Теоретичні засади державного управління

3.2. Визначення та класифікація державно-управлінських рішень

Рішення в системі державного управління дуже різноманітні, багаторівневі та мають різну владну силу. Частина з них формуються на рівні вищих та центральних органів державної влади і спрямовані на вирішення найважливіших проблем держави, інші є проміжними або допоміжними і приймаються на рівні або в межах відповідного апарату.

Враховуючи дуже великий спектр дії та різну значимість останніх, на нашу думку, доцільно виділити та застосовувати поняття «державно- управлінські рішення» для певного класу управлінських рішень, на відміну від багатьох інших рішень у системі державного управління, які за свої масштабом та наслідками ніяк не можна вважати державно-управлінськими і для яких використовуються терміни «управлінські рішення» та «рішення».

На доцільність такого поділу управлінських рішень вказує й аналогічний поділ політичних рішень відповідно на ключові рішення, від яких залежить життя всього суспільства, та на звичайні рішення, що стосуються функціонування окремих інститутів і життя невеликих груп, на чому наголошував російський вчений Ю. Тихомиров.

Основними ознаками державно-управлінських рішень доцільно вважати такі:

- спрямованість на вирішення проблем державного рівня;

- прийняття вищими або центральними органами державної влади;

- належність до державно-управлінських відносин (є їх складовими елементами);

- оформлення у вигляді законодавчих та інших нормативно- правових актів, політичних рішень (доктрини, стратегії, концепції, державна політика, державний бюджет), програмно-цільових документів (програм, проектів, сценаріїв, планів), організаційно-розпорядчих рішень (розпоряджень, доручень тощо);

- формування на їх основі державно-управлінських впливів;

- обов’язковість для виконання всіма передбаченими в них особами, підприємствами, організаціями, установами, органами державної влади;

- першочерговість забезпечення необхідними державними ресурсами.

Важливим є визначення завдань та меж державно-управлінських відносин, елементом яких є державно-управлінські рішення. Надалі під класом державно-управлінських рішень розуміємо всі управлінські рішення з наведеними вище ознаками, що приймають вищі та центральні органи державної влади (їх керівники) з метою визначення та реалізації державних цілей, стратегії їх досягнення, основних функцій держави, державної політики, організації державної влади, а також вирішення інших проблем державного рівня.

Серед таких рішень можуть бути визначення пріоритетних цілей та функцій держави в певний період її розвитку; розроблення, корекція і реалізація державної політики та її окремих складових; реформування структури органів державної влади; формування щорічних державних бюджетів та планів соціально-економічного розвитку; реформування системи державної служби тощо. Серед численних проблем, що потребують державного вирішення, насамперед, слід зазначити: подолання нестабільності та криз, підвищення ефективності економічного та соціального управління, а також вдосконалення управління в цілому.

Словосполучення «державні» та «державно-управлінські» використовуються для підкреслення того, що предмет безпосередньо стосується державної діяльності, надання йому значущості та масштабності. Наприклад, російський вчений А. Воронков використовує термін «державні рішення», Г. Атаманчук - терміни «державно-управлінські впливи», «державно-управлінська діяльність» та «державно-управлінські відносини»; В. Цвєтков - терміни «державно-управлінська діяльність», «державно-управлінські явища», «державно-управлінські відносини», «державно-управлінські інститути», Н.Нижник - термін «державно- управлінські відносини» тощо.

Державно-управлінські рішення є важливою ланкою, що пов’язує в ланцюгу «держава - державна влада - державне управління - державно- управлінські відносини - державно-управлінські рішення - державно- управлінські впливи (дії) - суспільство» весь спектр суспільної життєдіяльності.

Прийняття рішень у державному управлінні - це результат діяльності його суб’єктів, спрямованої на вирішення певних проблем державного рівня, які, в свою чергу, асоціюються з відповідними управлінськими ситуаціями. На ситуаційний характер рішень вказує й усталене їх визначення як вибору однієї з альтернатив. Діяльність з прийняття рішень є центральним пунктом теорії управління. Вона має характер пов’язуючої щодо інших функцій управління. На думку Г. Гордона, прийняття рішень - це основа основ державного управління, як і всієї організованої людської поведінки.

На особливі місце і роль формування рішень у державному управлінні вказує той факт, що процеси їх прийняття та реалізації є двома з трьох основних компонентів управлінської діяльності, де третім компонентом є збір, накопичення, обробка, первинне оцінювання, збереження і передача інформації, яка необхідна для здійснення управління.

