Теоретичні засади державного управління
1.3. Базові моделі науково обґрунтованого управління
В сучасних стратегіях, політиках, програмах, концепціях на різних рівнях державного управління все частіше зустрічаються словосполучення «науково обґрунтоване управління» та «випереджаюче управління». Якщо в першому з них закладається зміст логічної обґрунтованості управлінських рішень та дій, що спирається на теоретичні та методологічні здобутки науки управління та суміжних з нею наук (політологія, соціологія, економіка, психологія та інших), то в другому фактично мається на увазі управління, що орієнтоване на розвиток та спирається на прогнозно-аналітичні розрахунки.
Важливою особливістю управління в соціальних системах є те, що його основні положення, підходи, моделі, методи поширюються на всі рівні, в тому числі й на державний рівень. Виходячи з цього, розглянемо низку моделей, які, на нашу думку, є базовими з точки зору науково обґрунтованого управління в соціальних системах.
Класичною моделлю соціального управління є модель циклу управління. Незважаючи на її зовнішню простоту, вона має велике методологічне значення. Спробуємо це показати.
По-перше, цикли управління виконуються на всіх рівнях управління в соціальних системах. Більш за те, людина, що становить основу всіх соціальних систем, в різних ситуаціях та на різних рівнях такого управління може бути як його суб’єктом, так і об’єктом. Тобто цикли управління виконуються як в суб’єкт-об’єктних, так і в суб’єкт-суб’єктних відносинах (однорівневих і міжрівневих). Відтак, їх безліч. До того ж, ці цикли в більшості своїй не синхронізовані між собою у часі та просторі.
По-друге, процес циклу управління є циклічним, тобто таким, що повторюється (цикли змінюються один за іншим), безперервним (завершується один й починається інший цикл), стійким (схема циклу управління не змінюється), необхідним (немає іншого способу цілеспрямованого управління в соціальних системах), тобто таким, що має всі ознаки закономірності. Назвемо останню закономірністю циклічності управління в соціальних системах.
По-третє, саме ця закономірність обумовлює синергетику соціального управління. Безліч та несинхронізованість циклів управління утворює динамічний хаос й перетворює соціальну систему на дисипативну, яка, за певних умов незбалансованого невдалого управління, може перейти в стан, так званого, «дивного атрактора», з якого дуже важко виходити. Саме це відбувалося в перші роки незалежності України з країною та було викликано складністю застосування управління в умовах тяжкої та затяжної кризи (політичної, економічної, соціальної, ціннісної). Для певної стабілізації та впорядкування динамічного хаосу управління в соціальних системах необхідною є розробка та реалізація стратегій, політик, програм розвитку, в яких передбачено орієнтири довгострокових дій різних сфер, галузей, адміністративних територій, територіальних громад і суспільства в цілому. Введення у дію таких стратегій, політик, програм розвитку дозволяє на певний період синхронізувати динаміку циклів управління, спрямувати різні галузі, сфери, території на узгоджену роботу у напряму досягнення загальних цілей держави.
По-четверте, цикл управління є базою для формування різних моделей соціального управління, зокрема, моделей державного управління. Такі моделі, зокрема, формуються шляхом розкриття та деталізації блоків циклу управління, насамперед, суб’єкта управління та управлінських впливів. Наприклад, в класичній американській моделі державного управління, що взяла за основу модель людини економічної, до суб’єкта управління віднесені органи влади всіх гілок влади та суттєво обмежено застосування правових управлінських впливів. До мінімуму скорочено державний сектор управління. При цьому у суспільстві та управлінні ним діє принцип, все, що не заборонено законом, дозволено. В той же час, в класичній європейській моделі державного управління, що взяла за основу модель людини адміністративної, до суб’єкта управління віднесені органи влади тільки виконавчої гілки влади й дуже розвинена система правових управлінських впливів. Маємо розвинутий державний сектор управління.
