Теоретичні засади державного управління
3.3. Конституційні засади прийняття державно-управлінських рішень
За образним висловом великого французького філософа Ш.Монтеск´є, держава - це суспільство, в якому є закони. Державне будівництво, як правило, починається з визначення та правового закріплення ознак держави. Для будь-якої держави основними ознаками є: територіальна цілісність; визначеність кордонів; суверенітет; державна символіка; певний державний устрій (спосіб адміністративно-територіального поділу і пов´язаної з ним організації влади), форма правління (спосіб організації державної влади в державі) та політичний (державний) режим (спосіб здійснення державної влади); наявність спеціальних органів влади для здійснення функцій держави; виключне право видання законів та інших нормативно-правових актів, обов’язкових для всього населення.
Більшість з цих ознак знаходять своє правове закріплення в конституціях держав. Не є винятком і Конституція України. Вже в першій її статті проголошуються ідеї державного суверенітету, державної незалежності, демократичного державного режиму, який спирається на добробут і соціальний захист, а також верховенства закону, а саме «Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою дер-жавою». Розвиток ідеї державного суверенітету знаходимо в ст. 2, зокрема, що «суверенітет України поширюється на всю її територію», та в ст. 5, де зазначено, що «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ». У ст. 20 визначені державні символи України, а саме Державний
Прапор України, Державний Герб України та Державний Гімн України.
Правове закріплення в Конституції України знайшли ознаки демократичного державного режиму, а саме народовладдя (ст. 5), демократичних інститутів, зокрема виборів, референдуму та інших форм безпосередньої демократії (ст. 69, 71, 72), людини як найвищої соціальної цінності (ст. 3), гарантії її прав та свобод (ст. 21-63), взаємозв’язку прав та обов’язків (ст. 65-68), політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності (ст. 15), розвитку нації та її основних надбань (ст. 10-12), розвитку місцевого самоврядування (ст. 140-144).
В Конституції України маємо чітке і лаконічне визначення державного устрою: «Україна є унітарною державою» (ст. 2), яке доповнюється засадами територіального устрою (ст. 132), а також конкретизацією адміністративно-територіальних утворень, що входять до складу України (ст. 133).
Також у ній чітко і лаконічно визначена основна форма державного правління: «Україна є республікою» (ст. 5) і «державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову» (ст. 6). Щодо визначення типу республіки, то безпосередньо на це питання Конституція України відповіді не дає, але на підставі аналізу розподілу повноважень Президента України (ст. 102, 106), Верховної Ради України (ст. 85, 87) та Кабінету Міністрів України (ст. 116) можна зробити висновок, що в Україні маємо змішану форму правління з елементами президентської та парламентської республік, яку можна охарактеризувати як напівпрезидентську республіку.
Визначення форми державного правління безпосередньо пов’язане з формуванням державного апарату, тобто системи державних органів, які створюються для реалізації функцій держави в усіх гілках влади. Конституцією України визначено низку таких органів. Серед них: Президент України, який є «главою держави і виступає від її імені» (ст. 102); Верховна Рада, яка є «єдиним органом законодавчої влади в Україні» (ст. 75); Кабінет Міністрів України, який є «вищим органом у системі органів виконавчої влади» (ст. 113); Верховна Рада Автономної Республіки Крим, яка є представницьким органом Автономної Республіки Крим (ст. 136); Конституційний Суд України, який є «єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні» (ст. 147); Верховний Суд України, який є «найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції» (ст. 125); Рада національної безпеки і оборони України, яка є «координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України» (ст. 107) та інші.
В Конституції України фактично в кількох статтях визначена трирівнева модель системи органів виконавчої влади, яка складається з вищого органу - Кабінету Міністрів України (ст. 113), центральних органів - міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (ст. 114; ст. 116, п. 9; ст. 117), місцевих органів - місцевих державних адміністрацій (ст. 118).