Розумінню місця і ролі державно-управлінських рішень у системі державного управління також сприяє спрощена ланцюгова модель соціального механізму формування та реалізації державного управління, а саме: «умови → потреби → інтереси, мотиви → цілі → рішення → дії з їх виконання → результати».

Власне прийняття рішення здійснює керівник, тобто особа, що приймає рішення на відповідному рівні компетенції. Але цьому передує робота щодо підготовки цього рішення, що може мати дуже широкий спектр обсягу та складності, вимагати різної кількості та кваліфікації фахівців-управлінців, а також відповідних витрат часу. Цей етап часто називається підготовкою рішення. Якщо рішення приймається у формі якогось документу, то йдеться про підготовку проекту цього документу. Його затвердження є прикладом власне прийняття рішення.

Прийняття управлінських рішень на сьогодні стає одним з основних напрямів удосконалення систем управління, оскільки, як справедливо зазначив російський вчений Б. Литвак, визначальним фактором є все ж таки якість рішень, що приймаються, а не технології реалізації основних функцій управління. Перефразовуючи В.Цвєткова, можна сказати, що ефективність державно-управлінських рішень в кінцевому підсумку є своєрідною мірою їх корисності, причому, під ефективністю управлінської праці, а відповідно й її основних складових елементів - управлінських рішень, прийнято розуміти досягнення певної мети при найменших витратах.

Прийняття та реалізація державно-управлінських рішень є основним результатом діяльності, що називається державним управлінням. Саме це створює потенційні можливості відслідковувати та оцінювати його стан та розвиток шляхом відслідковування та оцінювання цих рішень через впровадження відповідних моніторингів, організацію накопичення та обробку інформації в базах даних та знань, застосування різноманітних інформаційно-пошукових систем з використанням розподілених мереж, сучасних інформаційних та комп’ютерних технологій. У практиці державного управління різних країн вже широко використовуються програмні комплекси та комп’ютерні системи, що накопичують та надають управлінцям оперативну інформацію про законодавчі та інші нормативно- правові акти, дають змогу отримувати прогнозні модельні оцінки з макроекономічних питань і спростити проектування завдяки його автоматизації та комп’ютеризації. підході сучасному державному управлінню характерне широке застосування систем і мереж комп’ютерної та інформаційної підтримки прийняття рішень, зокрема систем їх прогнозної оцінки. При достатності інформації та відповідній її організації можливе впровадження систем аналізу та оцінювання процесів державного управління як з окремих напрямів, так і в цілому. Фактично ця проблема переведена з теоретичної площини в економічну та технічну.

Для кращого розуміння ролі та місця державного управління в суспільному житті та розбудові держави звернемося до моделі основних напрямів та процесів його здійснення, виходячи з його широкого розуміння.

Аналіз державного управління як системи діяльності, як це видно з цього рисунку, дає змогу виділити в ньому такі основні напрями та процеси:

- державне будівництво (державотворення), яке охоплює

визначення і правове закріплення: форми державного правління; політичного режиму; державно-територіального (адміністративно-

територіального) устрою; місії, основних цілей і функцій держави, їх пріоритетності; розподілу повноважень між гілками та вищими органами державної влади; структури органів державної влади відповідно до та основних функцій держави; корекції завдань і функцій органів державної влади;

- формування державних стратегій та державної політики, яке охоплює: розроблення державних стратегій та державної політики з основ-них напрямів діяльності держави (загальні орієнтири для дій та прийняття рішень); програмування (формування програм, планів дій); розроблення сценаріїв і графіків досягнення цілей органів державної влади; складання бюджету (розрахунок обсягу доходів та витрат, розподіл ресурсів по роботах, що заплановані для досягнення цілей);

- адміністративне управління, яке забезпечує безперервну організацію всіх зазначених процесів, реалізацію державних стратегій та державної політики, а також оперативне і тактичне управління різними суспільними сферами, галузями та відносинами з метою досягнення визначених цілей та вирішення завдань держави.

Можливі певні заперечення щодо віднесення напряму державного будівництва до державного управління, оскільки виникає питання, а що первинне - «державна влада» чи «державне управління». На нашу думку, наведене виділення напрямів державного управління в сучасних умовах розвитку держави має рацію, оскільки вже маємо певну систему влади, яка потребує постійної роботи щодо її подальшої розбудови та вдосконалення відповідно до вимог часу. Саме розбудова та вдосконалення державної влади відбувається на засадах самоорганізації завдяки державному управлінню, й, зокрема, проведенню адміністративних реформ.

