Теоретичні засади державного управління
6.3. Аналітичне забезпечення державного управління
Аналітичне забезпечення державного управління - це найважливіший інструмент забезпечення його ефективності. Відповідна аналітична робота передбачає дослідження певних процесів, явищ, об’єктів державного управління шляхом їх розкладу на більш прості складові елементи, виявлення взаємозв’язків і взаємодії між ними з метою виявлення закономірностей та принципів, в силу яких міркування щодо вибору рішень приймають доказовий характер. Розуміння важливості та необхідності проведення великих обсягів такої роботи призвело до створення в вищих та центральних органах державної влади спеціальних структурних підрозділів - аналітичних та інформаційно-аналітичних служб, відділів тощо.
Аналітична робота в апараті органів державної влади набула характеру обов’язкової процедури. Вона потребує максимального концентрування на певному завданні, досконалого знання предметної області, оперативного вивчення ситуації, розуміння конкретної проблеми і процесів її розвитку, застосування різноманітних методів й прийомів аналізу, певного часу тощо. Водночас, для апаратної роботи характерні численні та різноманітні завдання, що виконуються одночасно незначною кількістю працівників, а також стислі строки підготовки рішень, тобто обмеження у часі. Якщо до цього ще додати чинник значної плинності працівників апарату внаслідок його скорочення та постійного оновлення, що в останні роки часто спостерігається в Україні, то отримуємо досить повне уявлення основних причин, за яких відбувається суттєве зниження якості аналітичної роботи на фоні загального збільшення її обсягу.
Одним з найбільш реальних шляхів вирішення цієї проблеми є створення спеціальних аналітичних служб поза структурами органів державної влади та проведення аналітичних досліджень на замовлення цих органів на договірних умовах такими службами або іншими тимчасовими колективами професіоналів. Типовими прикладами застосування такого підходу є залучення колективів фахівців до організації та проведення виборчих компаній, соціологічних опитувань населення тощо. Основними недоліками такого підходу є втрата оперативності та керованості цим процесом.
В науковій літературі найбільш часто аналіз розглядається як прийом наукового мислення, зокрема, загально відомими є такі його види: формально-логічний, математичний, системний, функціональний тощо. В останній час також можна зустріти розгляд окремих видів аналізу як наукових напрямів і комплексних методів досліджень, наприклад, у вигляді аналізу політики. При прийнятті управлінських рішень (програмно-цільових, нормативно-правових, організаційно-розпорядчих та ін.) найбільш широко застосовуються системний аналіз, який спирається на системний підхід, загальну теорію систем і низку дисциплін, зокрема математичних, а також аналіз політики, який трактується як її вивчення та осмислення та базується на численних сучасних методах управління.
Виходячи з системного аналізу, будь-яка складна проблема має розглядатися як система у взаємодії всіх її компонентів. Для управління цією системою необхідно визначити мету, окремі цілі підсистем, що входять до складу, критерії ефективності та найбільш прийнятні способи управління, а також альтернативи досягнення вибраних цілей. Важливою особливістю системного аналізу є комплексний підхід до використання формалізованих і неформалізованих методів та засобів досліджень. Основною процедурою в системному аналізі є побудова узагальненої моделі, що відображає взаємозв’язки реальної ситуації. Технічну базу системного аналізу складають комп’ютерні інформаційні системи та технології.
Для сучасної концепції аналізу проблем державного рівня характерний багато етапний комплексний аналіз, який базується на поєднанні системного, процесного (функціонального), ситуаційного та
синергетичного підходів, що забезпечує більш ефективне вирішення проблем, оскільки при цьому вибір методів аналізу здійснюється залежно від конкретних ситуацій. На першому його етапі, як правило, здійснюється структурно-функціональний, а на останньому - функціонально-вартісний аналіз, який використовується для перевірки здійсненності рішень.
