Теоретичні засади державного управління
3.1. Управлінські рішення в процесах державного управління
Процес державного управління - це сукупність безперервних взаємо-пов’язаних дій та функцій, здійснюваних органами державної влади та управління, що спрямовані на забезпечення досягнення цілей держави. В будь-якій країні він утворюється внаслідок взаємодії системи або окремих органів державної влади та управління з суспільством або між собою. Насамперед, це процес вироблення та реалізації регулюючих, організуючих і контролюючих впливів у будь-яких сферах і галузях суспільства, що покладений в основу діяльності органів державної влади та управління. Його характеристики і властивості безпосередньо пов’язані з становленням і розвитком системи державної влади та суспільства й відображають як їх особливості, так і особливості відповідних державно-управлінських (суб’єкт-об’єктних, суб’єкт-суб’єктних і об’єкт-суб’єктних) відносин у часовому вимірі.
Процес державного управління є формою існування динамічної системи таких відносин. Це узагальнений інтегрований процес, який фактично складається з численних процесів державного управління, що конкретизуються на циклах управління через визначення певних суб’єктів та об’єктів управління. Саме дослідження узагальненого процесу дозволяє правильно оцінювати проблемні ситуації становлення і розвитку державного управління в країні, оскільки згідно з закономірністю цілісності системи в ній виникають інтегративні якості, що не властиві окремим компонентам.
Ефективність процесу державного управління залежить від дієздатності системи державної влади та стану суспільства, рівня та активності суспільної діяльності. Як зазначав В. Цвєтков, методологічно істотним для дослідження проблеми визначення ефективності державного управління є фіксування того, в якому режимі функціонує управління. За його оцінкою, державне управління може здійснюватися в двох режимах - нормальному та надзвичайному. Така дуальна оцінка допомагає краще зрозуміти сутність проблемної ситуації розвитку процесу державного управління, яка з позиції системної філософії виникає внаслідок невідповідності існуючого і бажаного стану як цього процесу, так і в цілому системи державного управління.
Вищезазначена проблемна ситуація виникає, в основному, за двох умов: у зв’язку з постановкою нових цілей розвитку (нормальний режим управління) та внаслідок кризового розвитку подій в державі (надзвичайне або кризове управління). Іншими словами - це або проблема досягнення нового, кращого за те, що було, або проблема втрати останнього, перша з яких пов’язана з усвідомлюваною зміною межі майбутнього, а друга - з неочікуваним порушенням межі існуючого. Відповідно виникає різне ставлення та різні підходи до вирішення таких проблем. У першому випадку має здійснюватися управління за відхиленням, тобто за розбіжністю між параметрами функціонування об’єкта управління та цілями управління, а в другому - за збуренням, коли керуюча система, в нашому випадку суб’єкт державного управління, реагує на можливість відхилення від стану нормального функціонування об’єкта управління внаслідок зовнішніх причин.
При нормальному режимі управління в сучасній світовій практиці процес державного управління, як правило, набуває характеру стратегічно-го, а при кризовому управлінні він, як зазначав В. Цвєтков, забезпечується, в рамках чинних законів політичної боротьби, обмеженням прав і свобод громадян, а також значним звуженням дії механізмів саморегуляції. Відповідно до положень теорії синергетики (синоніми - теорія дисипативних структур, теорія динамічного хаосу), з одного боку, системна криза свідчить, що вичерпані ресурси колишніх джерел розвитку відповідної системи й руйнівні процеси набули переваги, а, з другого боку, дезорганізація створює нові можливості для нової організації, задіяння процесу само-організації.
Ці теоретичні положення підтверджуються розвитком процесу державного управління в Україні, де, починаючи з 2000 р., після довготривалої економічної кризи намітилися ознаки переходу до стратегічного управління. На це вказують як чинники активізації державно-управлінської діяльності, до яких можна віднести проголошення стратегії економічного та соціального розвитку (спочатку до 2004 р., потім до 2011 р.), реалізацію політичної та адміністративної реформ, так і чинники активізації соціально-економічної діяльності, зокрема стабільне на протязі останніх років зростання валового внутрішнього продукту, обсягу промислової продукції, виробництва товарів народного споживання, інвестицій в основний капітал підприємств усіх форм власності, реальних доходів населення.
