Теоретичні засади державного управління
1.2. Закономірності, принципи та чинники вибору в науковому пізнанні процесів державного управління
Процес становлення національної наукової школи державного управління, що відбувається в Україні й у розвитку якого вона є визнаним лідером на пострадянському просторі, супроводжується ґрунтовним осмисленням державно-управлінських процесів, пошуком ефективних шляхів розроблення та впровадження ситуаційно-адекватних державно-управлінських технологій, визначенням перспективних напрямів подальших досліджень, а також формуванням понятійного та методологічного апарату науки і практики державотворення.
Особлива важливість світоглядних позицій та орієнтирів у розвитку держави все частіше примушує звертатися до філософії, що є вченням про всезагальні закони розвитку природи, суспільства та мислення, теоретичною основою світогляду, духовно-практичним способом освоєння світу людиною та самовизначення в ньому. Коли вона застосовується до науки, тобто, коли йдеться про філософію науки, то мається на увазі дисципліна, що досліджує предмет і структуру, засоби і методи наукового пізнання, місце і роль науки в системі культури, способи обґрунтування та розвитку знань. Серед останніх важливу роль відіграють виявлення закономірностей у сфері досліджень, тобто сталих, повторюваних, загальних і необхідних зв’язків, а також тенденцій і суттєвих явищ суспільного життя, що об’єктивно існують, а також визначення принципів - основних вихідних положень науки і практики, які виконують креативну функцію і не втратили своєї актуальності. Важливу роль в управлінні також відіграють чинники вибору. Це ті аспекти, що певним чином впливають на процеси, що відбуваються та досліджуються, але не є закономірностями, і не можуть бути коректно віднесеними до принципів, хоча й близькі до них.
Дослідженню закономірностей, принципів і чинників вибору, які характерні для управлінських процесів, зокрема державного управління, присвячені численні роботи вітчизняних та зарубіжних учених, серед яких В.Авер’янов, Г.Атаманчук, В.Бакуменко, О.Воронков, С.О´Доннел, В.Кнорринг, В.Князєв, Г.Кунц, Й.Кхол, В.Луговий, М.Мескон, Н.Нижник, Г.Райт, В.Романов, В.Цвєтков, Г.Щокін та інші.
Дослідження системи закономірностей та принципів державного управління створює вихідні умови наукового пізнання процесів державотворення, а також, у свою чергу, є засобом обґрунтування та розвитку відповідних знань, зокрема виявлення нових закономірностей та формування принципів, що поповнюватимуть теоретико-методологічний «багаж» галузі науки «Державне управління».
Як відомо, без дослідження і розуміння об’єктивно існуючих, стійких, необхідних, істотних взаємозв’язків між процесами та явищами в управлінні, останнє втрачає характер науково обґрунтованого процесу і не може бути ефективним та результативним. Безумовно, не всі такі взаємозв’язки і серед них закономірності, виявлені та добре вивчені. Цей процес відбувається неперервно і складає сутність наукового пізнання. Водночас уже відомі численні закономірності, нехтування якими в управлінні, зокрема при прийнятті державно-управлінських рішень, може привести до того, що поставлені цілі не будуть досягнуті. Їх чимало, тому обмежимося тільки такими закономірностями, що стосуються системного відображення та управлінських процесів у соціальних системах, а відповідно й в державному управлінні.
Закономірність цілісності системи (інде закономірність системності) полягає у виникненні в системі нових інтегративних якостей, які не властиві компонентам, що утворюють цю систему. Вперше вона виявлена і досліджена Л. Берталанфі. Закономірність цілісності найсуттєвішім способом проявляється при структуруванні цілей, завдань, функцій організацій та побудові ієрархічних структур управління ними. Одним з можливих практичних проявів цієї закономірності також є здійснення різноманітних масштабних проектів внаслідок об’єднання зусиль низки організацій, кожній з яких це не під силу. На рівні державного управління ця закономірність, як правило, проявляється в розробці і реалізації стратегій розвитку, державних, регіональних і галузевих програм, спрямованих на вдосконалення політичних, економічних, соціальних та інших процесів.