Серед поширених методів аналізу можна зазначити наступні:
- декомпозиція, тобто розклад на складові частини систем, процесів, проблем, процедур;
- виявлення прямих та зворотних зв’язків між складовими елементами об’єкта аналізу;
- класифікація, тобто розподіл множини на підмножини за певними ознаками (критеріями);
- редукція, тобто зведення яких-небудь даних, структури, об’єкта до більш простих;
- оцінювання як систематичне застосування методів дослідження для оцінки елементів об’єкта аналізу;
- формалізація, тобто відображення результатів мислення в точних поняттях або твердженнях;
- моделювання, тобто дослідження проблем, процесів або систем шляхом побудови та вивчення їх моделей, зокрема, структурних моделей, що відображають взаємозв’язки між елементами об’єкта аналізу, функціональних моделей, які відображають комплекс функцій об’єкта аналізу та його елементів, та інформаційних моделей, що відображають вузли управління та інформаційні потоки між ними;
- імітація, тобто виконання експериментів на моделі реальної ситуації з метою з’ясування, як змінюватиметься ситуація у просторі та часі;
- побудова "дерева цілей", що являє собою структуровану, побудовану за ієрархічним принципом сукупність цілей системи, процесу, проблеми, в якій виділені головна ціль (мета) та підцілі нижчих рівнів (першого, другого і далі), а також "дерева рішень", яке являє собою схематичне зображення складного процесу прийняття рішень щодо якого- небудь завдання;
- експертиза, тобто мотивовані висновки або оцінки фахівця- експерта (або фахівців) щодо певного питання, проблеми;
- визначення та розподіл пріоритетів, тобто першочерговості вирішення проблем і реалізації цілей щодо термінів або ресурсного забезпечення;
- кореляційний аналіз, тобто виявлення взаємного зв’язку, взаємозалежності, співвідношення елементів аналізу; їх імовірнісної або статистичної залежності;
- інтерполяція, тобто знаходження проміжних значень параметрів по ряду логічних або статистичних даних;
- застосування методу екстраполяції, тобто розповсюдження висновків щодо певних аспектів на проблему (процес) в цілому та на майбутній її розвиток;
- евристика, тобто спеціальні неформальні методи рішення задач шляхом процесу продуктивного творчого мислення (евристичної діяльності);
- елімінування, тобто виключення з розгляду ознак, факторів, показників, що не пов’язані з даним процесом, явищем;
- виділення релевантної інформації для прийняття рішень, тобто даних під конкретне завдання;
- забезпечення репрезентативності, тобто представницькості цілого (системи, процесу, проблеми) за його частинами. Існують три критерії репрезентативності: статистичний (розрахунок обсягу вибіркової сукупності), ресурсно-економічний (оцінка кадрового забезпечення, вартості досліджень, необхідного часу, методів, що застосовуються, тощо) та аналітичний (обмеження на обсяг та деталізацію вибірки з погляду отримання надійних результатів);
- урахування чинників невизначеності та ризику, тобто імовірності отримання певних результатів за умов наявності численних джерел і параметрів впливу на об’єкт аналізу;
- умовивід, тобто розумова дія, що пов’язує думки різного змісту в низку посилок і наслідків, як правило, з застосуванням логічних прийомів, а саме індукції (формулювання висновків від часткового до загального); дедукції (формулювання висновків від загального до часткового); формулювання висновків з понять, на підставі тотожності, формальної логіки, за аналогією, від протилежного; виведення норм (більш конкретних з більш загальних);
- урахування людського чиннику.
Серед сучасних засобів, що забезпечують здійснення аналізу, широко застосовуються:
- моніторинг, тобто цілеспрямоване спостереження та оцінювання, що обумовлене проблемами та завданнями основної діяльності об’єкта аналізу;
- використання індикаторів для виміру характеристик (параметрів) об’єкта аналізу;
- використання експертних систем, що являють собою комп’ютерні системи, які акумулюють знання експертів;
- деякі фундаментальні знання щодо певної проблемної сфери, які передбачають можливість формування логічних висновків та відіграють роль електронних консультантів для осіб, що приймають рішення;
- експерименти, за допомогою яких у визначених та контрольованих умовах досліджуються процеси управління, що безпосередньо впливають на вирішення проблеми.
Ефективність аналітичної роботи значною мірою залежить від досвіду, здібностей та знань її виконавців, що необхідно обов’язково враховувати у процесі добору та атестації працівників аналітичних служб.
Нижче наведений базовий перелік видів діяльності, які потребують аналітичного забезпечення на різних етапах існування організації у системі державного управління (наприклад, центрального органу виконавчої влади).
На етапі становлення або реформування це:
- Визначення місця та ролі організації (підрозділу) в інфраструктурі управління.