Виникнення в Україні умов переходу від критичного до нормального режиму управління актуалізувало необхідність визначення довгострокових перспектив держави, постановку обґрунтованих цілей її розвитку, пошук нових загальнонаціональних ідей, навколо яких могло б згуртуватися суспільство. Однією з безумовно найбільш вдалих таких ідей є орієнтація на європейські цінності, курс на забезпечення відповідних рівня життя та стандартів демократизації суспільства.
Природнім для переходу від критичного до нормального режиму управління є відмова від методів, технологій і засобів управління за збуренням на користь методів, технологій і засобів управління за відхиленням.
За системного підходу основу державного управління складають різноманітні види діяльності, процеси, явища, події, що відбуваються в певні моменти або періоди часу і призводять до зміни як складу, так і значень параметрів системи, а відповідно й процесу державного управління. Динаміку змін, як правило, відображають послідовністю різних ситуацій та розвитком цих ситуацій в межах послідовних відрізків часу (наприклад, у просторі фазових станів). Для кожної ситуації характерною є наявність численних конкретних проблем, які визначаються прийнятими на кожний певний момент даною державою базовими цінностями, оскільки останні призводять до визначення певної системи цілей.
Процес державного управління в ситуаційний інтерпретації можна відобразити наступною спрощеною моделлю: системна ситуація (стан сис-теми державного управління в певний момент часу) → базові цінності → система основних цілей → сукупність проблем (розбіжностей між реальними і бажаними станами системи державного управління) → система управлінських рішень → система (вектор) управлінських впливів (регулюючих, організуючих та контролюючих) → суспільство (вирішення проблем, пов’язаних з різноманітними суспільними відносинами) → нова системна ситуація. Ця модель безпосередньо пов’язує систему управлінських впливів на суспільство з прийняттям відповідних управлінських рішень, які безумовно повинні бути ситуативно адекватними вирішенню проблем, що постали перед державним управлінням.
У сучасному менеджменті відбувається трансформація поняття прийняття управлінських рішень, що ґрунтується на більш чіткому визначенні місця таких рішень в управлінській діяльності. За класичним уявленням, що склалося в науці управління (менеджмент), прийняття рішень ототожнювалося з вибором альтернативи. Відповідно - прийняття управлінських рішень розглядалося як вибір альтернативи при здійсненні управлінської діяльності. У сучасному управлінні прийняття управлінських рішень розглядається як суттєва частина управлінського процесу з послідовними етапами виявлення та діагностування проблемних ситуацій, розробкою альтернатив та вибором однієї з них, що найбільше задовольняє виходу з ситуації, що склалася.
Значну увагу дослідженню прийняття управлінських рішень приділено не тільки фахівцями з менеджменту, а й вченими - правознавцями. В Україні відомі роботи В. Авер’янова, Г. Атаманчука, А. Васильєва, Є. Кубка, Б. Лазарєва, Н. Нижник, В. Селіванова, М. Стрельбицького, В. Цвєткова та інших. В цих роботах здебільшого акцентується увага на організаційно-правовому аспекті прийняття рішень. Як типовий приклад такого підходу можна навести визначення поняття управлінського рішення, дане Г. Атаманчуком. За його трактуванням - це соціальний акт, в якому в логічній формі (текстуальна модель) висловлені впливи управлінських ланок (державних органів, посадових осіб) на суспільну систему (керовані об’єкти), що необхідні для досягнення поставлених цілей, забезпечення інтересів та задоволення відповідних потреб в управлінні.