По-п’яте, виходячи з циклу управління достатньо легко пояснити сутність дії закону необхідної різноманітності (закон У. Ешбі). А саме, для ефективного управління суб’єкт управління повинен мати різноманітність не менше об’єкта управління. Іншими словами, суб’єкт управління повинен досконало знати, що відбувається в об’єкті управління, щоб обґрунтовано управляти ним. Відтак, виникає необхідність збалансування різноманітності суб’єкта та об’єкта управління. Це, як правило, досягається або підвищенням різноманітності суб’єкта управління, або зменшенням різноманітності об’єкта управління. У першому випадку необхідно підвищувати управлінські можливості суб’єкта управління, зокрема, створенням відповідної управлінської структури під функціональні потреби об’єкта управління, а також шляхом систематичної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації персоналу, прогнозно-аналітичного з’ясування та врахування процесів розвитку (змінення) об’єкта управління. У другому випадку, необхідно децентралізувати управління, зменшуючи різноманітність об’єкта управління. Завжди слід пам’ятати, розробляючи програми та плани, що об’єкт управління безперервно змінюється як і все суспільство. Тому необхідно орієнтуватися в цих планах і програмах на перспективні технології, як мінімум тотожні терміну дії цих планів і програм.
По-шосте, виходячи з циклу управління можна підійти до розгляду питання гуманітаризації (детехнократизму) соціального взагалі та державного управління зокрема. Дійсно, цикл управління відображує філософську проблему, що первинне - буття, чи свідомість. Якщо суб’єкт управління діє на матеріалістичних (прагматичних) засадах, то він завжди виходить з реальних завдань і можливостей об’єкта управління. Тобто планує та діє методом малих передбачуваних кроків, виходячи «від досягнутого». На нижчих рівнях державного управління та місцевого самоврядування, наприклад управління містом, районом, територіальними громадами важко представити інше. Якщо суб’єкт управління діє на ідеалістичних (гуманітаристичних) засадах, то він виходить з власного бачення перспективи об’єкта управління, часто не враховуючи його реальні можливості. Таким чином можна підняти планку очікуваного горизонту державного розвитку. Для державного управління, на нашу думку, це можливе лише в умовах стійкого розвитку та створення великих ресурсних можливостей, а також великого управлінського таланту державних діячів.
Підтвердженням вищезазначеної тези про базовий характер циклу управління для формування інших моделей соціального управління є модель процесу управління, наведена на рис. 1.4. Вона відрізняється від циклу управління тим, що розкриває та деталізує блок суб’єкта управління, виходячи з сучасних напрацювань науки менеджменту. Завдяки цьому модель наповнюється великим функціональним змістом.
Будь-який управлінський процес починається з функції планування, що передбачає цілепокладання, програмування (розробку планів, програм,) та проектування (прив’язку ресурсів до планів, програм). На нашу думку, до функції планування мають бути віднесені й функції передбачення та прогнозування, хоча деякі дослідники розглядають ці функції окремо від планування. Покращанню планування може сприяти розгляд будь якої діяльності як комплексу трьох видів діяльності - основної, управлінської та забезпечуючої (відтворювальної). Тоді спочатку планується основна діяльність, а потім цей план доповнюється потребами в управлінській (планування розробки правових актів, стандартів, регламентів, організаційних структур та заходів з управління тощо) та забезпечуючій (фінанси, кадри, матеріально-технічне та інформаційне забезпечення) діяльності. Це відповідає реальній практиці управління.
Особливе місце в функції планування займає цілепокладання. Визначення цілей є найважливішим етапом в циклі процесу управління. Всі інші функції та дії спрямовані тільки на забезпечення досягнення визначених цілей. Саме тому цілі не можуть бути не завищеними, бо тоді вони не зможуть бути досягнутими у повному обсязі, не заниженими, бо тоді відбувається штучне гальмування розвитку об’єкта управління. У першому випадку може спостерігатися підрив авторитету влади внаслідок невиконання обіцянок, а, в другому, внаслідок неналежної діяльності або бездіяльності.
Наступним етапом реалізації циклу процесу управління є функція організації. Вона передбачає матеріалізацію програм і планів, тобто їх закріплення за певними організаційними структурами, структурними підрозділами та персоналом і початок реалізації.
Функція мотивації спрямована на підвищення ефективності процесу управління за рахунок, з одного боку, стимулювання зацікавленості персоналу до праці, а, з другого, врахування найкращим чином розумових можливостей працівників. На сьогодні доведено, що мотивація на багато менше впливає на результат, ніж цілепокладання.
