Теоретичні засади державного управління
5.1. Сутність адміністративного реформування
У сучасному світі якість державного управління має стратегічно важливе значення для суспільного розвитку. Як відзначено в спеціальній резолюції Економічної і Соціальної Ради ООН, дієве, підзвітне, ефективне і прозоре державне управління покликане відігравати ключову роль в досягненні узгоджених на міжнародному рівні цілей, включаючи Цілі розвитку тисячоліття. На думку українських вчених В. Цвєткова, В. Селіванова, О. Скрипнюка, в Україні особливої гостроти набула проблема підвищення якості та ефективності державного управління, оскільки останнє має забезпечити не просто поступальний розвиток, а системні суспільні перетворення.
Вирішення даної проблеми вимагає реформ державного управління, які, доцільно здійснювати, насамперед, у вигляді адміністративного реформування.
Розглянемо поняття «адміністративна реформа». Серед вітчизняних науковців спостерігаються досить відмінні погляди на сутність адміністративної реформи, які можна звести до трьох основних точок зору. Перша з них відображена у Концепції адміністративної реформи в Україні (1998 р.). Згідно з нею, адміністративна реформа - це вид політико- правової реформи, яка здійснюється у сфері виконавчої влади та стосується як її організаційної структури, функцій, кадрового забезпечення, так і взаємовідносин з місцевим самоврядуванням. Подібно до цього, В. Кампо зазначив, що адміністративна реформа має на меті вирішення проблеми становлення й розвитку сильної та ефективної виконавчої влади. В «Політологічному енциклопедичному словнику» адміністративна реформа визначається як комплекс узгоджених заходів, спрямованих на системну перебудову органів виконавчої влади, запровадження досконаліших форм і методів їх діяльності. Таким чином, даний підхід зводить адміністративну реформу до змін лише в організації та діяльності системи органів виконавчої влади.
Дещо відмінний погляд виказують В. Авер´янов та І. Коліушко. Зокрема, В. Авер’янов розглядає адміністративну реформу як цілісний комплекс заходів, що передбачають створення ефективно працюючого механізму державного управління, розвиток адміністративного законодавства, покращення кадрового, інформаційно-технічного та фінансово-економічного забезпечення організації виконавчої влади. При цьому він виділяє такі суттєві елементи та аспекти механізму державного управління, що підлягають реформуванню, а саме: система органів виконавчої влади; державна служба; інформаційне забезпечення державного управління; державний контроль у сфері державного управління (в розумінні внутрішнього контролю в системі органів виконавчої влади); адміністративна юстиція як поєднання юрисдикційної діяльності спеціальних органів виконавчої влади та адміністративних судів; адміністративне законодавство.
Як зазначав І. Коліушко, адміністративна реформа є комплексом політико-правових заходів, які полягають у структурних, функціональних та державно-службових перетвореннях, насамперед, у сфері виконавчої влади, з метою перетворення її з владно-репресивного механізму на організацію, що служить суспільству, та створення на цій основі ефективної системи державного управління. Він виділив такі основні напрями реформування: перетворення системи органів виконавчої влади; розмежування політичних та адміністративних посад в цій системі; реформування державної служби; удосконалення адміністративних процедур у сфері виконавчої влади; становлення адміністративної юстиції.
Отже, з другої точки зору, проблематика адміністративної реформи включає питання змін в організації та діяльності не тільки системи органів виконавчої влади, але й судової гілки влади в частині запровадження та вдосконалення адміністративної юстиції, а також перетворення адміністративного законодавства.
Розуміння адміністративної реформи як такої, що здійснюється лише у сфері виконавчої влади, стало вагомим чинником того, що на практиці адміністративна реформа загальмувала на центральному рівні державного управління.
Третя точка зору базується на розгляді систем органів виконавчої влади (державної адміністрації) та місцевого самоврядування як єдиного цілого - системи публічної адміністрації. В принципі такий підхід було закладено ще у Концепції адміністративної реформи в Україні, завдання якої передбачали формування ефективної організації виконавчої влади та сучасної системи місцевого самоврядування, запровадження нової ідеології їх функціонування, організацію на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою. Відзначалася також потреба повноцінного запровадження адміністративної юстиції.
