Теоретичні засади державного управління

6.5. Формування комплексних і професійних програм підготовки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування

Становлення та розвиток державного управління та місцевого самоврядування в Україні супроводжується роботою з добору та підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. Одним з важливих напрямів цієї роботи є формування комплексних та професійних програм підготовки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. Здебільшого, така робота здійснюється, виходячи з розгляду державного управління та місцевого самоврядування як комплексних міждисциплінарних галузей, що предметно охоплюють знання з політології, економіки, права, соціології, менеджменту, філософії, психології, інформатики та ін. При цьому враховується досвід практичної діяльності в цих сферах. На стадії становлення нових галузей фактично спостерігається перевага емпіричного підходу до формування вищезазначених програм над предметним.

Відповідно до сучасного доробку методології формування професійних програм, у загальних частинах професійних програм містяться загальноосвітні модулі, у модулях функціональних частин відображаються базові складові предметної сфери на даний момент часу, загальні для обраної спеціальності, а у спеціальних частинах - спеціальні складові даної предметної сфери відповідно до обраної спеціалізації.

Завжди існує проблема, як найкраще сформувати комплексну або професійну програму, виходячи з реальних суспільних потреб, зменшивши при цьому вплив суб’єктивних факторів. Як і при формуванні будь-якого проекту, здебільшого, ця проблема вирішується підбором команди професіоналів й після розробки проекту програми - застосуванням до нього методу колективної експертизи. У подальшому програма поступово й систематично удосконалюється, вбираючи в себе новий суспільний досвід у даній сфері діяльності. Як приклад можна навести розробку й систематичне оновлення професійної програми підготовки магістрів державного управління за освітньою спеціальністю «Державне управління».

В контексті формування комплексних і професійних програм заслуговують на увагу інноваційні підходи. До таких підходів з повним правом можна віднести парадигмальний підхід, сутність якого - у використанні з зазначеною метою системної, діяльністної, предметно- орієнтованої та інших парадигм. Такий підхід дозволяє сформувати заходи комплексних програм та організувати навчальний процес за професійними програмами, спираючись на достовірні, перевірені часом системи знань, що набули характеру парадигм.

Сутність системної парадигми в тому, що за неї будь-які явища, об’єкти та процеси суспільного життя розглядаються як системи та для їх аналізу застосовується системний підхід. Останній передбачає розклад системи, що досліджується, на складові елементи та вивчення властивостей і характеристик цих елементів, а також взаємозв’язків між ними. Процес розкладу системи називається структуризацією й дуже часто застосовується для проблем, що виникають у будь-якій діяльності. Це дозволяє спростити такі проблеми до рівня, коли вони піддаються сучасним засобам аналізу. Однією з найбільш поширених є описана російським вченим Р. Фатхутдіновим технологія діагностування та структуризації проблем шляхом постановки й отримання відповідей на запитання. Серед найбільш поширених з них на першому рівні структуризації є такі: Що робити? Де робити? Кому робити? Як робити (за якою технологією)? У які терміни? З якими витратами? У якій кількості? Що це дасть (економічний, соціальний, екологічний, технологічний ефект)? Аналогічно можливо продовжити структуризацію проблеми на інших рівнях. За такої технології отримують конкретні відповіді на всі поставлені запитання та здійснюють їх ув’язку у просторі, часі, по ресурсах та виконавцях.

Приклад застосування подібної технології до формування комплексної програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців показано на рис. 6.1.

Кожне з наведених запитань фактично визначає напрям реалізації комплексної програми, наприклад, запитання «Чому вчити?» визначає напрям «Розроблення кваліфікаційних вимог та забезпечення програмами» тощо. У свою чергу, кожний напрям далі конкретизується у заходах програми, які визначаються за схемою «виявлення проблем → постановка цілей → визначення критеріїв → формування конкретних завдань».

Сутність діяльністної парадигми в тому, що за неї всі явища, об’єкти та процеси суспільного життя розглядаються через призму класичної загальної моделі діяльності, основними складовими якої є мета (цілі), засоби (ресурси), власне сам процес та результат. На підставі такого відображення можна синтезувати модель діяльності за схемою: «мета (цілі) → засоби → процес → результат → мета (цілі)», в якій враховано системний та циклічний характер процесу діяльності.

Основні блоки такої моделі мають наступний зміст. Мета (цілі) діяльності - це передбачення її результатів у певній перспективі, а у перекладі на мову систем - це очікуваний її стан, який характеризується певним набором (вектором, матрицею) її основних параметрів (показників, критеріїв). Під засобами розуміємо сукупність ресурсів, інструментів, механізмів, методів, технологій, шляхом використання яких змінюється або перетворюється навколишній світ. Процес - це сукупність послідовних дій для досягнення певних результатів, внаслідок яких відбувається зміна або перетворення навколишнього світу. Результат - це певний досягнутий внаслідок здійснення даної діяльності стан навколишнього світу, якому притаманний конкретний вектор її основних параметрів. Конкретизація такої моделі досягається визначенням певної головної мети та цілей, а також урахуванням можливих засобів їх досягнення.

