Теоретичні засади державного управління
2.3. Загальні моделі функцій управління
Для будь-якої соціальної системи можна запропонувати багаторівневу логічну модель базових елементів процесу управління, яка містить такі рівні: проблеми, цілі, функції, структури, завдання, рішення, впливи та оцінки. Дана теоретична модель є ієрархію базових елементів управління, стратифікаційним відображенням якої може бути відповідне «дерево базових елементів управління».
Для управлінських оцінок зазначено тільки нижчий рівень елементів управління, оскільки такі оцінки можуть здійснюватися на всіх рівнях «дерева базових елементів управління» і можна говорити ще про одну управлінську ієрархію - «дерево оцінок базових елементів управління».
Суб’єкт управління діє в процесах управління, реалізуючи функції управління. На сьогодні існують ґрунтовні дослідження таких функцій. Зокрема, виділені теорії стратегічного планування, організації, мотивації, комунікації, низка теорій рішень, концепції контролю. В їх межах побудовані численні структурні (морфологічні), функціональні, інформаційні моделі, виділені основні елементи та їх взаємозв’язки, визначені суттєві параметри та фактори впливу на них.
Спрощені загальні структурно-логічні (структурно-змістовні) моделі найбільш відомих функцій управління, що складають основу класичного менеджменту. Ці теоретичні моделі слід розглядати як базові для побудови більш детальних моделей таких функцій, що, в свою чергу, необхідно для ґрунтовних досліджень, виділення найважливіших параметрів, їх властивостей і взаємозв’язків, основних алгоритмів, певних етапів тощо.
У моделі функції «Планування» виділено дві основні гілки дій: постановка цілей та вибір способів і засобів їх досягнення.
Як правило, на практиці вони виконуються послідовно, тобто спочатку ставляться цілі, що дає підставу для подальшого планування способів і засобів їх досягнення.
Будь-який управлінський процес починається з функції планування і вже це вказує на її особливе значення, оскільки помилки на цій стадії можуть зробити марними всі подальші зусилля.
За стислою характеристикою Т.Сааті та К.Кернса планування пов´язане з досягненням бажаних майбутніх станів, які є малоймовірними без втручання людини; містить «формування подій» як у нинішньому, так і у майбутньому шляхом найкращого розміщення наявних ресурсів; є прагматичною діяльністю, що пов´язана з вибором розумних курсів дії з набору альтернатив (враховує такі обмеження як невідповідна технологія, недосконала і неповна інформація); включає раціональний вибір.
Рішення при плануванні можна узагальнити у три групи: стратегічні (головні, довгострокові), оперативні (рутинні, короткострокові) та тактичні (поточні координуючі дії щодо реалізації стратегічних та оперативних рішень).
В багатьох дослідженнях передбачається, що планування охоплює і прогнозування. Водночас є й інша думка, наприклад українського вченого Б.Панасюка, згідно з якою прогнозування виділяється в окрему функцію управління і розглядається як метод науково аргументованого передбачення імовірних тенденцій і напрямів при розв’язанні стратегічних завдань суспільства.
Щодо процесу стратегічного планування, то його можна відобразити такою ланцюговою моделлю: місія організації → цілі організації → оцінка зовнішнього середовища організації → виявлення сильних і слабких сторін організації → аналіз стратегічних альтернатив → вибір стратегії → визначення спроможності організації здійснити стратегію → оцінка адекватності ресурсів → оцінка та можливий перегляд стратегії з урахуванням отриманих оцінок середовища та ресурсів → реалізація стратегії → оцінка результатів → корекція стратегії за наслідками контролю. Дуже влучною є характеристика російським вченим Е.Уткіним стратегічного плану як наукового передбачення стану цілісного об’єкта управління (наприклад, країни) в певний момент часу.
У моделі функції «Організації» виділено три основні складові такої функції, а саме: формування (або зміни) структури, встановлення та вдосконалення організаційних відносин (субординація та координація взаємодії підрозділів) та управління персоналом (всі дії, пов’язані з роботою з кадрами).
У моделі функції «Мотивації» відображено механізм мотивації, відповідно до якого потреби та мотиви спричиняють формування певних цілей і подальшу поведінку щодо їх досягнення.
В моделі функції «Контролю» (рис. 2.7) виділено три основні види контролю (попередній, поточний, заключний) та типові елементи процесу контролю, завдяки яким вдається порівняти показники досягнення цілей з плановими, а в разі великої розбіжності між ними задіяти механізм коригування (корекції) планів та дій з метою ефективного вирішення поставлених завдань. В моделі використано блок "встановлення стандартів", де під стандартом розуміється конкретна ціль, просування до якої піддається вимірюванню.
В основу моделі функції «Прийняття рішень» (рис. 2.8) покладено модель раціонального прийняття рішень з усіма її етапами, що показані окремими блоками. Ця функція має характер «пов´язуючого процесу», який пов’язує інші функції управління, а саме: планування, організацію, мотивацію, контроль.
