• Економічна теорія. Політекономія
• Етика та естетика
• Журналістика та видавнича справа
• Історичні дисципліни
• Культурологія
• Маркетинг та реклама
• Медицина
• Менеджмент та трудові відносини
• Міжнародні відносини та зовнішньоекономічна діяльність
• Педагогіка
• Політологія
• Право. Юридичні дисципліни
• Психологія
• Сільськогосподарська діяльність
• Соціологія
• Туризм та готельна справа
• Українська та зарубіжна література
• Філософія
• Фінанси, гроші та податки

Теоретичні засади державного управління

5.2. Аналіз зарубіжного досвіду адміністративного реформування

Питання проведення адміністративної реформи в останні два десятиріччя з’явилося на перших позиціях порядку денного більшості країн Західної, Центральної та Східної Європи. Суттєва частка всього, що пов´язане з адміністративною реформою, носить ситуативний характер й залежить від конституційного ладу та чинного законодавства, яким у своїй діяльності керуються уряд та інші структури управління. Тому, розв´язуючи проблеми адміністративного реформування, більшість країн Європи йшли своїм, дещо відмінним шляхом.

Хоча конкретні цілі й дії з проведення адміністративних реформ помітно відрізняються в різних країнах, в той же час, розв´язання проблем надмірної централізації й браку делегування повноважень стало складовими елементами проведення більшості з них.

Адміністративні реформи в різних країнах відбуваються за допомогою різних стратегій, що залежать від часу та особливих умов. Проте існують певні спільні завдання таких реформ для більшості країн світу, зокрема спрямовані на підвищення ефективності, дієвості та підзвітності управлінських структур, децентралізацію, передачу функцій на нижчі рівні управління, зміцнення самоврядування, покращення результатів діяльності органів влади, приватизацію, розв´язання проблем глобального характеру тощо.

Досягнення узгодженості державної політики й надання послуг також займають важливе місце в адміністративній реформі, однак такі напрями реформ сильно відрізняються за підходами до їх реалізації: одні країни надають перевагу їх об´єднанню для встановлення єдиного джерела підзвітності, в той час як інші розділяють їх як різні функції - політику та сервісне обслуговування.

Англійський вчений В. Рант виділив сім напрямів, що є спільними для проведення адміністративної реформи в країнах Західної Європи. Серед них:

- дерегуляція, децентралізація, дебюрократизація і приватизація, що пов’язані зі скороченням штату, ресурсів, можливостей і безпосереднього контролю з боку центральних органів державної влади;

- реорганізація структури державного управління, тобто створення міністерств для розв´язання нових внутрішніх і міжнародних завдань, наприклад, пов´язаних з проблемами довкілля чи євроінтеграції;

- вдосконалення управління державним сектором, наприклад, через зменшення неузгодженості дій, поліпшення якості надання послуг і задоволення потреб споживачів;

- перетворення державного сектора на більш зручний для споживачів у напрямі посилення його відкритості, публічності, підзвітності, здатності реагувати на потреби громадян;

- вдосконалення системи контролю за адміністративним персоналом і посилення його ресурсних можливостей шляхом реформування процесів складання бюджету, планування і оцінки ефективності програм, що фінансуються з державного бюджету, наприклад, через посилення фінансового контролю й підзвітності;

- зміна традиційного правового статусу державних службовців, наприклад, через впровадження терміну дії їх повноважень та таких умов контрактів з ними, які визначають ефективність роботи чиновника одним з основних факторів їх продовження;

- демократизація державного сектора, наприклад, через посилення уваги до потреб недостатньо репрезентованих груп населення та їх залучення до державної служби.

Загальною тенденцією для сучасних адміністративних реформ є послаблення ієрархічного впливу центральної влади.

Наприклад у межах адміністративної реформи у Франції відбулися дії, що стосувалися:

- розширення субнаціональної автономії;

- скорочення функцій центрального уряду;

- ослаблення ролі префектів;

- створення автономного регіонального рівня.

У 1980-х і 1990-х роках було ухвалено понад 40 законів і 300 декретів, пов´язаних з організацією та повноваженнями органів місцевого самоврядування.

Було запроваджено трьохрівневу структуру субнаціональної влади, що включає 36500 комун, 96 департаментів і 22 регіони. Кожен рівень є незалежним від інших рівнів, має виборні ради і ширші можливості субнаціональної автономії.