Оскільки відсутня конкретизація поняття «інші центральні органи виконавчої влади», то залишається можливість різних варіантів визначення таких органів. Наприклад, окрім міністерств Указом Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 24 грудня 2010 р. № 1085/2010 також визначені центральні органи виконавчої влади України (державна служба, державна інспекція, державне агентство), діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України.
В Конституції України наведені певні сфери, предмети та проблеми, які визначаються або встановлюються виключно законами (ст. 92), а також суб’єкти законодавчої ініціативи (ст. 93) і процедури введення законів у дію (ст. 94). З аналізу ст. 92 випливає, що правове врегулювання основних питань (засад) державного будівництва, а саме державного устрою (част. 1, п. 13, 15, 16), організації та порядку проведення виборів і референдумів (част. 1, п. 20), організації діяльності державної влади (част. 1, п. 12, 14, 21), політичного режиму (част. 1, п. 1-4, 6-8, 10, 11), державного кордону (част. 1, п. 18), безпеки людини і держави (част. 1, п. 17, 19, 22), функціонування державної фінансової системи (част. 2, п. 1), зовнішніх зносин (част. 1, п. 9), використання природних ресурсів (част. 1, п. 5), державної атрибутики (част. 2, п. 4-7), які безпосередньо не вирішені Конституцією України, здійснюється тільки законами України.
Конституція України досить докладно визначає повноваження основних суб’єктів прийняття державно-управлінських рішень, а саме глави держави - Президента України (ст. 102, 106), Верховної Ради України (ст. 85, 87), Кабінету Міністрів України (ст. 116). Повноваження інших суб’єктів державно-управлінських рішень, якими є центральні органи виконавчої влади, встановлюються відповідними положеннями про ці органи.
Таким чином Конституція України, з одного боку, закріплює основні ознаки держави і визначає правові основи подальшого державного будівництва, тобто має всі ознаки державно-управлінського рішення, а, з іншого боку, визначає основні напрями і сфери формування державно-управлінських рішень вищими і центральними органами державної влади, і тим самим утворює правову основу їх прийняття.
При підготовці й прийнятті Конституції України було враховано як вітчизняний досвід, який спирається на історичні та національні традиції, так і досвід передових країн світу, передусім щодо забезпечення демократичних засад державного будівництва. Тому, з високим ступенем впевненості можна вважати її прикладом сучасного підходу до формування основного закону держави. Безумовно, вона в прийнятому варіанті не є ідеальною правовою конструкцією і їй притаманні певні недоліки.
Подальша розбудова України як правової держави та усунення зазначених недоліків передбачає проведення правової реформи на засадах розвитку основних положень Конституції України в нових законах та інших нормативно-правових актах, широкого застосування юридичних норм державними органами України, активізації ними правозастосовної й правоохоронної діяльності, підвищення правової свідомості державних службовців та населення, розвитку професійної і загальногромадської правової освіти, а також юридичної науки і науки державного управління.
Величезне значення Конституції України в тому, що вона закріплює здобутки незалежності та суверенності нашої держави, фіксує організацію державної влади на всіх її рівнях та стимулює розвиток законотворчого процесу, який здійснюється відповідно до конституційних вимог і норм, а тому вона є основою всієї системи державного управління та формування державно-управлінських рішень в Україні.
Сучасне українське політико-правове життя висуває перед державною владою як вищого, центрального, так і місцевого рівнів, необхідність формування такого організаційно-правового механізму, який би забезпечив утвердження в управлінській культурі органів виконавчої влади ідеї Конституції України як визначального правового чинника державного життя. За етимологічним походженням терміну, конституція (від лат. - «устрій», «установлення») - є основним законом держави, що закріплює суспільний і державний устрій, порядок утворення, принципи організації і діяльності державних органів, виборчу систему, права і обов’язки громадян.
