Теоретичні засади державного управління
4.1. Загальна характеристика та принципи реалізації функції контролю
За словами відомого французького вченого Б. Гурне, без контролю не може бути ефективного управління. Контроль завжди слід розглядати як обов’язкову функцію державного управління, елемент зворотного зв’язку, що дозволяє своєчасно відреагувати на будь-які відхилення від запланованого шляху досягнення поставлених цілей розвитку держави, її регіонів та окремих територій, основних напрямів і видів її діяльності.
За визначенням відомого американського вченого М. Мескона, контроль - це процес забезпечення досягнення організацією своїх цілей. Цілі, плани та структура будь-якої організації, зокрема й держави, її органів управління, безпосередньо пов’язані з її місією та визначають напрями діяльності. Щоб контроль був ефективним, він має бути чітко зкоординованим з плануванням. Таким чином, контроль, що спрямований на досягнення цілей організації, дотримання її планів, має бути одним з основних елементів сутності самої організації.
Класичний процес контролю складається з встановлення стандартів (цілей, що піддаються вимірюванню), оцінювання фактично досягнутих результатів та, у разі їх суттєвого відхилення від встановлених стандартів, проведення корегування цілей та планів щодо їх досягнення.
Існують різні види контролю. Серед основних з них можна виділити попередній (превентивний), проміжний (поточний) та заключний. За процедурою здійснення всі ці види контролю схожі, оскільки спрямовані на сприяння якомога ближчого досягнення встановлених цілей організації. Різняться вони за часом здійснення.
Попередній контроль застосовують перед реалізацією управлінського рішення, тобто до здійснення управлінського впливу. Він, як правило, є дуже важливим, оскільки дозволяє попередити реалізацію неефективного управління. В той же час відомими недоліками такого контролю є уповільнення управлінських процедур та, фактично, колективний поділ відповідальності між ініціаторами даного управлінського рішення та суб’єктами попереднього контролю.
Поточний контроль проводиться під час безпосереднього здійснення управлінських завдань з метою своєчасного попередження відхилення від планів досягнення певних цілей. Сутність поточного контролю, в першу чергу, в систематичній перевірці стану виконання завдань, обговоренні проблем, що виникають, попередженні можливих ускладнень, зокрема з ресурсним забезпеченням, ініціації пропозицій з удосконалення роботи.
Заключний контроль має характер узагальнюючого, підсумкового. Американський вчений У. Ньюмен звертає увагу на два суттєві аспекти заключного контролю. По-перше, він надає дуже важливу інформацію, якщо передбачається вирішення аналогічних проблем у майбутньому. По-друге, він необхідний з точки зору мотивації учасників процесу, що контролюється. З одного боку, такий контроль не гальмує процес управління відволіканням на процедури поточного контролю та ініціативу суб’єктів контролю, в той же час він фактично вже фіксує кінцевий результат управління, коли час, відведений на досягнення цілей, вичерпано. Якщо цей результат не задовольняє поставленим цілям, маємо ситуацію незадовільного управління. Тоді необхідно здійснити коригування або цілей на майбутнє (ситуація зміни цілей розвитку), або шляхів (ситуація зміни технологій та методів управління) і термінів їх досягнення (ситуація уповільнення управління, а відповідно й процесів розвитку). Саме тому управлінська практика доводить недостатність здійснення тільки заключного контролю. Необхідним є здійснення також попереднього та поточного видів контролю.
Взагалі види контролю можна класифікувати за багатьма ознаками. Залежно від того, контролюються головні функції чи допоміжні, ми говоримо про контроль адміністративний або технічний. В іншому аспекті контроль застосовують або до певного аспекту функціонування організації (юридичний, фінансовий, матеріальний, виконання доручень органів державного управління, діловодства), або до всього управління нею (контроль системи управління).
Для оцінювання результатів контролю існує безліч засобів та методів вимірювання. Для сфери державного управління характерні нормативно- правові та організаційно-розпорядчі документи, наради, протоколи, доповіді, інформаційно-аналітичні, пояснювальні та службові записки, договори, угоди, регламенти, інструкції, акти прийому-передачі, плани, графіки, звіти тощо.