Водночас, префекти втратили велику частку своїх виконавчих і регулюючих повноважень. В нових умовах на регіональний рівень було передано значні державні повноваження з планування економічного розвитку.

У дещо спрощеному вигляді, адміністративна реформа у Франції полягала у:

- ліквідації адміністративної та фінансової залежності, зокрема шляхом переходу від апріорного контролю до апостеріорного;

- передачі виборної влади від регіональних і департаментських префектів до голів виборних рад;

- трансформації регіонів у повноправні місцеві органи влади, що обираються на загальних виборах.

В процесі проведення таких реформ основний механізм міжурядового управління було переорієнтовано з контролю на укладення низки планів-контрактів між міністерствами та регіональними органами влади. Ці контракти є новою формою міжурядового управління, що займає місце між централізованим плануванням і традиційним регіональним плануванням. Така форма мобілізує місцеві можливості і зберігає до деякої міри централізований міжвідомчий контроль.

На рівні центральної влади в межах реформи у Франції здійснено такі заходи:

- запроваджено центри відповідальності з метою подолання роздрібненого фінансового планування;

- впроваджено сучасні методи бухгалтерського обліку;

- зменшено регулювання і нагляд з боку вищих за ієрархією відомств й апарату прем´єр-міністра;

- вжито заходів для поліпшення якості державної служби;

- запроваджено посаду уповноваженого з прав людини;

- докладено більших зусиль для розвитку структур і методів

оцінки рішень на міністерському рівні;

- започатковано кілька міжміністерських проектів;

- в межах дій з приватизації створено кілька державних підприємств, в яких держава є основним акціонером;

- в межах структурної реформи поширено діяльність незалежних адміністративних органів, які здійснюють регулювання в різних галузях державної політики й переведено з метою поліпшення якості обслуговування більшість персоналу з центральних відомств у Парижі до місцевих відділень.

За висновками спостерігачів, жодний з цих заходів не був таким важливим як ті, що пов´язані з децентралізацією.

Більшість фахівців з питань адміністративної реформи у країнах Східної Європи, які обрали шлях побудови демократичного суспільства, зауважують, що необхідність у реформуванні адміністративної системи значною мірою пов’язана й з вимогами розвитку сучасної системи регіонального управління та місцевого самоврядування. Для попереднього радянського устрою цих країн була характерна висока централізація управління, контроль по ієрархії влади над її нижчими рівнями, а також відсутність самостійних сфер місцевого самоврядування. Централізація поєднувалася з концентрацією або злиттям законодавчих і виконавчих органів державної влади. Необхідно було не тільки розмежувати партійну бюрократію і державне управління, але й встановити чіткі повноваження законодавчих та виконавчих органів влади, послабити контроль над регіональними адміністративними утвореннями, створити ефективну систему місцевого самоврядування й запровадити дієвий контроль за адміністративною діяльністю.

Саме децентралізація була основним лейтмотивом адміністративних реформ у Східній Європі, зокрема в Угорщині та Польщі. Ці країни подо-лали труднощі покращення координації дій між центральними й місцевим органами влади, а також позбавлення дублювання їх функцій. Англійський вчений Т. Вірхайн зазначив основні напрями реформ у цих країнах.

Східної та Центральної Європи відбулися радикальні зміни. Забюрократизовані структури централізованого планування відійшли в минуле, цінове регулювання в багатьох сферах було ліквідовано, а міністерства були реформовані на засадах широкого застосування функціонального управління. Органи державної влади розширюють та підвищують якість надання послуг.

Відбувається реформування державної служби з урахуванням досвіду передових західноєвропейських країн, зокрема, реформування системи підготовки кадрів державних службовців. Поступово, хоча й дуже повільно, змінюється ставлення народу до ефективності діяльності бюрократичного апарату.

З огляду на темпи змін і складність мети, що особливо стосується країн з перехідною економікою, якими є пострадянські суспільства, англійський вчений Л. Меткалф зазначає, що у багатьох сферах державної політики, зокрема, в економіці, охороні довкілля, освіті, охороні здоров´я, соціальному забезпеченні, транспорті та містоплануванні, проблеми перевищують можливості організацій, що їх вирішують. Об´єднуючою основою цих ситуацій є потреба пошуку нових можливостей підтримання структурних змін та проведення реформ на між організаційному рівні. Але мистецтво реформування на цьому рівні є дефіцитом. Часто, коли спільні дії організацій є життєво необхідними, кризові ситуації підривають взаємну довіру, від якої залежить узгодженість цих дій. Саме тому адміністративні реформи вимагають нової концепції впровадження змін, яку повинні напрацювати сучасні науковці й практики.