Основний закон був розроблений і прийнятий 28 червня 1996 р. шляхом тривалих і складних переговорів та дій всередині українського політичного форуму за попереднім всенародним обговоренням. За висновками авторитетної самостійної структури Ради Європи - Європейської комісії за демократію через право (Венеціанської комісії), цей документ визнаний одним із найдемократичніших у світі. Цей документ є своєрідним фундаментом усієї законодавчої будівлі країни. Окремі українські дослідники (В.Шаповал, В.Єрмолін) зауважують, що Конституція України є насамперед актом установчої влади, інакше кажучи - первинної, ідея якої була сформульована ще наприкінці XVIII століття у вигляді такої формули: установча влада належить безпосередньо народові; реалізуючи цю владу, народ у певний спосіб (прямо або через обраних ним представників) приймає конституцію.
Проте, навіть реалізувавши свою установчу владу за вказаною вище формулою, народ не позбавляється цієї влади, а залишається її джерелом та носієм. Це чітко підкреслено в частині другій статті 5 Конституції України. Таким чином, розвиток демократії в Україні невіддільний від забезпечення верховенства народу у розв’язанні доленосних проблем свого буття. На досягнення саме цієї мети і має бути спрямоване створення моделі організації державної влади, її управлінської культури.
Основою (базою) цієї моделі є Конституція України, оскільки це джерело права є регулятором найбільш суттєвих відносини державної влади, набором системоутворюючих ідей і соціальних цінностей, а його норми та об’єкт регулювання визначають організацію і здійснення усієї державної влади як складного інтегрального інструменту забезпечення існування держави, досягнення її цілей. На первинність конституції держави у визначенні цілей та функцій держави, державного управління вказує французький дослідник Ж.Ведель, відмічаючи, що управління не може бути визначене головним чином функціонально.
З точки зору системного підходу слід зауважити, що основною ознакою, кроком, етапом становлення правової держави є закріплення системи суспільно-політичних відносин, які панують у державі та суспільстві, в основному законі країни, інакше кажучи - конституціоналізація.
Прихильники традиційного підходу до впорядкування конституцій як окремо взятих актів, безумовно, знайдуть у цьому твердженні міцну позицію. На противагу їм сповідувачі устоїв державного апарату, скажімо, Британії зауважать, що конституціалізація не такий вже і визначальний процес з точки зору форми його виявлення. Йдеться про взаємозв’язок і взаємозалежність відомих філософських категорій - змісту і форми: якщо змістом конституціоналізму є закріплення відповідних суспільно- політичних відносин, які панують у державі, та їх системи, то формою такого закріплення може бути як окремо взятий акт (конституція, хартія і та ін.), так і втілення пріоритетів зазначених відносин у принципах, формах, способах державного життя. Таким чином, маємо два способи конституціоналізації: конституціоналізація у формі окремого акту; конституціоналізація у формі безпосереднього практичного втілення.
Обидві форми мають як плюси, так і мінуси. Перевагою конституціоналізації у формі окремого акту є наявність у законодавчому полі держави чіткого спеціального акта і, таким чином, правил, мірила відповідної поведінки громадян та державних органів, а недоліком те, що внесенню змін і доповнень до конституцій передують складні взаємопов’язані процеси (референдуми, політичні домовленості та інші), недотримання яких іноді, як свідчить практика українського суспільно- політичного життя у січні 2005 року, можуть послугувати каталізатором політичних збурень.
Конституціалізація у формі безпосереднього практичного втілення за своїми позитивно-негативними сторонами є, на нашу думку, зворотнім способом до вказаного вище: будь-яка зміна конституції у такому суспільстві є реально можливою при менших зусиллях з боку суспільства, але відсутність чітко унормованих і зафіксованих правил поведінки, або, як говорять політики, правил гри, несе гіпотетичну можливість викривлення при правовому закріпленні суспільних відносин, що склалися.
Ведучи мову про способи конституціалізації, маємо зауважити, що визначальним є утвердження основоположної константи - установчої (первинної) влади народу.
У сучасних умовах, конституції як юридичній основі державного управління приділяються надзвичайно серйозні вимоги. Збільшення конституційного потенціалу управління означає більш глибоке пізнання і відображення об’єктивних закономірностей розвитку, відмічає російський дослідник Ю. Тихомиров і зауважує, що чим повніші ці закономірності, тим різноманітніша варіантність рішень, відповідних їх форм, тим більше можливість обрати оптимальну правову форму у межах загальної норми.