Принцип публічності державного управління передбачає:
- доступність державного управління для громадян, зокрема, через їх участь у виборі до складу владних структур;
- відкритість функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування;
- суспільний контроль через засоби масової інформації та в інших формах за управлінськими процесами;
- судовий контроль при здійсненні управлінських процесів за дотриманням конституційних і законодавчих норм.
Принцип випереджуючого стану управління знаходить своє відображення при реалізації функції контролю у вигляді принципу орієнтації контролю на майбутнє. Останній виходить з того, що, чим більше система контролю використовує інформацію, орієнтовану на майбутнє, а не на простий зворотний зв’язок, тим більше її можливість попередити відхилення від запланованих цілей. Цей принцип спрямований на гарантування досягнення цілей управління шляхом своєчасного коригування планів.
За принципом ефективності контролю він має здійснюватися у необхідному обсязі за умови мінімальних витрат. Контроль є допоміжним засобом для забезпечення максимально повного досягнення визначених цілей й не повинен при цьому перетворюватися на основний засіб. По- перше, контроль потребує значних витрат ресурсів, по-друге, надмірне приділення уваги контролю настільки ж погане, як і нехтування ним. Останнє може привести до пригнічення волі виконавців та обмеження їх ініціативи, що потім вже нічим не може бути виправдане та скомпенсоване.
За відсутності нормативів на параметри діяльності неможливо оцінити досягнення її цілей. Тому обов’язковою умовою ефективного контролю є наявність об’єктивних, чітких та зручних для використання нормативів, за іншою термінологією стандартів. Це положення відповідає принципу наявності нормативів. Причому, встановлення стандартів є точним визначенням цілей, що мають бути досягненні у визначений термін, й яке засновується на планах організації.
Щоб контроль був ефективним, він має бути чітко скоординованим з плануванням. Одним з найбільш відомих методів управління, покликаних тісно скоординувати планування та контроль, є метод управління по цілях (management by objectives - МВО). Він складається з чотирьох взаємопов’язаних етапів:
- розроблення чітких формулювань цілей;
- формування реалістичних планів їх досягнення;
- систематичного відстеження та оцінювання результатів управління;
- прийняття корегуючих заходів для досягнення запланованих результатів (стандартів).
Незважаючи на простоту та ясність, реалізація методу управління по цілях в соціальних системах стикається з великими труднощами. Наведемо, за визначенням американського вченого Е. Райта, деякі з найбільш суттєвих причин цього, а саме:
- незацікавленість і відсутність підтримки з боку вищого керівництва;
- протидія підлеглих посиленню контролю над ними;
- труднощі у постановці чітких, конкретних цілей, а відповідно й вимог. Для державного управління взагалі характерні погано структуровані та неструктуровані проблеми, що, здебільшого, не піддаються кількісному оцінюванню;
- опір керівників ускладненню їх праці внаслідок необхідності постійного визначення пріоритетів, роботі в умовах обмеженого часу та його ефективного використання тощо;
- відсутність відповідної кваліфікації у керівників щодо визначення цілей, планування, організації, передачі досвіду підлеглим, вміння працювати з інформацією;
- слабка інтеграція з іншими системами, зокрема, з прогнозуванням, складанням бюджетів тощо;
- відсутність належної індивідуальної мотивації в умовах підвищення інтенсивності праці;
- збільшення потоків та обсягів документообігу.
Вплив цих причин на відношення до контролю, насамперед, у сфері державного управління, можна подолати тільки дотримуючись наступних принципів:
- комплексності, що передбачає охоплення контролем всіх різновидів та напрямів державної діяльності;
- дієвості, що потребує обов’язкової, своєчасної та адекватної реакції на відхилення від запланованих цілей та виявлені порушення;
- системності, що проявляється у періодичному проведенні контролю згідно з визначеними термінами;
- компетентності, що вимагає проведення контролю кваліфікованими фахівцями;
- об’єктивності, що пов’язана з правдивим висвітленням дійсного стану справ;
- гласності, що передбачає ознайомлення з результатами контролю всіх компетентних організацій та осіб, громадськості.