Можливе також заперечення щодо віднесення політичного управління держави до державного управління. Але у широкому розумінні державного управління (американський підхід), на відмінну від вузького (європейський підхід), саме так і є, оскільки воно розглядається як управлінська діяльність органів державної влади різних гілок влади, в тому числі з функціями як політичного, так і адміністративного управління. До того ж, політичні функції держави реалізуються з використанням таких самих форм управління, що і адміністративні.

Зазначені напрями державного управління реалізуються шляхом управлінських впливів, яким передує прийняття державно-управлінських рішень.

Доцільно класифікувати державно-управлінські рішення відповідно до виділених вище напрямів державного управління як державно- управлінські рішення з проблем державного будівництва

(державотворення), державно-управлінські рішення з формування державних стратегій та державної політики, а також як державно- управлінські рішення з адміністративного управління.

Аналіз різноманітних державно-управлінських рішень, які застосовуються на різних етапах державного управління, в свою чергу дає змогу виділити та класифікувати їх за формою на такі основні групи:

- політичні державно-управлінські рішення (доктрини, концепції, стратегії, державні програми та проекти, державний бюджет, формування та реформування системи державної влади, державні стратегії та державна політика у різних сферах суспільної життєдіяльності);

- правові державно-управлінські рішення (конституція;

- конституційні закони та угоди; закони; міжнародні угоди та договори; укази глави держави; постанови парламенту і уряду; розпорядження уряду; накази керівників центральних органів виконавчої влади; положення про органи державної влади та управління; державні та галузеві стандарти тощо);

- організаційні (адміністративні) державно-управлінські рішення (положення про центральні органи державної влади, призначення їх керівників, доручення, вказівки, протоколи нарад, інструкції та інші організаційно-субординаційні та організаційно-координаційні рішення та заходи вищих і центральних органів державної влади).

Таке розмежування та узагальнення (класифікація) державно- управлінських рішень відповідає основним формам державно- управлінської діяльності, а саме: політичній, в розумінні та контексті формування і реалізації функції політичного управління держави, а також державних стратегій та державної політики; правовій, за допомогою якої управлінські рішення та дії набувають характеру встановлення та застосування правових норм; організаційній (адміністративній, менеджерській), яка охоплює різноманітні дії, спрямовані на реалізацію оперативних та тактичних завдань, а також матеріально-технічних операцій. Ця форма, як правило, асоціюється з адміністративною діяльністю та менеджментом.

Виходячи з масштабу застосування і значимості впливу на різні сфери та галузі державної діяльності, серед форм відповідних державно- управлінських рішень, окрім правової та організаційної, доцільно виділити ще організаційно-правову форму. Поширеними прикладами такої форми, наприклад, є програмно-цільова та інституційна форми, які є поєднаннями правової та організаційної форм. Вважається, що програмно-цільова форма є специфічною організаційно-правовою формою, яка орієнтує ресурси на конкретний результат.

Оскільки процес здійснення державного управління може розглядатися як форма відносно його змісту, то існує також процесуальна форма управління, і вона притаманна всім видам державної діяльності. Це так звана організаційно-правова форма, яка передбачає обов’язкове введення правових норм шляхом застосування певних організаційних норм, наприклад, відповідних регламентів, процедур тощо. Процесуальна форма фактично характерна для всіх державно-управлінських рішень, тому класифікація за нею є недоцільною

В табл. 3.1 наведена загальна класифікаційна схема державно-управлінських рішень, яка враховує можливість застосування різних їх форм на всіх напрямах державного управління, що зазначені вище.

Таблиця 3.1. Загальна класифікаційна схема державно-управлінських рішень

Форми державно-управлінської діяльності

Напрями державного управління

Державнебудівництво

Формування державних стратегій та державної політики

Адміністративнеуправління

Політична

Політичні рішення з проблем державного будівництва (державотворення)

Політичні рішення з проблем формування стратегій та державної політики

Політичні рішення з адміністративного управління

Правова

Правові рішення з проблем державного будівництва

Правові рішення з проблем формування стратегій та державної політики

Правові рішення з адміністративного управління

Організаційна

Організаційні рішення з проблем державного будівництва

Організаційні рішення з проблем стратегій та державної політики

Організаційні рішення з адміністративного управління

Цю класифікаційну схему можна розглядати як предметне поле формування державно-управлінських рішень. Наприклад, аналіз таких рішень з проблем формування реалізації державних стратегій та державної політики в залежності від конкретизації політики сфери їх застосування (економічна, фінансова, інвестиційна, податкова, грошово-кредитна, валютна, соціальна, екологічна тощо) потребує дослідження численних проблем. Можливі також численні окремі дослідження державно- управлінських рішень з проблем державного будівництва (державотворення) та щодо різних способів формування таких рішень.