Найважливішою, об’єктивно притаманною властивістю управління є його цілеспрямованість. Існує низка закономірностей цілеутворення, серед найбільш суттєвих з яких з погляду застосування знань про них на практиці є такі: залежність уявлення про мету та способи її структуризації від стадії ознайомлення з об´єктом (процесом); залежність мети від внутрішніх та зовнішніх чинників; можливість зведення завдання формулювання загальної мети до завдання її структуризації; прояв у структурі цілей закономірності цілісності.
Постановка цілей призводить до значного підвищення продуктивності, причому жодний з відомих на сьогодні методів мотивації навіть наближено не може призвести до аналогічних результатів. І це зрозуміло, оскільки невдалий вибір цілей або їх пріоритетності вже не може бути скоригований навіть завдяки будь-якої мотивації тих, хто реалізує ці цілі. Причому спосіб, яким здійснюється постановка цілей, не настільки важливий, як сам факт, що цілі існують та задані напрями діяльності з їх досягнення.
Цілі кожної організації формуються під впливом її потреб. У свою чергу, досягнення кожної цілі пов’язується з певною функцією (зміст діяльності організації), реалізація (матеріалізація) якої здійснюється певною структурою (форма, в яку упорядкована діяльність організації). Тобто маємо такий логічний ланцюг: потреба в певній діяльності → ціль → функція → структура управління. Цей ланцюг символічно відображає закономірність взаємозв’язку змісту і форми управління, яка проявляється у тому, що потреби кінцево визначають структуру управління. Доцільність врахування цієї закономірності на державному рівні випливає з того, що за великим рахунком обрана стратегія має визначати й структуру управління. Якщо стратегія держави, яка безпосередньо пов’язана з її потребами розвитку, змінюється, то доцільно сформувати нову структуру державного управління, що найбільшим чином задовольняла б цій стратегії. Так, зараз в Україні під нові стратегічні цілі країни формується нова структура центральних органів виконавчої влади.
Закономірність ієрархічності є дуже важливою для дослідження організаційних структур державного управління, які здебільшого мають саме ієрархічну побудову. Вона вперше досліджена американським вченим М.Месаровичем і проявляється в тому, що на кожному рівні ієрархії виникають властивості, які не можуть бути виведені як сума властивостей відповідних елементів нижчого рівня. Завдяки цьому, наприклад, за визначеної певної головної цілі організації можна отримати її різні ієрархічні структури управління.
Закономірність комунікативності проявляться в тому, що всі елементи структури державного управління не ізольовані від навколишнього середовища і пов’язані з ним множиною комунікацій, які слід враховувати в процесах управління та прийняття управлінських рішень. Як відомо, управління слід трактувати як інформаційний процес, в якому функція комунікації відіграє роль такої, що пов’язує вузли управління, які належать даній організації та іншим, серед яких можуть бути організації того самого рівня (горизонтальні комунікаційні зв’язки) та вищого або нижчого рівня управлінської ієрархії (вертикальні комунікаційні зв’язки).
Згідно із закономірністю історичності будь-яка соціальна система (держава, певна організація) не тільки функціонує, але й розвивається, проходячи етапи або циклічно-фінітного становлення (через стадії зародження, розквіту, занепаду та розпаду), або неперервного перетворення (шляхом необмеженого сходження до нової якості). Добре відомим прикладом прояву цієї закономірності є становлення, розвиток і розпад СРСР. Практичне значення вивчення закономірності історичності полягає в подальшому врахуванні особливостей процесів розвитку соціальних систем, зокрема державотворення, при здійсненні державного управління, прийнятті та реалізації певних державно-управлінських рішень.