Російським вченим Б. Литваком розглянуто етапи підготовки до розробки, розробки, прийняття та реалізації управлінського рішення як частини процесу управління з усіма його основними технологічними операціями, зокрема:
- на етапі підготовки до розробки управлінського рішення: отримання інформації про ситуацію (аналітичний матеріал) → визначення цілей (побудова дерев цілей та визначення критеріїв, ранжирування цілей за пріоритетами) → розробка системи оцінювання (формування індексів та індикаторів, розрахунок рейтингів, розроблення умов тендерів, визначення порівняльних оцінок та пріоритетів) → аналіз ситуації (виявлення факторів, що визначають розвиток організації, зокрема можливостей ресурсного забезпечення) → діагностика ситуацій (виділення основних проблем та їх впливу на досягнення бажаного стану організації) → розробка прогнозу розвитку ситуації (застосування методів експертного прогнозування);
- на етапі розробки управлінського рішення: розроблення і обґрунтування альтернатив рішень (безпосередньо або за допомогою спеціальних експертних процедур) → відбір основних варіантів управлінських впливів → розробка сценаріїв розвитку ситуації (визначення альтернативних варіантів динаміки їх зміни з використанням технологій ситуаційного аналізу та експертного оцінювання) → експертна оцінка основних варіантів управлінських впливів (з використанням системи оцінювання);
- на етапі прийняття управлінського рішення: колективна експертна оцінка (узгодження рішення) → прийняття рішення відповідальною особою;
- на етапі реалізації управлінського рішення: розробка плану дій (склад та послідовність дій, строки, ресурси, стимулювання виконання рішень) → контроль реалізації плану (моніторинг, коригування планів) → аналіз результатів розвитку ситуації після управлінських впливів (слабкі та сильні сторони, додаткові можливості й перспективи; додаткові ризики і цілі).
Модель функції «Прийняття рішень», фактично стала класичною. Вона наводиться у численних публікаціях. Для кращого розуміння її застосування при формуванні державно-управлінських рішень доцільно враховувати наступне. Проблема, яку необхідно вирішувати, може стосуватися не тільки певного об’єкта, а й суб’єкта управління, зокрема, у випадку недосконалої структури системи або окремих органів державної влади. Виходячи з завдань центральних органів виконавчої влади в Україні, ці проблеми, наприклад, можуть стосуватися: визначення і реалізації державної політики та стратегії як у цілому, так і розвитку відповідних галузей, інвестиційної та антимонопольної політики, розвитку економіки, вибору її пріоритетних напрямів, вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захисту інтересів українських товаро-виробників, розвитку внутрішнього ринку, міжнародної діяльності, застосування законодавства. В цих органах процес прийняття рішень (виявлення, оцінка та вибір альтернатив) проявляється в: організації виконання актів законодавства, підготовці міжнародних договорів України, розробленні проектів Державної програми економічного та соціального розвитку України, Державного бюджету України, розробці цільових перспективних програм, відповідних фінансово-економічних та інших нормативів, механізмів їх впровадження, затвердженні галузевих стандартів, виданні в передбачених законодавством випадках спеціальних дозволів (ліцензій) на проведення окремих видів діяльності, управлінні майном підприємств, що належать до сфери управління таких органів, замовленні наукових досліджень, формуванні заходів, спрямованих на поглиблення економічної реформи, вдосконаленні механізму регулювання розвитку економіки, її структурної перебудови, забезпеченні ринкової збалансованості, соціального захисту населення, екологічної безпеки та інше. Зв’язування етапу діагностування проблеми та етапів прийняття рішень здійснюється шляхом структурування проблеми до рівня окремих зрозумілих для вирішення підпроблем (питань, ситуацій), визначення обмежень, критеріїв та принципів вибору, після чого здійснюється пошук альтернативи рішення з застосуванням прийнятного інструментарію організуючих, координуючих та контролюючих впливів.
Модель функції (пов´язуючого процесу) «Комунікації» містить основні елементи, що забезпечують процес комунікації.
Для всіх вищенаведених моделей характерним є те, що вони містять основні складові функцій управління та дають необхідне уявлення про їх зміст. Сукупність цих складових утворює поле (простір) управлінської діяльності суб’єкта управління, наприклад, органу державної влади, який конкретизує її на полі (просторі) певної суспільної діяльності.
Для більш детального аналізу управлінських функцій, наприклад, при вивченні закономірностей, принципів та особливостей управлінської діяльності певних суб’єктів державного управління, необхідні їх функціональні та інформаційні моделі. Серед відомих досліджень у напрямі функціонального і інформаційного моделювання управлінських функцій та їх застосування у практиці державного управління можна зазначити роботи М. Альберта, Ю. Горського, М. Мескона, Н. Нижник, О. Машкова, С. Мосова, Ф. Хедоурі та інші.
Можливість виділення і застосування загальних моделей суб’єкт-об’єктних відносин, зокрема, управлінських функцій, значно спрощує їх дослідження, оскільки типізує такі моделі, дає змогу виділити типові елементи управління й розробити для них певні управлінські технології, а також зосередити основну увагу в дослідженнях на вирішенні проблеми різноманітності об’єкта управління шляхом її обмеження. Саме як результат цього слід розглядати успіхи у створенні сучасних теорій та методології планування (прогнозування, стратегічного планування, проектування), організації, мотивації, контролю, комунікації та прийняття рішень.