Теоретичні засади державного управління
2.2. Функції держави та функціональна структура державного управління
На думку відомого українського вченого В.Авер’янова, удосконалення глибинної підсистеми державно-управлінських відносин здійснюється через побудову та оновлення іншої підсистеми - функціональних відносин, які безпосередньо взаємодіють з державним управлінням. При цьому необхідно виходити з взаємообумовленості цілей і функцій державного управління. За визначенням О.Оболенського, цілі системи трансформуються в певну сукупність функцій з їх реалізації. Якщо перші відповідають на запитання "Що робити?", то другі - на запитання "Як робити?". Таким чином, питання визначення основних функцій держави безпосередньо пов’язане з визначенням її основних цілей. Серед останніх є такі, що необхідні для будь- якої держави на всіх етапах її існування, а тому фактично постійні функції, а також такі, що визначаються об’єктивними обставинами в окремих країнах (традиціями, наявністю багатьох національностей, релігій, віддалених або особливих територій тощо), і які ми надалі назвемо специфічними. Як правило, саме наявність останніх призводить до різних наборів функцій у різних держав.
Серед функцій держави прийнято виділяти основні та забезпечуючі. Основні функції, в свою чергу, можна поділити на внутрішні і зовнішні, а також класифікувати за головними сферами суспільної діяльності як політичні, економічні, соціальні та гуманітарні. На рис. 2.1 наведена структура основних функцій держави, характерна для України. Реалізація цих функцій забезпечує досягнення поставлених цілей розвитку держави, причому кожна з функцій являє собою певний напрям або вид суспільної діяльності, який, як правило, характеризується своєю методологією і технологіями, і не є похідним від інших напрямів або видів діяльності. Власне, на думку автора, останнє і становить принцип виділення основних функцій.
Можливий різний рівень узагальнення або конкретизації функцій держави залежно від суб’єктивного фактору, що приводить, як правило, до різних відображень структурної схеми основних функцій держави. До того ж, функції влади змінюються за змістом і складом залежно від історичної стадії суспільства, динаміки суспільних потреб та інтересів, політико-ідеологічної орієнтації суб’єктів влади.
Кожний вид суспільної діяльності супроводжується управлінням. Більш за те, останнє є невід’ємною складовою кожного виду діяльності і водночас особливим видом діяльності з певним набором функцій. Загальні управлінські функції (планування, організація, мотивація, контроль, комунікація та прийняття рішень), тобто функції менеджменту, притаманні управлінню всіма видами суспільної діяльності. Вони безпосередньо випливають із суб’єкт-об’єктного відображення процесів державного управління.
Здійснення основних та управлінських функцій завжди потребує певних механізмів забезпечення їх реалізації. Основними складовими таких механізмів є забезпечуючі функції, а саме забезпечення ресурсами (фінансовими, кадровими, матеріально-технічними, інформаційними), правове забезпечення (нормативно-правове регулювання), організаційне забезпечення (адміністративна організаційно-координаційна діяльність) та наукове забезпечення (ідеї, теорії, концепції, обґрунтування).
Забезпечуючі функції відрізняються від інших видів функцій (основних та управлінських) тим, що вони (організовані в певні структури) можуть одночасно забезпечувати реалізацію кількох основних та управлінських функцій. Для таких функцій на рівні держав та організацій застосовується так зване функціональне управління із створенням відповідних органів або структур. Наприклад, Міністерство економіки України, Міністерство фінансів України, Міністерство юстиції України, Міністерство освіти та науки України, Головне управління державної служби України, Державне казначейство України тощо.
Перетворення призначень держави в дії здійснюється шляхом створення певних органів влади для реалізації виділених функцій держави та надання їм відповідних повноважень. Влада реалізується через організацію, яка стає її матеріальною силою.
В управлінні широко використовуються принципи формування раціональної структури організації. Основним з таких принципів є принцип первинності стратегії перед структурою, який був сформульований американським вченим А. Чандлером і передбачає, що «стратегія визначає структуру», тобто проектування структури має базуватися на стратегічних планах організації і структура організації має забезпечити реалізацію цих планів.
Виходячи з цього, необхідно сформулювати основні цілі держави, по-будувати дерево її цілей, виділити важливі та вагомі функції, які необхідні для досягнення основних цілей держави, та утворити для їх реалізації певні органи державної влади. Визначення спектру цілей державного управління, набору основних функцій, виділення з них окремих підфункцій - все це фактори впливу на вибір структури органів державної влади. Їх формування здійснюється методами організаційного проектування та потребує врахування закономірності стабільності організацій, що на практиці потребує прагнення до прийнятного спрощення організаційних структур. Завжди слід пам’ятати, що надмірне їх ускладнення може привести до порушення стабільності організації, посилення протиріч між структурними елементами, фактичної втрати управління окремими її ланками.
Структура і функції державного управління складають дві взаємопов’язані та взаємообумовлені сторони системи державного управління, що виступають, відповідно, як форма та зміст. При зміні стратегії, а, відтак, й цілей та функцій держави, це має позначитися на змінах в організаційній структурі органів державної влади. Такі зміни відбуваються відповідно до принципу самоорганізації соціальних систем за рахунок власних рушійних сил і ставлять за мету досягнення стану рівноваги та ефективного функціонування державного управління.
