Теоретичні засади державного управління
2.1. Цілепокладання у державному управлінні
Базовим напрямом державного управління, діяльність за яким забезпечує відповідні умови для формування та реалізації державної політики, є державне будівництво (державотворення). Створення нової держави відповідно до закономірності історичності супроводжується певним перехідним періодом становлення, на якому вирішуються питання закріплення її державності, формування дієвої системи державної влади та визначення основних шляхів розвитку країни. Певні труднощі при реалізації процесів реформування економічного устрою та державного управління в Україні викликають необхідність переосмислення вихідних уявлень та підходів щодо формування базових цілей держави, а також засобів і способів їх реалізації.
За сучасними висновками науки управління до успіху призводять лише науково обґрунтовані управлінські рішення, що стосуються чіткого визначення основних засад держави, вибору цілей та їх пріоритетів, виділення проблем, правильного вибору стратегії та політики їх досягнення, виходячи з об’єктивної оцінки існуючої ситуації, а також їх реалізації, які перетворюються в певні державно-управлінські дії з використанням ефективних політичних, економічних та соціальних технологій, методів і засобів. Всі ці ознаки раціонального управління набувають особливого значення при вирішенні проблем державного будівництва, зокрема цілепокладання, виділення основних функцій держави, закріплення їх за певною структурою центральних органів управління.
Розуміння важливості визначення цілей при започаткуванні будь-якої діяльності є аксіомою. Вибір цілей держави - це, перш за все, бачення перспективи її розвитку на певний період та визначення цієї перспективи як основи всієї діяльності. За висловом відомого російського вченого Л.Абалкіна, йдеться про вибір траєкторії руху з ясним та чітким уявленням його кінцевих цілей у системі пріоритетів та етапів розвитку. Основне і дуже складне завдання цілепокладання на державному рівні в тому, щоб не допустити заниження або завищення реальної перспективи держави. В першому випадку маємо стримування її розвитку, а в другому - недосяжну мету, негармонізований розвиток найважливіших сфер діяльності, втрату довіри до влади. Тому все частіше спостерігається розуміння необхідності застосування прогнозування, програмування, планування державного розвитку.
Вибір цілей є найбільш важливим і складним завданням управлінської діяльності, особливо для суспільних систем, зокрема держави, що є складною, багатоконтурною, нелінійною системою зі зворотним зв’язком, а одночасно й відкритою динамічною імовірнісною системою.
Перехід до справжньої демократії передбачає надання цілепокладанню в державному управлінні об’єктивно обумовленого, обґрунтованого та раціонального характеру і відповідну зміну його механізмів. Як зазначила Н.Нижник, важливо побудувати дерево цілей державного управління, в якому були б цілі стратегічні, оперативні і тактичні, кінцеві і проміжні, загальні та локальні, віддалені і близькі, які б безпосередньо узгоджувалися, поєднувалися та становили певну логічну цілісність. Важливо також їх з’єднати із засобами, ресурсами, методами і формами їх реалізації. Завжди слід пам’ятати, що необхідною умовою обґрунтування раціональних цілей та відповідних ефективних дій є встановлення причинно-наслідкових зв’язків.
Певні цілі держави обумовлюють здійснення тих чи інших видів її діяльності та управління ними. Виходячи з цього, слід розглядати державно- управлінські рішення з цілепокладання як найважливіший з їх видів. Тому, серед першорядних завдань є не тільки врахування притаманної суб’єкту управління (державній владі) системи цінностей, а й розуміння ситуації, процесів розвитку та прагнень об’єкта управління (суспільства), розуміння його сучасного стану та тенденцій розвитку. Принциповою тезою має стати розуміння того, що вибір цілей держави - це, передусім, вибір пріоритетів на рівні основних напрямів її діяльності, тобто на найвищому рівні її пріоритетів, який на певний період часу визначає: подальше спрямування державної діяльності, зокрема, державного управління; використання наявних ресурсів держави; її стан; відношення до неї інших держав світу, що утворюють зовнішнє середовище; в кінці кінців її успішний розвиток та пов’язане з цим майбутнє. На рівні держави гідним майбутнім є зайняття чільного місця серед найбільш розвинених країн світу, передусім, за показниками людського та економічного розвитку.
Управління взагалі є супроводжуючою діяльністю відносно певного виду основної діяльності та розглядається як її невід’ємна складова. Якщо метою основної діяльності є певний результат, то метою управління є досягнення цього результату. Як правило, ці тонкощі не враховуються і передбачається загальна мета як для основної діяльності, так і пов’язаного з нею управління.