Безумовно, для досягнення запланованих результатів цілі діяльності мають бути реальними, тобто враховувати об’єктивний стан та перспективи розвитку суспільства, виходити з реальних можливостей на визначену перспективу, передусім з ресурсних.

Для повноти слід характеризувати діяльність, як і будь-яку іншу систему, з різних боків, зокрема, як процеси, функціональні структури, організованість матеріалу та морфологію, на якій склалася та існує ця система. Організованість управлінської діяльності доцільно оцінювати за ієрархією цілей. Тоді неорганізованість, що проявляється у відхиленні від заданих цілей, може бути використана в системах зворотного зв’язку як підстава для коригування вихідних цілей, стратегії, політик.

Для обґрунтованої побудови загальної моделі діяльності розглянемо її у прив’язці до реально необхідних видів і способів організації діяльності, серед яких методологія, тобто відповідь на запитання «Як організувати та побудувати (систематизувати) діяльність та забезпечити її методами і засобами?»; дослідження, тобто відповідь на запитання «Як виробити (створити) нові знання, що сприятимуть удосконаленню діяльності?»; навчання, тобто відповідь на запитання «Які знання, вміння та навички необхідно мати та як їх донести до людей?»; комунікація, тобто відповідь на запитання «Як отримувати, передавати, накопичувати, зберігати та обробляти дані?»; технологія, тобто відповідь на запитання «Як цілеспрямовано, системно (використовуючи сукупність методів обробки; виготовлення; зміни стану, властивостей, форми тощо) використати знання для досягнення практичних цілей?»; культура, тобто відповідь на запитання «Як відобразити в діяльності досягнуті знання, вміння, навички, рівень інтелекту, моральний та етичний розвиток, світогляд, ефективні способи та форми спілкування людей у їх взаємодії?».

З урахуванням вищенаведеного, застосування загальної моделі діяльності до державного управління, дозволяє виділити в ньому такі основні системні складові: цілі (місія, ієрархія цілей держави, стратегія розвитку держави, державна політика); засоби (державно-управлінські технології, наука державного управління, державна освіта, адміністративна культура, державний бюджет, державна служба, інші державні ресурси); процес (зміна стану держави, її розвиток, дослідження у цьому напрямі, управління, комунікація на державному рівні); результати (новий стан держави).

Наведений підхід дозволяє комплексно, і, що дуже важливо з погляду практичного застосування, уніфіковано підійти до формування професійних програм, зокрема у сфері державного управління, виходячи з певного базового набору навчальних модулів й покладення в їх основу вивчення виділених системних складових предметної сфери.

Нижче наведено приклади гіпотетичних типових структур комплексної та професійної програм, побудованих за запропонованим підходом.

Приклад 1. Гіпотетична типова структура комплексної програми з підготовки фахівців з державного управління:

1. Концепція програми (підстава для розробки, актуальність, характеристика вихідного стану, основні принципи та ідеї побудови, етапи реалізації, прогнозування результатів реалізації).

2. Основна частина, яка містить заходи з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у даній сфері діяльності, а саме щодо: розвитку відповідної практики та впровадження технологій здійснення такої діяльності.

3. Допоміжна частина, яка містить заходи з науково-методичного забезпечення організації та проведення підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у даній сфері діяльності, а саме щодо: наукових і методологічних розробок, підвищення рівня професійної культури.

4. Обґрунтування ефективності заходів (техніко-економічне).

5. Механізми реалізації програми, які передбачають заходи стосовно таких видів забезпечення: організаційного (управління розробленням і реалізацією програми); правового; фінансового; матеріально-технічного; кадрового; інформаційного; способів, завдань та технологічної схеми контролю.

Приклад 2. Гіпотетична типова структура професійної програми з підготовки фахівців з державного управління:

1. Загальна частина, що забезпечує теоретичну та практичну підготовку, необхідну для вивчення даного курсу.

2. Функціональна та спеціальна частини, що забезпечують сучасний рівень знань та навичок відповідно з даної спеціальності та конкретної спеціалізації, зокрема: концептуальне бачення предмета (актуальність, історичний та інші аспекти розвитку даної предметної сфери, зв’язок з іншими предметами, підходи до вивчення тощо); стан теорії; перспективні досліджень; методологічні напрацювання; стан практики; технології; комунікації; рівень культури; перспективні напрями розвитку даної сфери діяльності в системному взаємозв’язку теорії та практики; механізми забезпечення даного виду діяльності: управління у даній сфері діяльності (планування, організація, мотивація, контроль, прийняття рішень, комунікація); нормативно-правове, інформаційне, кадрове (управління персоналом), фінансове, матеріально-технічне та документальне забезпечення; фактор часу.

3. Тестові та контрольні завдання для перевірки засвоєння матеріалу.

4. Рекомендована навчальна та навчально-методична література.

5. Тезаурус з даної сфери діяльності.