- Розроблення та узгодження положення про організацію (під-розділ).
- Розроблення структури організації, штатного розпису, правил внутрішнього розпорядку, системи документообігу.
- Розроблення та узгодження посадових інструкцій працівників.
- Визначення стратегії, розроблення та узгодження концепції діяльності та політики організації (структурних підрозділів) на певний період.
- Розроблення основних процедур діяльності організації (структурних підрозділів).
- Організація колективної системи отримання, первинної обробки та передачі інформації, розроблення відповідних положень, інструкцій.
На етапі виконання місії це:
- Підготовка проектів управлінських рішень та інших пропозицій, які стосуються визначення пріоритетів і проведення державної політики у певній сфері діяльності, що належить до компетенції даної організації (за завданням вищих органів влади або за ініціативою даної організації).
- Відпрацьовування сучасних науково обґрунтованих механізмів забезпечення реалізації стратегії економічного та соціального розвитку країни у сфері своєї діяльності, розроблення заходів щодо їх реалізації.
- Виявлення можливих загроз національним інтересам і визначення шляхів їх відвернення.
- Розробка нормативної документації (нормативів, стандартів, положень, інструкцій тощо) у певній сфері діяльності, що належить до компетенції даної організації.
- Контроль виконання управлінських рішень у межах компетенції даної організації.
- Підготовка документів до різних нарад, засідань колегій, комітетів, комісій, робочих і експертних груп, та їх остаточне доведення за результатами цієї роботи.
- Оперативна підготовка довідок на виконання доручень вищих органів державної влади.
- Підготовка аналітичних та інформаційно-аналітичних записок (бюлетенів, довідок), які містять виявлення, визначення, оцінку стану і змін, а також пропозиції і рекомендації щодо вирішення актуальних проблем та ситуацій у певній сфері діяльності, що належить до компетенції даної організації.
- Підготовка сценаріїв і прогнозів розвитку подій, суспільних процесів з напрямів діяльності даної організації (структурного підрозділу).
- Підготовка експертних висновків, оцінок з широкого кола питань у сфері діяльності даної організації (структурного підрозділу).
- Визначення та ефективне використання у роботі можливостей і форм міждержавного та міжвідомчого спілкування.
- Підготовка міжнародних договорів та угод у певній сфері діяльності, що належить до компетенції даної організації.
- Методичне керівництво у певній сфері діяльності, що належить до компетенції даної організації.
- Акредитація, ліцензування певних видів діяльності у межах компетенції даної організації.
- Постановка завдань досліджень, що координуються даною організацією (підрозділом).
- Організація та систематичне планування роботи, звітування щодо її виконання та внесення необхідних корекцій.
- Висвітлення напрямів і результатів роботи у засобах масової інформації (прес-конференції, інтерв’ю, публікації, тематичні передачі тощо).
- Періодичне розроблення або оновлення концепції та процедур діяльності організації (підрозділів).
- Підготовка пропозицій щодо вдосконалення роботи організації (структурних підрозділів) з усіх питань її діяльності.
- Розробка методичного забезпечення діяльності даної організації (структурного підрозділу).
- Консультативна допомога органам державного управління з проблем у сфері діяльності даної організації (структурного підрозділу).
- Ведення колективного (або індивідуального) моніторингу з проблем у сфері діяльності даної організації, структурного підрозділу, експертів з використанням альтернативних джерел інформації.
- Щоденний аналіз суттєвих подій, відслідковування та оцінка змін у ситуації, що відбуваються в сфері діяльності даної організації (структурного підрозділу).
- Створення та систематична актуалізація інформаційно- методичного ресурсу (правова база, методичні матеріали, інформаційно- аналітичні та довідкові матеріали, освітні програми, реєстри, стандарти, нові технології тощо) у безпосередній сфері своєї діяльності.
На етапі ліквідації це:
- Упорядкування, підготовка та передача основної і супровідної документації щодо діяльності організації (структурного підрозділу) до відповідних організацій.
Такий перелік може бути використано при прийомі на роботу та проведені атестації, зокрема покладено в основу відповідної тестової системи.