Сутність принципу паралельних повноважень, який застосовується на верхніх ешелонах державної влади більшості країн світу, у встановлені системи контролю для врівноваження влади та попередження грубих помилок і промахів в її діяльності. Зокрема, цей принцип застосовується у взаємодії всіх гілок влади, вищих, центральних та місцевих органів державної влади.
Наприклад, Президент України має підписати Закон України, щоб він набув офіційного статусу. Таким чином, можна говорити про паралельні повноваження Президента України щодо прийняття законів, але, в той же час, вони обмежені, оскільки його вето може бути відхилено Верховною Радою України.
Наведені вище положення та принципи знайшли своє відображення в сучасних стандартах системи контролю, які широко використовуються у сфері державного управління багатьох країн світу.
Відповідно до принципу зворотного зв’язку, за допомогою функції контролю шляхом аналізу ситуації до й після здійснення запланованих дій можна корегувати останні з метою досягнення визначених цілей. Зворотний зв’язок необхідний для запобігання або коригування, якщо неможливо це попередити, розбіжностей між метою й здобутими результатами.
Зворотні зв’язки передбачають повний або вибірковий контроль, аналіз та оцінку діяльності як об’єкта, так і суб’єкта управління. Відповідно виділяють два типи зворотних зв´язків у системах державного управління: об’єктні та суб’єктні.
Якщо об´єктні зворотні зв´язки дають змогу відслідковувати реакцію об’єкта управління на впливи суб’єкта управління (функціональний аудит), то суб´єктні - оцінювати ефективність власної організації та діяльності суб´єкта управління (адміністративний аудит).
Суб’єктні зворотні зв’язки дозволяють здійснювати так званий внутрішній контроль, який не виходить за межі самої адміністративної системи. Він являє собою один з аспектів здійснення керівництва та забезпечується спеціалізованими підрозділами та службовцями.
В соціальних системах принцип зворотного зв’язку ще можна сформулювати як принцип контролю. Саме на цій підставі українські вчені А. Кредісов, Е. Панченко та В. Кредісов розглядають контроль, як зворотний зв’язок системи.
Однією з основних форм реалізації принципу контролю є узгодження та затвердження рішень. Іншою його модифікацією є принцип контролю за критичними точками, тобто за фактами, що є критичними для оцінки ступеня виконання планів.
Необхідно пам’ятати, що контроль взагалі виправданий лише тоді, коли відхилення від планів піддаються корегуванню. Щоб забезпечити виконання цієї умови, під час планування з використанням відомих принципів діагностики доцільно визначитися з так званими точками контролю. В якості останніх доцільно обрати певні терміни й параметри тих суспільних об’єктів, дій, явищ, що найбільш переконливо свідчать про очікувані зрушення у процесах державного розвитку, та постійно або періодично відслідковувати їх.
Організований належним чином моніторинг суспільних процесів має вирішувати проблему забезпечення контролю необхідною та достатньою інформацією. Ефективність контролю завжди пов’язана з якістю та повнотою його інформаційно-аналітичного забезпечення.
За аналогією з кібернетичними системами, порушення зворотних зв’язків може призвести до порушення процесів самоорганізації, та, відповідно, до відхилення від прогнозованого розвитку організацій. Саме тому в останні роки як за кордоном, так і в Україні, широко використовуються різноманітні системи моніторингів з різних проблем суспільного розвитку, наприклад, відстеження та оцінювання політичної, соціально-економічної, екологічної ситуації.
Власне моніторинг дозволяє забезпечити тільки одну із основних стадій контролю, оскільки він надає можливість своєчасно відстежити факти відхилення від визначених цілей. Наступною стадією контролю є порівняння отриманих результатів та визначення ступеню їх відхилення від запланованих. В залежності від такого відхилення, як правило, приймається рішення щодо корегування або поставлених цілей, або шляхів та дій з їх досягнення.
Серед актуальних завдань підвищення ефективності контролю у сфері державного управління, як це витікає власне з моделі цієї функції, є удосконалення технологій зворотного зв’язку відповідних процесів, а саме: встановлення стандартів; здійснення моніторингу; оцінювання результатів; коригування управління - цілей, вибору напрямів та планів дій, визначення технологій та методології, зміни відносин відповідальності.