Сутність предметно-орієнтованої парадигми - це визначення та окреслення меж відповідної діяльності, тобто фактично у виділенні її предметного та проблемного поля. Найчастіше це робиться емпірично на підставі досвіду фахівців й з часом уточнюється. Серед інших підходів слід зазначити соціологічний, заснований на опитуванні відомих фахівців- експертів, та статистичний, що базується на практичному досвіді застосування різновидів даної діяльності за певний термін, зокрема, статистико-проблемний і статистико-термінологічний підходи, що виходять з інтенсивності застосування відповідно у певних видах суспільної діяльності та щодо специфічних категорій і понять у фаховій науковій та технічній літературі.

Ефективну спробу виділити предметно-орієнтовану парадигму у сфері державного управління шляхом застосування статистичного підходу зроблено в роботі американських вчених З. Лана та К. Андерс. Останніми були узагальнені напрями, методи та результати досліджень у сфері державного управління в США за певні десять років, що передували оприлюдненню зазначеної роботи. Було проаналізовано дев’ять найбільш впливових та авторитетних наукових журналів (за рейтингом, визначеним на підставі опитів відомих фахівців США). На підставі такого аналізу було виділено трирівневу матрицю предметно-орієнтованої парадигми, що відображає основні рівні досліджень у сфері державного управління.

Перший, найвищий рівень - це опис особливостей та властивостей державного управління, другий, середній рівень - рівень пізнавальних підходів та третій, нижчий рівень - рівень основних областей (об’єктів) прикладення результатів, їх концентрування.

Перший рівень передбачає припущення, визначення елементів аналізу та основних проблем.

На другому рівні виділені найбільш поширені підходи до досліджень, а саме - організаційний (менеджерський), політичний, правовий, етичний, історико-пізнавальний, інтегрований.

Третій рівень містить основні області зосередження дослідницьких зусиль, а саме: організаційний менеджмент, управління людськими ресурсами, політичні й правові інститути та процеси, фінанси й бюджет, адміністративну теорія, розробку стратегії та аналізу, соціально-економічні питання, удосконалення методів, технології використання та менеджмент.

Цікавими для формування комплексних і професійних програм є й результати, отримані З.Лан та К.Андерс при аналізі досліджень у сфері державного управління США, щодо:

- інтенсивності спрямування досліджень на розробку теорій (32,5%), практичних проблем (49,4%) та інформаційного забезпечення (18,1%);

- інтенсивності досліджень управлінських проблем - загальних (39,7%) та за гілками влади (39,2%), зокрема, виконавчої (35,5%), законодавчої (2,8%) та судової (0,9%);

- інтенсивності досліджень за основними областями прикладення результатів, а саме: організаційних проблем (30,9%), розвитку та управління людськими ресурсами (16,0%), політичних та правових інституцій і проблем (11,4%), фінансів та бюджету (10,2%), адміністративної теорії (8,8%), розробки стратегії та аналізу (7,4%), соціально-економічних питань (4,2%), удосконалення методів (3,7%);

- співвідношення використання якісних (58,6%), кількісних (40,8%) та інших (0,6%) методів;

- співвідношення використання пізнавальних підходів, зокрема організаційного (52%), політичного (17,6%), правового (6%), історичного (4,2%), етичного (1,6%), комплексного (15,5), інших (3,1%).

Таке дослідження підказує достатньо ефективний підхід до формування функціональних і спеціальних частин професійних програм, а саме: шляхом визначення складу навчальних модулів та їх змісту, виходячи з сучасної парадигми державного управління та інтенсивності використання певних понять у відповідності до її основних рівнів, підрівнів, підходів, областей концентрації та поширених питань досліджень. При цьому слід враховувати, що розроблення її предмета є суттєвою проблемою становлення нової галузі науки. Цей складний процес має певні особливості для науки державного управління, орієнтованої на вивчення переважно системних об´єктів різноманітних сфер суспільної діяльності та відповідних комплексних проблем, актуалізованих як соціальне замовлення. Уявляється, що, на відміну від традиційних дисциплін, для науки державного управління формування предмету має базуватися передусім на систематизації проблематики, обумовленої практикою державного управління. Принциповим для такої систематизації є застосування не стільки аспектного (дисциплінарного) підходу, скільки міждисциплінарного, методологічна база якого ґрунтується на принципі системності, що передбачає як структурування, ранжирування проблем, так і визначення якісних взаємозв´язків між ними.

Наступним етапом розроблення предмета є наукова формалізація отриманого системно упорядкованого емпірично-проблемного поля. Під такого роду формалізацією слід розуміти формування відповідної системи наукових проблем, які, за визначенням американського вченого К.Поппера, складають дослідницьку програму наукового напряму. Навколо цього ядра нарощується методологічна оболонка, інструментарні засоби, відбувається становлення дослідницької традиції, що в цілому дає підстави виокремити теоретико- методологічну парадигму даного наукового напряму, яка, безумовно, становить інтерес для науковців й може бути покладена в основу навчальних програм їх підготовки.