Головна мета діяльності будь-якої організації та відповідного процесу управління, що власне і спричиняє їх здійснення та взагалі існування, називається місією. Місія охоплює як внутрішні, так і зовнішні завдання діяльності та управління і визначає подальшу конкретизацію цілей, стратегії та політик. Тому її формування має передувати етапу визначення цілей. Інакше не буде єдності системи цілей, що може призводити до невиправдано значних витрат ресурсів на їх реалізацію. В разі широкого розуміння місії вона розглядається як філософія, призначення та зміст існування організації. Російським ученим В. Баранчеєвим пропонується розділяти місію- призначення, що відображує конкретне розуміння виникнення та змісту існування організації, місію-орієнтацію, що надає широке уявлення щодо системи цінностей, а також місію-політику, яка концентрує головні цілі та бачення перспектив організації.
Місія та цілі держави, а відповідно й державного управління, як правило, проголошуються та фіксуються в спеціальних державно-управлінських рішеннях. Наприклад, бачення мети нашої держави, її місії відображено в Конституції України (ст. 1) таким чином: Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.
Цілі, які безпосередньо визначені для здійснення місії держави, задають основні напрями її діяльності та управління. За вищенаведеним визначенням місії української держави до таких найбільш загальних її цілей слід віднести: забезпечення незалежності і суверенітету; створення правової держави з усіма ознаками демократичного режиму, в якій панує закон; досягнення високого рівня соціального розвитку, за якого забезпечуватимуться соціальні умови життєдіяльності громадян України на рівні передових країн світу.
Принциповий вибір головної мети держави та її основних складових, з одного боку, визначає генеральні напрями державної діяльності, а, з другого, потребує їх конкретизації як у просторі, так і в часі. З цією метою виконується процедура структуризації цілей держави, як правило, у формі класичної ієрархічної структури типу дерева. Структуризація цілей базується на принципі декомпозиції (поділу на складові частини), причому ієрархічна структура типу дерева є декомпозицією цілей у просторі.
Серед дій, які необхідно виконати при формуванні дерева цілей держави, прийнято виділяти наступні: а) формування сукупності можливих альтернативних цілей; б) аналіз альтернативних цілей; в) якісний, а за можливості й кількісний опис цілей; г) вилучення на всіх рівнях структуризації цілей, що малоефективні та не забезпечені достатніми ресурсами; д) визначення терміну процесу реалізації цілей; е) визначення пріоритетів цілей.
Структуризація цілей держави залежить від доброго знання системи державного управління, зокрема, процесів та подій, що відбуваються в ній, основних політичних, економічних та соціальних факторів і тенденцій її розвитку (як позитивних, так і негативних), зовнішніх факторів впливу. Необхідно прагнути отримати таку структуру цілей, яка б забезпечувала досягнення запланованих основних цілей держави на певний період з урахуванням прояву в них закономірності цілісності.
Щодо терміну досягнення, то широко використовується наступна класифікація цілей: вважаються цілями такі кінцеві стани, які можна отримати протягом певного і досить стислого строку, макроцілями - такі, що можна досягти за більші строки і які охоплюють більше однієї цілі, а ідеалами такі, що є станами об’єкта управління, які фактично ніколи не можуть бути досягнуті в повному обсязі, але до яких об’єкт наближається та реалізує при цьому деякі цілі та макроцілі.
Ідеали (місії), макроцілі (політичні, економічні, соціальні, духовні) та цілі (конкретні бажані результати в різних сферах суспільної діяльності) відповідно утворюють три основні рівні бачення цілей держави. Найбільш поширеним є таке тлумачення термінів досягнення цілей: для довгострокових цілей (макроцілей) - п’ять і більше років; для середньострокових цілей - від одного до п’ яти років; для короткострокових цілей - один рік.
Відомим результатом сучасної науки управління є те, що управління складними соціальними системами, до яких безумовно і передусім відноситься держава, лише виходячи з короткострокових цілей, неминуче призводить з часом до погіршення їх діяльності. Водночас обмежений строк перебування політичних лідерів при владі психологічно примушує їх віддавати перевагу вирішенню короткострокових цілей з метою отримання успішних наслідків, які спрацьовують на їх авторитет та сприяють підтримці влади з боку більшості населення. Причому це стосується як тих, хто стоїть біля керма влади, так і тих, хто на нього ще тільки претендує, що, зокрема, знаходить відображення в питаннях цілепокладання в передвиборних програмах кандидатів, програмах різних політичних партій та рухів. Такий підхід сприяє проведенню політики, що зорієнтована тільки на найближче майбутнє та може проявитися негативними наслідками в довгостроковій перспективі.
Навряд чи слід переконувати щодо складності цілепокладання на державному рівні й необхідності проведення при цьому величезного обсягу організаційної, інформаційної, аналітичної та іншої роботи. До того ж, при цілепокладанні проявляється закономірність ієрархічності, оскільки при певних заданих місії та основних цілях можна отримати різні ієрархічні структури цілей. А це, в свою чергу, призводить до можливих різних наборів функцій держави та відповідно до різних структур центральних органів виконавчої влади.
При виборі цілей необхідно дотримуватися розроблених наукою управління і перевірених часом принципів цілепокладання, серед яких принцип єдності цілей, управління та відповідальності, обмеження цілей, вибірковості, конкретності та вимірюваності цілей.