В 1999 році в межах проведення адміністративної реформи здійснено реорганізацію структури центральних органів виконавчої влади, зокрема, указами Президента України від 15 грудня 1999 року № 1572/99 «Про систему центральних органів виконавчої влади», № 1573/99 «Про зміни у структурі цен-тральних органів виконавчої влади України» та № 1574/99 «Про склад Кабінету Міністрів України». Такі зміни проведені з метою вдосконалення системи державного управління, підвищення ефективності функціонування органів виконавчої влади, посилення провідної ролі міністерств як головних суб´єктів вироблення і реалізації державної політики у відповідних галузях і сферах діяльності та поетапного впровадження адміністративної реформи в Україні.
Фактично даними указами створена нова структура центральних органів виконавчої влади та визначена схема взаємодії між цими органами. Застосовано три градації віднесення до центральних органів виконавчої влади: міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.
Після формування структури центральних органів виконавчої влади здійснюється визначення повноважень, чисельності штату і концепцій діяльності кожного з таких органів та їх закріплення у відповідних положеннях про ці органи. Важливою обставиною, яка, з одного боку, забезпечує уніфікацію державних структур, а, з другого боку, дозволяє узагальнювати їх при проведенні досліджень (розглядати типові моделі органів державної влади), є можливість виділення в них типових функцій і завдань.
Щоб надати певної реальності вищенаведеним міркуванням, тобто наблизитися до дійсності та уявити масштабність державної діяльності, можна звернутися до певного її напряму, наприклад, економічного, та ознайомитися з більш детальною структурою функцій та інструментів державного регулювання економіки в умовах переходу до ринку.
При визначенні функцій і першочергових заходів державного регулювання доцільно розглядати три характерні етапи в становленні ринкової економіки. Це період переходу до ринкової економіки та забезпечення умов її функціонування, стан стабілізації, а також період економічного зростання, тобто нормального функціонування ринкової системи. Найбільш характерні функції державного регулювання економіки на першому з цих етапів, що характеризується змішаною формою економіки і спостерігається в Україні.
В умовах ринкової економіки зберігається необхідність державного регулювання, але в порівнянні з адміністративно-командною економікою мета і функції його змінюються. Оскільки основними цілями економічної політики в умовах соціально орієнтованої ринкової економіки є стабільність рівня цін, високий ступінь зайнятості та зовнішньоекономічна рівновага при постійному економічному зростанні, то головною підставою для державного втручання в економіку є ситуація, коли не спрацьовує ринковий механізм або проявляються його суттєві недоліки, що перешкоджає досягненню вищезазначених цілей. Найбільш характерними проявами такої ситуації є економічна криза та великий рівень безробіття.
Необхідність державного втручання також виникає при необхідності досягнення певних результатів діяльності згідно з цілями, що визначені суспільством (наприклад, національна безпека, екологічний добробут тощо). Ці цілі можуть охоплювати окремі проблеми або торкатися певних галузей економіки. Регулювання економічних процесів може здійснюватися встановленням загальних меж господарювання, а також, за допомогою різних інструментів (прямих чи непрямих).
Інструментарій макроекономічного реформування досить широкий і неоднозначний. Залежно від конкретної економічної ситуації потрібен певний механізм впливу і відповідний набір інструментів. Найбільш відомими інструментами впливу на економічні процеси є фінансові, інформаційні та адміністративні. Останні є засобами найбільш сильного втручання в економіку (заборони, норми та дозволи) і, як правило, потребують великих витрат. При сталій ринковій економіці їх слід використовувати у виняткових випадках, бо вони не відповідають ринковому середовищу.
Фінансові інструменти є найбільш поширеними засобами здійснення економічної політики, оскільки сумісні з ринковою економікою. Фінансова допомога (субсидії, пільгове оподаткування в різних формах) складає основу політики стимулювання, за допомогою якої здійснюється непрямий регулюючий вплив на прийняття рішень суб’єктами господарювання. До фінансових інструментів стимулювання також відносяться державні інвестиції в інфраструктуру. В екстремальних випадках витрати на інфраструктуру безпосередньо впливають на економічні рішення, внаслідок чого можуть приймати характер заходів примушення.
Інформаційні заходи є найменш інтенсивними за ступенем втручання в економіку. В окремих випадках, що потребують поширення суспільної думки через засоби масової інформації, вони набувають особливого значення.
Макроекономічна політика та застосування її інструментів для зміни ситуації з погляду досягнення певних економічних цілей здебільшого здійснюється у формі державно-управлінських рішень. Прийняття таких рішень ускладнюється рядом факторів, серед основних з них такі: вплив на економічну ситуацію численних носіїв економічної політики та неузгодженість їх дій; відсутність достовірної інформації про ситуацію та, внаслідок цього, відсутність гарантії впливу заходів, що проектуються, на економічну ситуацію; обмеження свободи дій при проведенні соціально-економічної політики; прийняття через невпевненість у віддалених наслідках конкретних державно-управлінських рішень, які орієнтовані тільки на певні суспільні групи.
Ці та деякі інші фактори спричиняють нескоординоване застосування інструментів економічного впливу в різних сферах соціально-економічної політики. Взагалі непомірковане й надмірне державне регулювання може призвести до негативних наслідків. Як правило, зростання частки державних витрат у валовому національному продукті супроводжується нагромадженням законів та інших нормативних актів, а також структур і механізмів, які обмежують свободу прийняття рішень суб’єктами підприємництва. Тобто стає можливою ситуація гальмування участі населення в реалізації економічної політики держави. Там, де державне втручання спроможне привести до негативних результатів, наприклад, принести збиток, воно має бути обмеженим.
Соціальна ринкова економіка покликана привести у відповідність соціальні побажання з економічними можливостями. Першочергову роль у цьому відіграє підвищення ефективності економіки держави.