В той же час, слушним є зауваження українського вченого Б. Лазарева, який вважає недоцільним, зокрема розглядаючи державне управління, змішувати поняття «управлінське рішення» та «акт державного управління», оскільки перше - це вибір альтернативи, а друге - це владне волевиявлення суб’єкта управління, спрямоване на об’єкт управління. Таке розмежування дозволяє більш чітко розділити етапи прийняття управлінського рішення та його реалізації, пов’язаної, насамперед, з перетворенням рішення в реальний управлінський вплив.
Саме від ефективності управлінських рішень, що є складовими елементами процесу державного управління в Україні, в найбільшій мірі залежить її майбутнє, успіх реформування в ній політичних, соціально- економічних та інших відносин. В той же час, в Україні серед цих рішень ще чимало таких, яким бракує стратегічності, системності та обґрунтованості, що найбільш суттєво проявляється при розробці політики та в законотворчості. Безумовно, основна причина невдалих управлінських рішень існує в елементах політичної нестабільності, що довгий час відбувалася в країні. Але й не тільки в ній. Нерідко державно-управлінська діяльність здійснюється в умовах недостатнього ресурсного забезпечення (фінанси, кадри, інформація, матеріально-технічне забезпечення). Значна частка працівників апарату вищих і центральних органів державної влади не мають відповідної загальноосвітньої та спеціальної підготовки, а внаслідок постійної завантаженості в них бракує й часу на таку підготовку. Особливо це стосується державних службовців І-ІІІ категорій посад, які фактично складають управлінську еліту країни. До того ж, маємо значне оновлення апарату, в той час, коли наукою встановлено, що необхідно не менше 10 років, щоб за сприятливих умов стати експертом в будь-якій галузі професійної діяльності.
В практиці підготовки й прийняття управлінських рішень слабко використовуються напрацювання сучасної науки управління з притаманною їй та вже досить розробленою методологією аналізу політики, системного аналізу, стратегічного, якісного та інноваційного управління, що свідчить про необхідність подолання певної відірваності теорії від практики. Ще далеко не повністю використано організаційний потенціал системи державного управління та окремих органів державної влади. Зокрема продовжується пошук їх оптимальних структур.
У роботі апарату інколи порушується баланс всіх основних чинників впливу на прийняття управлінських рішень (здібність до цієї роботи і висока підготовленість осіб, що приймають рішення, наявність ефективних управлінських технологій та створення належних умов) як в цілому, так і за кожним з них.
Тому на існування проблеми вдосконалення державно-управлінської діяльності й, зокрема, прийняття управлінських рішень наголошувалося в майже всіх головних програмних документах України - стратегіях і програмах економічного та соціального розвитку, концепції адміністративної реформи в Україні. Серед основних їх завдань на різних етапах розвитку зазначалося утвердження нової культури і більш досконалих процедур управлінської діяльності, розроблення нової схеми та регламентів прийняття управлінських рішень, а також розроблення механізмів і засобів підвищення ефективності прийняття та реалізації управлінських рішень на вищому, територіальному та місцевих рівнях.
На вирішення цих завдань з позицій створення належних умов та підвищення професіоналізму державних службовців спрямовані Стратегія реформування системи державної служби в Україні, нового редакція Закон України «Про державну службу». Для покращення організації підготовки та прийняття управлінських рішень на різних рівнях державного управління прийнято низку документів, зокрема Закон України «Про Кабінет Міністрів України», постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України» та інші.
Перед наукою державного управління постає питання розроблення нових та удосконалення існуючих моделей, підходів, принципів, методів, процедур та методик підготовки й прийняття управлінських рішень, спи-раючись на напрацювання науки управління, в першу чергу, з урахуванням набуття процесом державного управління в Україні стратегічного характеру. Це, в свою чергу, потребує ознайомлення з світовим та вітчизняним досвідом теорії та методології підготовки та прийняття сучасних управлінських рішень, і, передусім, з позиції їх використання при формуванні таких рішень в процесі державного управління.