Розглянемо найбільш суттєві сфери практичного застосування державно-управлінських рішень за основними напрямами державного управління, при виділенні яких використано низку положень Конституції України.

Державно-управлінські рішення з державного будівництва:

- призначення виборів глави держави, парламенту, органів місцевого самоврядування;

- розподіл повноважень між главою держави, парламентом та урядом;

- призначення референдумів з питань, передбачених конституцією (зокрема про зміну території країни);

- визначення місії, цілей і функцій розвитку держави;

- забезпечення організації і порядку діяльності парламенту, визначення статусу його депутатів;

- визначення системи центральних органів виконавчої влади;

- утворення, реорганізація та ліквідація міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

- створення консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб для виконання повноважень глави держави;

- утворення судів;

- утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів;

- розроблення засад місцевого самоврядування; спеціальних статусів столиці та інших міст;

- визначення і забезпечення правового режиму державного кордону;

- забезпечення національної безпеки та оборони (затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій силових міністерств; оголошення стану війни і укладення миру; введення воєнного чи надзвичайного стану; загальна або часткова мобілізація; використання військових формувань у разі збройної агресії проти країни; надання військової допомоги та направлення військових підрозділів до інших держав; допуск військових підрозділів інших держав на свою територію; оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації);

- забезпечення організації і діяльності органів виконавчої влади, основ державної служби, організації державної статистики та інформатизації;

- забезпечення організації і діяльності прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; основ організації та діяльності адвокатури;

- визначення засад утворення і діяльності політичних партій, інших об´єднань громадян, засобів масової інформації;

- внесення змін до конституції;

- встановлення державних свят;

- визначення порядку використання і захисту державних символів;

- визначення прав і свобод людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основних обов´язків громадянина; громадянства, правосуб´єктності громадян, статусу іноземців та осіб без громадянства; прав корінних народів і національних меншин; порядку застосування мов;

- розроблення засад цивільно-правової відповідальності;

- визначення діянь, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальності за них.

Державно-управлінські рішення з формування державних стратегій та державної політики:

- визначення стратегій розвитку держави;

- розроблення і прийняття програми діяльності уряду;

- розроблення, прийняття та внесення змін до державного бюджету;

- розроблення засад зовнішньої та внутрішньої політики, зокрема грошово-кредитної, фінансової, валютної, цінової, інвестиційної, податкової; політики в сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, шлюбу, сім´ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; охорони здоров´я; освіти; науки; культури; охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; використання морської економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв´язку;

- встановлення порядку утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядку випуску та обігу державних цінних паперів, їх видів і типів;

- розроблення засад регулювання демографічних та міграційних процесів;

- визначення правових засад підприємництва; вилучення об´єктів права приватної власності; затвердження переліку об´єктів права державної власності, що не підлягають приватизації; правил конкуренції та норм антимонопольного регулювання;

- надання позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також одержання їх від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій;

- створення вільних економічних зон;

- встановлення порядку введення державних стандартів.

Державно-управлінські рішення з адміністративного управління:

- здійснення першочергових заходів щодо реалізації програми діяльності уряду;

- нормотворча діяльність;

- проведення зовнішньої та внутрішньої політики, зокрема грошово-кредитної, фінансової, валютної, цінової, інвестиційної, податкової; політики в сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, шлюбу, сім´ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; охорони здоров´я; освіти; науки; культури; охорони природи, екологічної безпеки і природо-користування; використання морської економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв´язку;

- розроблення, прийняття і реалізація національних, державних та регіональних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

- спрямування і координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади;

- забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності;

- управління об´єктами державної власності;

- здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

- забезпечення громадського порядку, боротьби зі злочинністю.

Наведена модель може бути використана не тільки для класифікації державно-управлінських рішень та державно-управлінської діяльності, виходячи з основних її напрямів та форм, але й для синтезу моделей (паспортів, портретів) систем державного управління для різних країн; формування політичних програм керівників країни та претендентів на цю роль шляхом розгорнутого викладення (відповідно до структури моделі) поглядів і підходів до основних питань державотворення, розроблення та реалізації державних стратегій та державної політики, зокрема, необхідних державно-управлінських рішень для їх вирішення.

Розглянемо модель (паспорт, портрет) системи державного управління в Україні:

Етап 1. Визначення форми державного правління.