Найбільш детально третя точка зору розкрита у проекті Концепції реформування публічної адміністрації в Україні (2005 р.), підготовленому Центром політико-правових реформ. Проект передбачає, що адміністративна реформа є реформою публічної адміністрації та має охоплювати такі напрями: реформування системи органів виконавчої влади; модернізація адміністративно-територіального устрою;
децентралізація влади та відповідальності; перетворення місцевого самоврядування та запровадження регіонального самоврядування; реформування публічної цивільної служби (державної служби та служби в органах місцевого самоврядування); розвиток системи зовнішнього, передусім судового контролю за публічною адміністрацією; перетворення адміністративного законодавства.
З розглянутих точок зору остання є найбільш загальною. Вона, в цілому, відповідає світовій практиці, в якій даний комплекс перетворень позначають поняттями «public administration reform» або «administrative reform». У вітчизняній практиці також набуває поширення розуміння адміністративної реформи саме як реформи публічної адміністрації, включаючи питання становлення та вдосконалення адміністративної юстиції.
За такого підходу адміністративна реформа є основною, найбільшою складовою частиною державно-управлінських реформ, але вона не охоплює низку проблем останніх, оскільки, на відміну від них, базується на вузькому розумінні державного управління як об’єкта реформування. Зокрема, поза межами адміністративної реформи залишаються проблеми перетворень інституту глави держави і парламенту як складових системи державного управління, їх зв’язків та взаємодії з органами публічної адміністрації в управлінських процесах, контролю органу конституційного судочинства за управлінською діяльністю президента, парламенту і уряду тощо.
З поняттям «адміністративна реформа» перетинаються поширені у вітчизняній науці та практиці поняття «адміністративно-територіальна реформа» і «муніципальна реформа». Для визначення першого поняття ключовим є поняття «адміністративно-територіальний устрій».
Енциклопедичні словники тлумачать останній як територіальну організацію держави з поділом її на складові частини - адміністративно- територіальні одиниці (область, регіон, провінція, земля, місто, громада, село тощо), відповідно до яких будуються і функціонують система органів державної влади та система місцевого самоврядування. Виходячи з такого тлумачення, український дослідник А. Павлюк виділяє дві складові адміністративно-територіальної реформи, а саме, перетворення адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади в державі. З цим погоджуються автори інших досліджень, обґрунтовуючи необхідність узгоджених змін обох зазначених складових. Науковці проводять думку про те, що зміни адміністративно-територіального устрою (територіальна реформа) самі по собі нездатні привести до кардинальних зрушень у функціонуванні системи органів державної влади, тому важливою є комплексність територіального, адміністративного, функціонального, бюджетного, фіскального реформування тощо.
Детальне бачення пріоритетних напрямів реформування територіальної організації влади в Україні викладене у проекті Концепції децентралізації державного управління та розвитку місцевого самоврядування, розробленому експертами Асоціації міст України та громад і Української партії «Єдність». До таких напрямів віднесено: оптимізацію системи публічної влади на регіональному та субрегіональному рівнях (місцеві держадміністрації, місцеві органи центральних органів виконавчої влади, органи самоврядування); встановлення територіальної основи місцевого самоврядування; зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування; вдосконалення організації й функціонування системи місцевого самоврядування; чіткий розподіл сфери компетенції та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, а також органами місцевого самоврядування різного територіального рівня (децентралізація, субсидіарність); зміцнення правових гарантій місцевого самоврядування, вдосконалення механізмів захисту прав та інтересів територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Отже, адміністративно-територіальна реформа є змінами, що включають перетворення адміністративно-територіального устрою і територіальної організації влади в державі. Вона виступає територіальною складовою адміністративної реформи, якщо останню розуміти в значенні реформи публічної адміністрації.
