Теоретичні засади державного управління
6.2. Визначення напрямів удосконалення державного управління на підставі аналізу особливостей управлінської діяльності
В управлінні соціальними системами, основними властивостями яких є складність, відкритість, динамізм, імовірнісний характер процесів, здатність до самоорганізації, існують чимало труднощів і, так званих, «управлінських патологій». Саме вони й складають ті особливості управлінської діяльності, що можна взяти за основу при визначенні напрямів удосконалення управлінських рішень. Для цього необхідно виявити труднощі та найбільш поширені негативні явища, які слід подолати. Нижче виділені найбільш відомі на сьогодні труднощі, що стосуються управлінської діяльності в соціальних системах та окремих її аспектів.
На сьогодні прийняття та реалізація стратегічних рішень ще не систематизовані належним чином, а керівники та фахівці недостатньо озброєні методологією та технологією управління. Важливу роль для подолання цих недоліків відіграє упорядкування процедури ціле- покладання. Існуючі тут труднощі пов’язані з низкою об’єктивних і суб’єктивних обмежень на здійснення призначення соціальних систем, особливо держави. Серед них невизначеність майбутнього або поверхове чи взагалі неправильне його уявлення; наявність унікальних проблем; здебільшого неможливість чіткої структуризації проблем і визначення цілей у кількісному вимірі; обмеженість ресурсів і невизначеність перспективи їх відновлення; невизначеність або протилежність підходів до вирішення проблем з боку різних впливових сил; як наслідок цього маємо пошук компромісів, а не рішучі дії; неврахування чиннику взаємовпливу окремих соціальних підсистем; неможливість або складність отримання достатньої інформації, пов’язані з цим ризик та невизначеність; відсутність ефективних науково обґрунтованих методів, придатних для практики цілепокладання в широкому спектрі проблем тощо.
Усі ці чинники проявляються через сприйняття певних людей, що приймають або безпосередньо впливають на прийняття рішення. Звідси обмеженість застосування раціональної моделі прийняття рішень і, пере-важно, вибір такого рішення, що відповідає ситуації, але не покращує її. Цим пояснюються, наприклад, тенденція будувати не оптимізаційні, а імітаційні моделі соціально-економічних систем та отримувати з їх допомогою можливі сценарії розвитку, особлива важливість людського чинника, необхідність поєднання в особі управлінця досвіду, інтуїції, знання та розуміння постійної необхідності їх поповнення, дискусії щодо необхідного рівня та спрямування підготовки та підвищення кваліфікації управлінців, особливо на державному рівні.
Проблеми цілепокладання стосуються двох основних процесів - роз-витку, коли зміна властивостей, складу та структури системи супроводжується зміною складу основних її елементів і кількості зв’язків між ними, та функціонування, коли властивості, склад і структура системи змінюються без зміни складу основних елементів та кількості зв’язків між ними.
Можна впевнено стверджувати, що й на сьогодні вирішення проблем цілепокладання в управлінській діяльності залишається одним з найскладніших. Цьому сприяють також чинники неоднорідності: управлінської діяльності, що проявляється у численних її типах, видах та формах; просторових умов управлінської діяльності та її здійснення за допомогою різних засобів реалізації; суб´єкта управлінської діяльності, тобто його реальне втілення в часі не тільки різними особами, а й різними засобами та зовнішніми формами.
Цілепокладання є складовим елементом, етапом управлінської функції планування (в широкому розумінні вона включає й прогнозування). Здебільшого на державному рівні використовується середньо- та короткострокове планування. Це визначення щорічних програм соціально-економічного розвитку, програм дії уряду, державного бюджету тощо. Таке планування крім безпосереднього управлінського впливу на систему державного управління має і певне політичне підґрунтя, а саме, є спробою швидко отримати позитивні соціально-економічні результати та, тим самим, заручитися підтримкою населення у проведенні державної політики. Помилки або прорахунки при виборі цілей проявляються, як правило, не відразу. Американський вчений, Нобелівський лауреат Д. Форестер стверджував, що управління складними системами, виходячи лише з короткострокових цілей та орієнтування на найближче майбутнє, неминуче призводить до того, що діяльність тієї чи іншої соціальної системи з часом буде погіршуватися.
Водночас існують певні труднощі в плануванні. Хоча складним проблемам найбільшою мірою відповідає системне планування, сьогодні воно ще не знаходить широкого впровадження у повному обсязі. Взагалі планування ефективне та доцільне тільки у поєднанні з ефективним контролем. Фактично, державні установи не контролюють свою діяльність у повній мірі, що пов’язується з наслідками виборчої політики, змінами в уряді, недостатнім забезпеченням ресурсами, нечисленністю колективів, що здійснюють планування, небажанням оприлюднення оцінок основних показників і виникнення конфліктних ситуацій тощо. Внаслідок цього можна погодитися з твердженням Г. Райта, що планування є важливою, але знехтуваною функцією державних керівників.