Функція контролю завершує процес управління. Вона може мати форму адміністративну (перевірка строків виконання планів і завдань), фінансову (відповідність реальних фінансових витрат запланованим та чинному законодавству у цій сфері), функціональну (перевірка повноти та якості виконання планів і завдань). Остання все ще не знайшла свого повного втілення в роботі органів державної влади та управління, а також органів місцевого самоврядування. Причиною є складність запровадження цієї форми контролю, фактично побудованої на самоконтролі керівників владних структур та структурних підрозділів. Взагалі, ефективність контролю залежить від відношення до нього керівників - перших осіб органів та організацій.
Прийняття управлінських рішень та комунікація є управлінськими функціями - процесами, що пов’язують всі інші. Наприклад, можуть бути прийнятими рішення з цілепокладання, з програмування (розробка програм, планів, проектів), з проектування, з визначення організаційних структур та організаційних відносин, з управління персоналом, з мотивації персоналу, з різних видів та етапів контролю тощо.
З позиції об’єктивізації управління суб’єкт управління безумовно повинен добре знати об’єкт управління та ситуацію, в якій він знаходиться. Ці знання, насамперед, стосуються об’єктивно обумовлених процесів та явищ - законів та закономірностей функціонування та розвитку соціальних систем. Якщо закони можна визначити та описати, то закономірності, здебільшого, проявляються шляхом виявлення тенденцій та визначення принципів.
Звернемося до алгоритмічної моделі, сформованої виходячи з логіки процесу управління. Точкою (моментом) початку такого процесу завжди є зміна умов функціонування або розвитку об’єкту управління. Така зміна, якщо вона оцінюється як достатньо суттєва, призводить до зміни проблемної ситуації, що, у свою чергу, ставить на порядок денний питання про прийняття нового управлінського рішення. Останнє у трактовці сучасного менеджменту розглядається як частина управлінського процесу з етапами: виявлення та діагностування проблемної ситуації; визначення критеріїв та обмежень; розробка альтернатив; оцінювання альтернатив; вибір найкращої з них або такої, що в цілому задовольняє цілі управління (за принципом обмеженої раціональності управлінських рішень, сформульованим Г. Саймоном).
На першому етапі цього управлінського процесу йдеться про оцінювання нової ситуації для об’єкта управління (як внутрішньої, так і зовнішньої) як наслідок зміни умов його функціонування або розвитку. Така зміна призводить до зміни потреб і мотивів об’єкта управління. Наприклад, поява нових технологій потребує переобладнання об’єктів виробництва, торгівлі, транспорту, зв’язку, освітньої та наукової систем тощо. Відтак, можна сформулювати принцип обумовленості потреб і мотивів об’єкта управління умовами, що склалися в ньому або довкола нього. Виникають нові завдання управління.
Зміна потреб і мотивів, у свою чергу, призводить до виникнення нових або перегляду та корекції чинних інтересів об’єкта управління. Продовжуючи логічний методологічний ланцюг, можна сформулювати принцип обумовленості інтересів об’єкта управління його потребами та мотивами.
На підставі та для задоволення інтересів об’єкта управління суб’єктом управління формулюються нові цілі функціонування або розвитку об’єкта управління на певний період (термін) - довгостроковий, середньостроковий або короткостроковий. Вибір такого періоду залежить від рівня (чим вище рівень, тим, як правило, більший період) та характеру управління (стратегічне, тактичне, оперативне). На підставі цього уявляється доцільним продовжити логічний методологічний ланцюг принципом обумовленості цілей об’єкта управління його інтересами.
Процес постановки нових або корекції цілей є найбільш складним та відповідальним елементом управління й здійснюється суб’єктом управління, виходячи з проблемної ситуації в об’єкті управління. З одного боку, він залежить від повноти, об’єктивності, достовірності та адекватності оцінки ситуації, що склалася для об’єкта управління, а, з другого боку, пов’язаний з структуруванням цілей з метою їх подрібнення та конкретизації. Структурування цілей передбачає побудову дерева цілей, тобто виділення ієрархії цілей, а також визначення їх пріоритетності.
Дуже важливим моментом при постановці цілей є їх як не завищення, так й не заниження. Останнє призводить до зменшення ефективності функціонування та штучного гальмування розвитку об’єкта управління. Завищення цілей призводить до недостатнього ресурсного забезпечення та невиконання цільових зобов’язань, що, наприклад, на різних рівнях управління державою та у місцевому самоврядуванні може призвести до підриву авторитету влади. До аналогічних наслідків може призвести невдале визначення пріоритетності цілей.