Цей висновок наочно підкреслює визначальність положень конституції для державотворчих процесів. Головними учасниками цих процесів в Україні є Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, судова система. Саме ці органи за Конституцією України уповноважені вчиняти рішення, які мають доленосне значення як для держави у цілому, так і для окремо взятих громадян: вони вирішують питання війни і миру, відносин із державами світу, гарантій прав і свобод українських громадян.
Виділена американськими ученими З. Ланом і К. Андерс парадигма досліджень державного управління, систематизуючи актуальні напрями державного управління, визначає основні їх аспекти: політичний, правовий, історичний, менеджерський етичний та інтегрований. Проте видається об’єктивним той факт, що для визначення вказаних напрямів і аспектів, як власне і для самого державного управління, у конкретній державі з цивілізованим розвитком має існувати першоджерело, а саме: у правовий спосіб закріплені загальні правила поведінки для всіх суб’єктів державно-владних відносин і взаємин між вказаними суб’єктами, а також суспільні пріоритети розвитку держави та громадянського суспільства. Як зауважив російський вчений В. Нарсесянц, на користь саме правової форми закріплення вимог вказаного першоджерела свідчить те, що людство досі не винайшло іншого способу зваженого та розумного розподілу у суспільстві міри свободи, рівності та справедливості, який має виступати математикою свободи.
З цього приводу також слід зауважити, що конституційні норми містять у собі пізнавальні і ціннісні складові: будь-яка політична і посадова особа держави, громадянин можуть почувати себе достойним членом українського суспільства лише за умови знання, розуміння і належного застосування положень Основного закону. Окрім того, відомо, що парадигмі державного управління притаманні й аналітичні та організаційно-вольові компоненти, базисом яких є, з урахуванням викладеного вище, правова першооснова держави.
Відмічаючи основоположну роль Конституції України у правовому житті держави, слід також відзначити її консолідуюче значення для суспільства. Оскільки Конституція України визначає загальні цілі та завдання держави, закріплюючи їх у правовий спосіб, а також встановлює основні механізми їх досягнення, саме цей акт є основою об’єднавчих процесів в українському суспільстві.
Безперечно вагому роль Основний закон України відіграє у нарощуванні демократичних перетворень. Адже цей документ за історичною логікою вже став продовженням і спадкоємцем Декларації про державний суверенітет України та Акту проголошення незалежності України, а нині у правовий спосіб утверджує основи побудови в нашій країні громадянського суспільства та правової держави, за яких основною цінністю, як і головним показником ефективності діяльності державних органів, має стати рівень задоволення правомірних прав, свобод і інтересів людини і громадянина.
З огляду на геополітичні чинники, Конституція України є також важливим правовим інструментом у ствердженні територіальної цілісності країни, норми якого вже сьогодні зобов’язані відігравати надзвичайно важливу роль для зміцнення стабільності та безпеки у центрі Європи. Цей чинник слід особливо ретельно враховувати в межах євроінтеграційних процесів та різного виду блокових спрямувань, пам’ятаючи про те, що Основний закон визначив нашу державу як рівноправного учасника міжнародних відносин (ст. 1).
Проведений аналіз дає підстави стверджувати, що Конституція України є правовою парадигмою життя держави. Вона закріпила правовим способом основні суспільні відносини та систему влади, що склалися в Україні. Головною властивістю правової парадигми життя нашої держави є те, що основи, закріплені у Конституції України, мають бути непорушними. Будь-яка їх зміна має здійснюватися за двох основних моментів: у випадку об’єктивної потреби суспільства та при суворому дотриманні відповідних процедурних вимог саме цього документу.
Заслуговує на увагу подальше поглиблене вивчення Конституції України як правової парадигми усього життя держави (у правовому, у політичному та в іншому сенсі) з тим, аби віднайти механізми реального застосування відповідних висновків на практиці та забезпечити цілісність, органічність цієї парадигми від необґрунтованих і несистемних змін.