Україна є республікою. Президент України є главою держави і виступає від її імені. Низка фахівців характеризує сучасну Україну як напівпрезидентську (президентсько-парламентську) республіку.

Етап 2. Визначення державного режиму.

Україна є демократичною, правовою державою. В Україні діє принцип верховенства права.

Етап 3. Визначення державного устрою.

Україна є унітарною державою.

Етап 4. Визначення місії та функцій держави, їх пріоритетності.

Місія України - у побудові незалежної, суверенної, демократичної, правової, соціальної держави. Вона задає основні напрями її розбудови. Основним зовнішньополітичним вектором України є європейська інтеграція за умови стратегічного партнерства з Росією.

В Україні здійснюються зовнішні функції (захист недоторканості кордонів, цілісності території, суверенітету, сприяння розвитку співпраці та взаємодії з іншими країнами у різних галузях), внутрішні функції (законодавча, політична, організаційна, економічна, соціальна, культурно- освітня), а також специфічні функції (регулювання у сфері міжрелігійних відносин, ліквідація наслідків Чорнобильської катастрофи) держави.

Етап 5. Розподіл повноважень між гілками влади.

В Україні державна влада поділена на законодавчу, виконавчу і судо-ву, які на вищому рівні відповідно представлені Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Конституційним Судом України та Верховним Судом України.

Етап 6. Визначення стратегії розвитку держави.

Визначальними пріоритетами Стратегії економічного та соціального розвитку України є: забезпечення необхідних передумов її прискореного зростання на інноваційній основі; підвищення конкурентоспроможності національної економіки, опрацювання та реалізація державної політики, спрямованої на структурну перебудову промисловості та розвиток інноваційно-інвестиційної моделі економічного зростання, утвердження України як високотехнологічної держави; здійснення активної аграрної політики, спрямованої на швидке подолання кризових процесів; глибока перебудова соціальної сфери у напряму підвищення стандартів життя населення.

Етап 7. Визначення структури органів державної влади.

В Україні в 2010 рр. реорганізовано структуру Кабінету Міністрів України та структуру центральних органів державної влади, яка містить міністерства та центральні органи виконавчої влади України (державна служба, державна інспекція, державне агентство), діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України. Такі зміни пов’язані із проведенням адміністративної реформи в Україні з метою вдосконалення системи державного управління, підвищення ефективності функціонування органів виконавчої влади.

Етап 8. Визначення або коригування завдань і функцій органів державної влади.

В Україні діють типове положення і окремі положення про міністерства та центральні органи виконавчої влади, затверджені відповідними указами Президента України. Визначено повноваження і концепції діяльності кожного з таких органів, які закріплені у відповідних положеннях про ці органи.

Етап 9. Розроблення державної політики за основними напрямами діяльності держави.

За Конституцією України визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики належить до повноважень Верховної Ради України, а здійснення внутрішньої і зовнішньої політики віднесено до компетенції Кабінету Міністрів України. Державна політика в сучасних умовах здійснюється відповідно до основних напрямів діяльності держави і знаходить своє відображення у програмах діяльності уряду, національних проектах, державних, регіональних та галузевих програмах, концепціях, основних напрямах і сценаріях розвитку, планах законотворчої діяльності, державному бюджеті. Центральні органи виконавчої влади беруть участь у формуванні державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами.

Етап 10. Програмування (формування планів дій).

Планування роботи Кабінету Міністрів України здійснюється на основі пропозицій центральних та місцевих органів виконавчої влади шляхом прийняття Програми діяльності Кабінету Міністрів України на період його повноважень, щорічної Державної програми економічного і соціального розвитку України, інших державних програм та актів Кабінету Міністрів України. За пропозиціями центральних органів виконавчої влади Мінюстом України щорічно формується план законопроектної роботи, який затверджується Кабінетом Міністрів України.

Етап 11. Складання бюджету. В Україні на кожний наступний рік приймається відповідний Закон України "Про Державний бюджет". За пропозиціями органів державної влади Мінфіном України здійснюється розрахунок балансу надходжень і витрат на реалізацію функцій держави в межах певного року та способи його досягнення.

Етап 12. Реалізація державної політики (оперативне та тактичне управління). Реалізація державної політики здійснюється системою виконавчої влади України на чолі з Кабінетом Міністрів України відповідно до визначених її конкретних напрямів. Міністерства, центральні та місцеві органи державної влади беруть участь у реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами.

Примітка: наведена модель системи державного управління в Україні значно спрощена й подана з позиції навчального матеріалу, оскільки її мета продемонструвати підхід, а не задекларувати остаточний результат.