Закономірність еквіфінальності проявляється для відкритих соціальних систем, до яких, зокрема, слід віднести державу та систему державного управління, у здатності досягнення ними певного стану, який не залежить від вихідних умов і визначається виключно параметрами системи. Уперше вона виявлена й досліджена Л.Берталанфі, який запропонував і цей термін. Фактично ця закономірність обґрунтовує можливість вибору для держави та системи управління нею таких перспективних цілей, які не мають на даний (вихідний) момент необхідного ресурсного підґрунтя та необхідних умов досягнення, але які можуть їх мати внаслідок певних управлінських процесів (самоорганізація), що здійснюються суб’єктами управління, та діяльності об’єктів управління (виробництво матеріальних благ, надання послуг, ресурсне відтворення). Саме ця закономірність об’єктивує постановку таких перспективних для України цілей, як європейська та євроатлантична інтеграція.
Закономірність стабільності організацій проявляється в залежності оптимальності рішень від ступеня стабільності системи, а сама ця стабільність при цьому пов´язана оберненим відношенням зі складністю системи. Відповідно до цього, спрощення системи державного управління та окремих її елементів, зменшення кількості зв´язків між структурними одиницями збільшує їх стійкість, а відповідно й підвищує можливий рівень раціональності прийнятих державно-управлінських рішень. Варто нагадати, що спрощення моделей системи є елементом класичного системного підходу. Відмова від урахування несуттєвих, маловпливових зв’язків і параметрів державно-управлінської діяльності, як правило, спрощує її розуміння та пошук обґрунтованого вирішення проблем, що виникають, а відтак значно підвищує її ефективність і продуктивність.
Закономірність ефективності управлінських рішень та дій проявляється в їх залежності переважно від характеру управлінських проблем (ситуацій), від організаційних умов, в яких приймаються рішення та здійснюються управлінські дії, а також від особистих характеристик і стану управлінців. Безумовно, чим складніша і масштабніша державна проблема, чим гірші умови організації роботи управлінських кадрів, чим нижча їх кваліфікація і менший досвід, чим менше вони зацікавлені в результатах своєї праці, тим менше шансів отримати ефективні державно-управлінські рішення. Все це загальновідомо, проте повне дотримання цих рекомендацій щодо ефективності управлінських рішень та дій у практиці державного управління залишається першочерговою проблемою. За висловом Г.Саймона, ще часто те, що за розумінням менеджерів необхідно робити, відрізняється від того, що вони роблять насправді.
Із закономірностями стабільності організацій та ефективності управлінських рішень та дій, на нашу думку, безпосередньо корелюється стабілізаційний чинник взаємозв’язку рівнів суспільного управління, серед яких свідомісний, політичний, економічний, соціальний, культурний. На державному рівні стабілізаційний чинник свідомісного рівня проявляється в наявності загальної національної ідеї, історичних коренів, традицій, уподобань, міжнаціональної, міжрелігійної, міжмовної терпимості, тобто державної свідомісної ідентичності. Завдяки цьому будь-які процеси на політичному рівні не зможуть привести до серйозних збурень у суспільстві, оскільки немає принципових ідеологічних причин та спонук для цього, немає підтримки в населення збурюючих політичних сил.
У свою чергу, стабілізаційний чинник політичного рівня проявляється у виважених, прозорих діях влади, що базуються на принципах незалежної, суверенної, демократичної, правової, соціальної держави, а також наявності розвиненого громадянського суспільства, впливових партій та громадських організацій, конструктивної опозиції, незалежних і професійних засобів масової інформації тощо. Завдяки цьому будь-які процеси на економічному рівні не зможуть призвести до економічної кризи, оскільки всі політичні сили або переважна більшість з них налаштовані на досягнення сталого економічного розвитку країни, попередження економічних збурень. Так само, стабілізаційний чинник економічного рівня проявляється в становленні в країні стабільної економічної системи, здатної не тільки до подолання можливих економічних криз, а й такої, що починає упереджувати ці кризи на початковій стадії появи їх ознак. Завдяки цьому будь-які процеси на соціальному рівні не зможуть привести до серйозної та тривалої соціальної або соціально-економічної кризи, оскільки економічні механізми держави достатні для попередження соціальних збурень.