Для розумінні сутності поняття «муніципальна реформа» доцільно звернутися до проекту Концепції національної програми муніципальної реформи в Україні, запропонованої П. Біленчуком, В. Кравченком, М. Підмогильним. У проекті цілями даної програми визначено забезпечення становлення та розвитку самоврядування місцевих громад;, підвищення ефективності управління на місцях та на державному рівні; розвиток сіл, селищ, міст і територій. У проекті також наголошується, що муніципальна реформа включає модернізацію адміністративно-територіального устрою, перетворення системи органів місцевого самоврядування рівнів громади та району, перерозподілу повноважень між цими органами та органами виконавчої влади, оптимізацію фінансово-економічної бази органів місцевого самоврядування та міжбюджетних відносин, формування дієвих місцевих бюджетів, які здатні забезпечити виконання функцій місцевого самоврядування. Муніципальна реформа у такому представленні виявляється складовою частиною адміністративно-територіальної реформи, оскільки включає питання територіальної реорганізації виконавчої влади.
Перетворення державного управління та місцевого самоврядування мають обов’язково втілюватися у відповідному законодавстві, тому вони органічно пов’язані з правовою реформою. Така реформа є одним із видів соціальних реформ, змістом якої є перетворення правової форми, пов´язане з утворенням, реорганізацією або ліквідацією інститутів публічної влади та відповідних правових інститутів. На думку В. Лемака, правова реформа є державною політикою, спрямованою на правові перетворення самої сутності держави, що проявляється у зміні її основних функцій, правових основ її стосунків з суспільством та окремими індивідами на основі засад конституціоналізму й правової держави. Серед основних напрямів правової реформи в Україні ним зазначені: конституційна реформа; судово-правова реформа; удосконалення правових гарантій розвитку інститутів громадянського суспільства. На думку В. Кампо, конституційна реформа є не тільки зміною до Конституції, але й приведенням у відповідність до нової Конституції всього поточного законодавства.
Адміністративно-правова реформа означає реформу адміністративного права. Щодо співвідношення з адміністративною реформою, то адміністративно-правова реформа розглядається як конкретний напрям здійснення першої з відповідним підпорядкуванням її завдань. Виходячи з наведених поглядів, правова реформа є змінами у правовій системі, частина з яких може стосуватися правової бази державного управління і місцевого самоврядування. Судово-правова реформа розглядається як різновид правової реформи, складова політики розвитку правової системи. комплекс заходів законодавчого та організаційно-правового характеру, спрямованих на демократизацію і підвищення якості правосуддя у державі. Конституційна, адміністративно- правова та і судово-правова реформи виступають компонентами, з одного боку, правової реформи, а з другого - відповідно, політичної, адміністративної та судової реформ. Згідно з цим, правова та державно- управлінські реформи певною мірою співпадають за змістом, але з великого кола проблем не перетинаються між собою.
Щодо політичної реформи, то згідно з проектом Концепції реформування політичної системи України (2001 р.), вона передбачає здійснення парламентської, адміністративної, судової, прокурорської, адміністративно-територіальної та інших реформ. Нагадаємо, що основні положення проекту політичної реформи, ініційованої Президентом України в 2003 р., передбачали зміну форми державного правління і виборчої системи, перехід до двопалатного парламенту, надання результатам Всеукраїнського референдуму сили обов’язкових рішень, що мають пряму дію, зміну деяких конституційних засад діяльності судової влади та місцевого самоврядування. Разом з тим, існує вузьке розуміння політичної реформи, що базується на розгляді політики та державного управління як відносно самостійних, але тісно пов’язаних між собою сфер, які перебувають у постійній взаємодії. У такому розумінні політична реформа означає зміни засад функціонування політичної системи суспільства, передусім державної влади та місцевого самоврядування, що часто потребують здійснення у формі конституційних змін.
Саме вузьке тлумачення політичних реформ видається доцільним при аналізі їх співвідношення з адміністративними реформами, оскільки воно сприяє чіткому розмежуванню політичної та адміністративної діяльності у процесі реформування державного управління, звільненню адміністративного апарату від політичних функцій і партійних впливів.