Ефективний аналіз передбачає: глибоке знання проблеми та правового поля, в якому вона вирішуватиметься; врахування інтересів всіх зацікавлених впливових сил та реальної ваги останніх; уявлення цілісної картини ситуації, на фоні якої вирішується проблема; зосередження уваги безпосередньо на розв’язанні конкретної проблеми; формулювання вибору у вигляді політики, що враховуватиме широкі інтереси; вибір контрольованих засобів досягнення цілей; колективна експертиза, до якої залучатимуться експерти з альтернативними поглядами на проблему; здоровий глузд.
В процесі проведення аналізу конкретної проблеми державного рівня можливі різноманітні дії та результати, зокрема:
- вироблення нових знань щодо об’єкта аналізу та чинників впливу на нього;
- виявлення нових питань і проблем, що потребують вирішення;
- синтез моделей об’єкта аналізу (теоретичних, інформаційних, тощо) та прогнозування за їх допомогою розвитку процесів у ньому;
- планування діяльності об’єкта аналізу щодо вирішення проблеми на певну перспективу (довгострокову, середньострокову або короткострокову), зокрема, виявлення доцільності тих чи інших цілей та дій, визначення конкретних завдань;
- формування або оновлення організаційних структур та колективів виконавців, відповідальних за вирішення даної проблеми; е) розроблення мотиваційних заходів для забезпечення ефективного вирішення даної проблеми;
- створення або вдосконалення системи комунікації, зокрема, моніторингу та інформаційно-методичного ресурсу, що відповідають завданням вирішення даної проблеми;
- оцінювання стану вирішення проблеми та забезпечення з цією метою ефективної системи контролю на всіх етапах вирішення проблеми;
- корегування планів, зокрема, заходів (зміна завдань, припинення виконання тощо), що втратили свою актуальність або не забезпечують досягнення поставлених цілей;
- підготовка та вибір альтернативних управлінських рішень для вирішення проблеми;
- підвищення рівня або якості керування вирішенням даної проблеми;
- поповнення досвіду управлінців як єдності знань, вмінь та навичок, результатом чого є процес більш досконалого вирішення аналогічних проблем у майбутньому;
- освоєння та застосування нових підходів, принципів, методів, методик та прийомів дослідження об’єкта аналізу.
Особливості аналітичної роботи дають змогу сформулювати ще одну вимогу до претендентів на посади політичні та державних службовців - це вміння системно мислити, зокрема, структурувати управлінські проблеми.
В управлінській діяльності значний обсяг аналітичної роботи перепадає на планування. На особливу важливість такої роботи вказував видатний вчений П. Друкер, який запропонував інвестувати час у планування, щоб скоротити час, необхідний для контролю. В плануванні можна виділити такі основні етапи (стадії) як прогнозування, власне планування (програмування) та проектування. Професіонально проведене прогнозування дає змогу визначити перспективи та виділити найважливіші напрями і етапи розвитку проблеми, сформулювати реально досяжні головну та основні цілі на певний період часу, розробити можливі сценарії дій та концепції їх досягнення. Основними засобами аналітичної роботи на цій стадії є моделювання та колективна фахова експертиза.
Власне планування дає змогу визначити комплекс завдань для реалізації головної та основних цілей. Це досягається структуруванням проблеми на основі визначення пріоритетних видів і напрямів діяльності, робіт, завдань або, інакше кажучи, побудовою "дерева цілей" до рівня завдань. При визначенні останніх доцільно максимально застосовувати їх типізацію, що дає змогу спростити подальше проектування шляхом уніфікації проектів та технологій, необхідних для їх реалізації.
Структурування проблеми спочатку здійснюється відносно основної діяльності, а його результатом є визначення основних завдань. Після цього необхідно здійснити суперпозицію управлінської та забезпечувальної діяльності на основну діяльність та виділити допоміжні завдання, які разом утворюють механізм реалізації проблеми. Саме на цій стадії при вирішенні проблем державного рівня йдеться про перелік програмно-цільових завдань (програм, проектів), планування нормотворчості, визначення пріоритетних наукових досліджень, підготовку бюджетних пропозицій тощо. Основним засобом аналітичної роботи на цій стадії є індивідуальна та колективна фахові експертизи.
На стадії проектування кожне основне та відповідні допоміжні завдання розглядаються як проекти, в межах яких здійснюється подальша структуризація завдань та прив’язка необхідних ресурсів. При виборі проектів, як правило, застосовується конкурсна система. Основними засобами аналітичної роботи на цій стадії є структурно-функціональний та функціонально-вартісний аналіз, індивідуальна та колективна фахові експертизи.