В умовах трансформації функцій уряду державні управлінці мають не тільки ефективно керувати роботою своїх організацій, але й брати участь у процесі широкомасштабних структурних перетворень в роботі організаційних мереж (асоціацій, об’єднань, громадських організацій) шляхом розробки загальної державної політики і програм.

Поняття «мистецтва реформування» підкреслює важливість застосування нових методів і знань для прийняття відповідних управлінських рішень на всіх рівнях державного управління, в першу чергу на урядовому. Мистецтво реформування передбачає узгоджені та взаємозалежні дії численних організацій на відміну від традиційного прийняття рішень в межах однієї організації. На думку Р. Агранофа, основні цінності попередніх реформ - економія, економічність та ефективність, що означають викорінення марнотратства, встановлення чітких управлінських процедур і конкретизацію поставлених завдань, - на сьогодні вже є недостатніми.

Для успішного здійснення демократичних перетворень адміністративний апарат має бути налаштованим на реформи, діяти оперативно та ефективно. Це означає, що державна служба, а також служба в органах місцевого самоврядування мають бути висококваліфікованими й професійними, матеріально та законодавчо захищеними, будуватися на принципах конкурсного відбору та кар’єрного зростання за здібностями й високими моральними якостями.

Такий наголос на людському потенціалі сприятиме виконанню основних завдань адміністративних реформ, особливо за умови значного зростання обсягів та складності управлінської праці під час їх здійснення.

Високі вимоги до професіоналізму управлінських кадрів пов’язуються з необхідністю використання під час проведення реформ сучасних підходів і методів управління. Одним з таких підходів є так зване "нове державне управління", в якому робиться акцент на результат.

Основними ознаками «нового державного управління», за визначенням американського вченого Д. Бостона, є такі:

- наголос не на формулюванні державної політики, а на управлінні, управлінських навичках;

- перехід від контролю за вкладеними ресурсами і бюрократичними процедурами й правилами до використання індикаторів кількісної оцінки кінцевих результатів і показників продуктивності;

- спрощення управлінського контролю у поєднанні з розвитком нових механізмів моніторингу та підзвітності;

- спрощення складних бюрократичних процедур, зокрема,

розмежування комерційних і некомерційних функцій, консультативних та імплементаційних послуг;

- віддання переваги приватній власності, контрактуванню і конкурентності в наданні громадських послуг;

- копіювання певних управлінських методів приватного сектору, зокрема, підписання короткотермінових трудових угод та угод, що залежать від результатів виконаної роботи, розробка стратегічних планів і прийняття комплексного плану завдань організації, впровадження системи оплати праці, що залежить від результатів роботи, розвиток управлінських

інформаційних систем і більша турбота про підтримання репутації організації;

- перевага матеріальних стимулів;

- наголос на скороченні витрат, управлінського штату та підвищенні ефективності роботи.

Безумовно, адміністративні реформи мають виходити з найбільш важливих, актуальних проблем країни та здійснюватися з урахуванням її історичних і культурних традицій, економічних можливостей, ментальності населення. В той же час, далеко не завжди вдається дотримуватися цієї доктрини. Оцінюючи основні причини невдач у проведенні адміністративних реформ, відомий американський фахівець Г. Пітерс зазначав, що відсутність чіткого уявлення та інтегрованої (комплексної) стратегії реформ може частково пояснити, чому результати реформ здебільшого розчаровували їх прихильників. Очевидно, уряди часто відкидали певні реформи на підставі одних припущень (традиційних чи ситуаційних) та обирали інші реформи на підставі зовсім інших, навіть протилежних, припущень. Здійснюючи свій вибір, політики й адміністратори вважали, що заплановані зміни проходитимуть злагоджено. Тож не дивно, що на практиці ці реформи не тільки не приносили очікуваних наслідків, але й подекуди взаємна дія реформаторських заходів уряду приносила негативні результати. Серед причин невдач також називається копіювання чужих реформ без внесення елементів новаторства.