Планування та оцінювання є основними компонентами сучасної методології управління - аналізу політики та визначають ефективність його застосування. У зв’язку з цим викликає занепокоєння зміщення цільових настанов при оцінюванні програмно-цільових рішень, яке проявляється в переключенні уваги з результатів на ресурси та величину коштів, витрачених на реалізацію тієї або іншої програми. На думку спеціалістів, це може привести до зниження ефективності програмно-цільового управління. Таке зміщення цільових настанов, частково, пов’язане з впровадженням стратегії ресурсозбереження на всіх рівнях управління, яка є однією з провідних настанов сучасного державного управління.
В управлінні величезна увага приділяється розвитку та удосконаленню функції комунікації, її засобам і технологіям. Це пояснюється тим, що за оцінками фахівців, на обмін, перетворення та обробку інформації в управлінських процесах втрачається від 50% до 90% часу. Фактично інформаційні процеси складають основу управлінських процесів і значно впливають на їх ефективність.
Для розуміння їх ролі запропоновані моделі організаційних структур, в яких відображені вузли управління та виконавчі органи, що поєднані лініями інформаційного зв’язку. У вузлах управління відбувається перетворення зібраної первинної (повідомляючої) інформації в управлінську (управлінські рішення) за допомогою перетворювальної інформації (опис методів, алгоритмів, правил, прийомів, принципів). Таким чином, від розгляду ієрархії цілей та завдань можна перейти до розгляду та аналізу організаційних структур з ієрархією вузлів управління та алгоритмів.
Серед основних проблем інформаційного забезпечення управлінських процесів в соціальних системах можна виділити: складність отримання необхідної релевантної інформації і, як результат, здійснення управління в умовах її нестачі; обмеженість інформаційних моделей опису процесів управління внаслідок їх суб’єктивності та неможливості побудови повної ієрархії цілей; невизначеність одних та складність отримання кількісних оцінок інших параметрів управлінських процесів; неоднорідність та зміна параметрів у процесі розвитку; наявність як зайвих, так і малоінформативних вузлів управління та ланок зв’язку; існування інформаційних протиріч між вузлами управління; недосконалість алгоритмів перетворення інформації; складність та інформаційна перенасиченість окремих вузлів управління; відставання з впровадженням сучасних комп’ютерних та інформаційних технологій; неоперативність отримання інформації; суб’єктивність сприйняття інформації (фільтрація, вибірковість тощо); низький рівень аналітичної роботи у вузлах управління, непідготовленість до неї управлінців; незадовільна організація діловодства, насамперед, його електронізації; низький рівень контролю.
Останнім часом все більшого розуміння отримує необхідність урахування в управлінській діяльності чиннику ризику як імовірності отримання бажаного результату. Чим менше ризик, тим легше здійснювати управління та забезпечити його ефективність. Завдання управлінців - знаходити в умовах невизначеності та ризику ефективні рішення. Цей принцип змушує виявляти та прогнозувати суттєві чинники можливого впливу як негативного, так і позитивного, а також кількісно оцінювати їх імовірність.
Серед таких найбільш відомих чинників у соціальних системах є: неврахування цілей, інтересів та поведінки основних політичних сил та соціальних груп; нестабільність економічної та соціальної ситуації; невизначеність політичної ситуації; зміна влади; нестабільність законодавства; незадовільний стан відносин з впливовими країнами та міжнародними організаціями; неповнота або неточність інформації; екологічна небезпека; стихійні лиха тощо.
Незважаючи на численні результати досліджень, ще спостерігається неадекватне ставлення багатьох управлінців до чинника ризику, що проявляється в нехтуванні ним, орієнтації на найкращі показники та власний практичний досвід, недооцінюванні експертних методів, упередженості щодо використання математичних засобів та ін. Навіть оцінюючи ризик при виборі альтернатив, люди, як правило, зважають тільки на дві змінні: суб´єктивну ймовірність програшу та розмір програшу, тоді, як імовірність виграшу зовсім не справляє вплив на оцінку ризику.
В деяких умовах отримання оцінок чинників впливу неможливе внаслідок недостатності інформації. В цьому разі, йдеться про управління в умовах невизначеності. Найбільше воно характерне для соціальних, політичних та наукових систем. В умовах складності таких систем для прогнозування їх поведінки при наявності дії численних чинників в останні роки робиться спроба застосовувати методи моделювання з використанням сучасних інформаційних технологій. Оскільки на практиці не завжди вдається повністю вирішити завдання на кожному етапі управління, то доцільно відслідковувати накопичення відхилень від поставлених цілей з метою корегування дій у вузлах управління.