Саме не завищення й не заниження цілей, що складає сутність принципу адекватності цілей проблемній ситуації, що склалася в об’єкті управління, робить їх постановку дуже складним завданням для управлінців. Наслідки порушення цього принципу у значній мірі проявляються на вищому рівні соціального управління й зменшуються по їх ієрархії зверху донизу. Виправити помилки та обмежити наслідки невдалої постановки цілей неможливо. Їх можна лише зменшити шляхом своєчасного корегування або зміни цілей. Чим пізніше відбудеться це корегування, тим більшими будуть негативні наслідки. Останні можуть бути політичними, економічними, соціальними, гуманітарними, екологічними, правовими, інституціональними, організаційними, а також пов’язаними з невиправданою втратою часу.
Цілі - це очікувані результати стану об’єкту управління, орієнтири його функціонування та розвитку на певний період. Щоб перейти в цій стан, слід діяти, функціонувати певним чином. Тому, за визначеними цілями суб’єкт управління планує та організовує певні дії, функції для реалізації їх об’єктом управління. Маємо принцип обумовленості функцій та дій об’єкта управління його цілями. Але функції, як визначав видатний німецький філософ і поет Гьоте - це перетворення призначення у дії. А дії ці мають виконувати певні організаційні структури. Тобто відбувається матеріалізація задуманого, прив’язка програм, планів, завдань до конкретних організацій, що будуть їх реалізовувати у своїй діяльності. Таким чином, вималювався певний методологічний ланцюг: цілі → функції → структури, який нагадує нам ще про два принципи. По-перше, це загальновідомий принцип відповідності форми та змісту, або, в авторській трактовці, обумовленості структури об’єкта управління його функціями. По-друге, це принцип О. Чандлера «стратегія визначає структуру», або, як за нашим трактуванням, обумовленості структури об’єкта управління його стратегічними цілями (місією). При зміні стратегії розвитку об’єкта управління необхідно привести у відповідність їй його структуру.
В процесі діяльності об’єкта управління при досягненні нових цілей, реалізації стратегій, політик, програм, проектів він змінюється, змінюються умови його функціонування та розвитку. Цикл процесу управління замкнувся. В даному разі йдеться про принцип обумовленості зміни умов функціонування або розвитку об’єкта управління, з одного боку, його діяльністю, а, з іншого, зовнішнім впливом інших структурних елементів відкритої соціальної системи.
Якщо знову виникає проблемна ситуація невідповідності бажаного за нових умов та чинного стану об’єкта управління, то запускається новий цикл управління.
При описі послідовності циклу процесу управління в соціальній системі було зазначено низку принципів обумовленості :
- потреб і мотивів об’єкта управління умовами, що склалися в ньому або довкола нього;
- інтересів об’єкта управління його потребами та мотивами;
- цілей об’єкта управління його інтересами;
- структури об’єкта управління його функціями;
- структури об’єкта управління його стратегічними цілями (місією);
- зміни умов функціонування або розвитку об’єкта управління, з одного боку, його діяльністю, а, з іншого, зовнішнім впливом інших структурних елементів відкритої соціальної системи.
На підставі послідовності застосування цих принципів можна синтезувати схему методологічного супроводу циклу процесу управління в соціальній системі. Цю методологічну схему слід розглядати як проекцію науково-методологічного забезпечення на цикл процесу управління.
Комплексне врахування в системі державного управління в Україні вищенаведених закономірностей, принципів та чинників вибору є запорукою досягнення поставлених цілей, прийняття науково обґрунтованих і ефективних державно-управлінських рішень, наближення науки до практики державотворення й тим самим реального запровадження принципу випереджаючого управління.
Враховуючи неперервність розвитку суспільства і держави, зміну й посилення геополітичної ролі України у світовому розвитку, запровадження процесу наближення й входження до Європейського Союзу, тенденції глобалізації процесів світового розвитку, трансформацію в постіндустріальне суспільство інформації та знань, об’єктивність процесів сталого розвитку, орієнтацію на нові системи міжнародної безпеки, виникає необхідність продовжувати дослідження з виявлення нових закономірностей державотворення в Україні та у світі, визначення відповідних принципів, постулатів, а також чинників вибору та доведення їх до практичного застосування. Насамперед, ці завдання покладаються на сучасну науку державного управління. Очікується подальший розвиток її теорії адекватно суспільно значущим змінам.