Однією з основних умов плідної аналітичної роботи є оперативне забезпечення релевантною достовірною інформацією. Найбільш поширеними джерелами отримання останньої є офіційні видання органів державної влади; статистичні дані; засоби масової інформації; бібліотечні фонди; різноманітні інформаційно-довідкові електронні системи, зокрема, нормативно-правові; електронні інформаційні мережі; спеціальні соціологічні опитування (на замовлення), професійні консультації та експертизи. Серед популярних засобів доставки інформації маємо: електронні глобальні та локальні мережі з відповідними засобами програмної підтримки, зокрема Іпїетеї; лазерні та магнітооптичні диски; флеш- пам’ять та ін.
Виділення релевантної інформації з величезного загального її потоку складає етап первинної обробки, є досить складним завданням і, як правило, здійснюється за допомогою спеціальних програм шляхом відсортування (фільтрації) інформації за певними ознаками, здебільшого, за ключовими словами, характерними для певної сфери, напряму, виду діяльності, проблеми, процесу. Таким чином, багатоманітність інформаційного забезпечення набуває конкретності при аналізі певних проблем.
Для обґрунтованого формулювання певних висновків необхідно також забезпечити процес систематичного довгострокового відслідковування інформації з альтернативних джерел. З цією метою можна запропонувати просту, але досить ефективну форму індивідуального моніторингу найбільш суттєвих подій та процесів. Кожна позиція такого моніторингу фактично є певною аналітичним завданням. Суть її у тому, що за заданих вихідних умов (виникла проблема) необхідно за допомогою певного методу (оцінювання та прогноз) знайти її вирішення (можливі заходи). Спроба вирішення таких завдань може призвести до необхідності формування конкретних управлінських рішень. Виділення низки таких завдань, що стосуються певної проблеми, дає змогу відслідковувати у часі розвиток ситуації навколо неї, визначити основні чинники впливу, а також запропонувати підходи та заходи щодо її вирішення.
В процесі аналітичної роботи виникає необхідність у різноманітній інформації. Сучасним підходом до вирішення цієї проблеми є створення та ведення проблемно-орієнтованого інформаційно-методичного ресурсу. Останній є впорядкованою множиною документів або даних, до яких є індивідуальний доступ, і має бути зорієнтованим на забезпечення певної сфери діяльності всією необхідною інформацією та складатися з таких основних розділів:
- нормативно-правового, що містить постійно обновлювану правову базу;
- науково-методичного, який містить інформацію щодо пріоритетних напрямів та результатів наукових досліджень у відповідній сфері діяльності, їх методичного забезпечення, матеріали наукових конференцій, симпозіумів, семінарів;
- навчально-методичного, що містить освітньо-професійні та професійні програми, програми функціональної спеціалізації, кваліфікаційні тести і анкети для оцінки та контролю рівня професійних знань і навичок фахівців у даній сфері діяльності, базові підручники та навчальні посібники;
- реєстрового, що містить державні реєстри центральних і місцевих органів державної виконавчої влади, матеріали статистичної звітності;
- зведеного каталогу бібліотечних фондів за напрямами у даній сфері діяльності;
- довідкового, що містить різноманітні довідники, інформаційні матеріали щодо відповідної діяльності в різних країнах, інформаційно- довідкові системи, бази даних локального та віддаленого доступу.
Для аналізу численних проблем державного управління, зокрема, таких, що пов’язані з геополітикою, різноаспектними сферами впливу та їх поширенням, доцільно використовувати електронну картографію, тобто візуалізацію інформації шляхом надання графічної форми статистичним та іншим даним. Візуальне відображення розміщення об’єктів дослідження у просторі дає нову інформацію для аналізу та дає змогу поглибити їх розуміння. Для цього використовуються спеціальні інформаційні технології (геоінформаційні системи), засновані на поєднанні графічного аналізу з проектуванням просторових баз даних. Відомими прикладами застосування електронної картографії є відображення геополітичних інтересів окремих країн та їх блоків, результатів виборів, політичних уподобань населення по регіонах тощо. Накопичення та систематизація послідовності таких відображень для певних процесів дає змогу відслідковувати та прогнозувати розвиток останніх, а також виявляти найбільш суттєві фактори впливу.