До поширених помилок у процесі прийняття рішень, що безпосередньо пов’язані з людським фактором, можна віднести такі: управлінська короткозорість, припущення, що майбутнє повторюватиме минуле, надмірне спрощення, покладання на чужий досвід, упереджене ставлення, небажання експериментувати та приймати рішення.
До найважливіших напрямів удосконалення прийняття та реалізації управлінських рішень належать такі:
- подальший розвиток теорії та методології реалізації управлінських функцій;
- розроблення сучасних технологій прийняття рішень;
- використання методології наукового управління при прийнятті рішень;
- підвищення професійного рівня управлінців, зокрема, вдос-коналення системи добору, підготовки та підвищення кваліфікації управлінських кадрів;
- розроблення та впровадження чіткої системи професійних та службових обов’язків державних службовців;
- створення та постійна актуалізація інформаційно-методичного ресурсу щодо механізмів реалізації управлінських функцій, зокрема, прийняття та реалізації управлінських рішень, які включають сучасні теоретичні та практичні розробки у цих сферах;
- використання сучасних систем підтримки прийняття рішень;
- обов’язкове врахування можливих екологічних наслідків рішень.
Крім об’єктивних чинників впливу на управлінські рішення, пов’язаних з певними труднощами забезпечення їх ефективності, існують так звані управлінські патології. Цей термін використано російським вченим А.Пригожиним для позначення певного класу феноменів, що стійко відтворюються та проявляються в різних поколіннях керівників. Наведемо такі феномени, які є найбільш поширеними або суттєвими за впливом і негативними наслідками. Серед них наступні:
- зростання без розвитку як наслідок нездатності до змін, неприйняття очікуваних нововведень або невміння їх здійснювати;
- панування структури над функціями, що, наприклад, проявляється при вирішенні організаційних проблем у створенні нових структур замість відповідних механізмів, хоча функції первинні щодо структури;
- превалювання процедур та особистісного розуміння справи над цілями (найгірший прояв бюрократії);
- використання ресурсів організації у власних, корисних цілях;
- невідповідність займаним посадам, інакше кажучи, неспроможність осіб виконувати доручені їм функції;
- прийняття рішень відповідно до очікувань вищестоящих керівників або певних сил (лобіювання у гіршому його розумінні);
- прийняття рішень-антонімів типу об’єднати-роз’єднати, централізувати-децентралізувати;
- маніпулювання фактами, їх фільтрація залежно від ситуації та особистих потреб й інтересів;
- імітація раціонального аналізу, за яким криються хибні підходи та помилки в управлінні;
- втрата керованості внаслідок: погіршення відносин з підлеглими; надмірної їх чисельності; перевантаження їх великим обсягом завдань та інформації; слабкої вмотивованості праці персоналу; посилення розбіжностей між формальною та неформальною структурами організації; виникнення конфліктів;
- дублювання існуючого організаційного порядку у наказах, розпорядженнях, інструкціях, тобто фактично віднесення до обов’язкових тільки тих з них, що підкріплюються нагадуванням;
- відчуження працівників від прийняття та реалізації рішень, втрата в їх діяльності творчості;
- прийняття рішення, доручення всупереч заведеному організаційному порядку без залучення нижчестоящих керівників, тобто неповне використання наявного управлінського ресурсу;
- низька здійсненність управлінських рішень внаслідок як невисокої виконавчої дисципліни, так і недоліків самих рішень;
- концентрація уваги в роботі керівників з підлеглими на оцінці недоліків, а не досягнень;
- фактор емоційного впливу на рішення, небажання визнавати власні помилки.
В умовах кризи у процесі прийняття рішень проявляються такі управлінські патології:
- звужуються можливості тих, хто відповідає за прийняття рішень, зокрема, з питань аналізу ситуації, уявлень наслідків рішень, творчого мислення, повноти оцінки проблем;
- комісії або інші органи з управління ліквідацією криз не завжди ефективні, оскільки однорідні за складом, очолюються, як правило, не незалежним керівником, проявляють, переважно, однобічне бачення ситуації тощо;
- відповідні організаційні структури є недостатньо гнучкими для здійснення спеціальних оперативних заходів;
- інформація, що необхідна для поглибленого вивчення ситуації, здебільшого, неповна та недостатньо повно враховує всі життєво важливі факти.
Аналіз управлінських патологій показує, що значна їх кількість пов’язана з проблемами моралі адміністративної поведінки, усунення яких, передусім пов’язане з розвитком управлінської культури. Подолання управлінських патологій слід розглядати як суттєвий резерв удосконалення управлінської діяльності та ефективного досягнення поставлених цілей.