Стабілізаційний чинник соціального рівня проявляється через високий середній прожитковий рівень населення, його задоволення соціальними послугами, що надаються, можливість вільного розвитку особистості в умовах наявності доступних робочих місць різної кваліфікації, освіти та відпочинку. За таких умов створюється реальна можливість досягнення високого культурного рівня населення та професійного рівня організацій. Стабілізаційний чинник культурного рівня, у свою чергу, проявляється в досягненні в країні достатньо високого культурного рівня населення для позитивного сприйняття найпрогресивніших світових ідей розвитку, розуміння та належної поваги до історичного шляху свого та інших країн і народів. Завдяки цьому забезпечується стабільність на свідомісному рівні. Таким чином, коло взаємозв’язку рівнів суспільного управління замкнулося в єдину стабілізаційну систему, процеси в якій динамічно повторюються, є стійкими, необхідними, істотними, що дає змогу говорити про наявність у такому взаємозв’язку ознак закономірності.
Принципи здійснення управлінських процесів та прийняття управлінських рішень, на відміну від закономірностей, відображають наші знання про об’єктивно існуючі, стійкі, необхідні, істотні взаємозв’язки між процесами та явищами в управлінні. Будь-яке правило, що сприяє удосконаленню здійснення управлінських процесів та прийняття управлінських рішень, може займати місце серед принципів, поки досвід не спростує його. Можна навести багато принципів, тим більше, що часто вони формулюються не тільки як усталені судження, а й як очікувані за певних умов результати. Разом з тим знати та дотримуватися всіх їх практично неможливо. І це є проявом загальної тенденції природних процесів до відповідних форм оптимізації. Як правило, принципи утворюють певну систему. Тому для людини, що приймає рішення, важливо залежно від ситуації дотримуватися відповідного набору принципів, у першу чергу, тих з них, що обов’язкові для даної ситуації, і використовувати інші лише в разі потреби. При цьому доцільно керуватися принципом «бритви Оккама», що проголошує: не збільшуй принципів без необхідності.
Відомі численні спроби сформувати вимоги щодо визначення принципів здійснення управлінської діяльності та класифікувати їх. Наприклад, Г.Атаманчук запропонував відображати не будь-які, а тільки найбільш суттєві закономірності, які мають загальний характер; висвітлювати специфіку управління, його відмінність від інших видів суспільної діяльності; враховувати ті принципи, які схвалюють люди. Водночас не існує загальноприйнятих підходів та правил стосовно систематизації принципів управління соціальними системами, зокрема державного управління.
Будемо виходити з принципу переносу знань та принципу універсальності управління. Останній проголошує, що існують управлінські функції, спільні для державного та приватного управління. Це дає змогу, аналізуючи низку проблем державного управління в Україні та застосування державно- управлінських технологій, використовувати відповідні напрацювання науки управління, насамперед принципи, наведені нижче.
Серед найбільш відомих загальноуправлінських принципів такі, що стосуються раціональної організації будь-яких процесів, універсальності управління, цілепокладання та доцільності структури управління.
До основних принципів раціональної організації будь-яких процесів належать: пропорційність (забезпечення ресурсами відповідно до пропускної спроможності різних робочих місць); неперервність; прямоточність (характеризує оптимальність шляху проходження предмета управлінської праці, інформації); ритмічність (рівномірність виконання процесів у часі); концентрація однорідних предметів праці; гнучкість. До групи цих принципів також слід віднести такі, що стосуються згладжування потреб у ресурсах (паралельності та зниження інтенсивності робіт). Для систем управління до принципів раціональної організації будь-яких процесів також слід додати цілеспрямованість, комплексність та наукову обґрунтованість (визначення найкращих шляхів та засобів досягнення цілей). З погляду системного управління заслуговує на увагу принцип розподілу на підсистеми, згідно з яким за більш слабкого розвитку зв’язків між підсистемами, ніж в їх межах, розподіл на підсистеми може бути природнім та чітким.
Універсальні принципи управління стосуються раціоналізації системи управління персоналом, організації та її структури. Вони були виділені представниками класичної (адміністративної) школи в управлінні Ф.Тейлором, А.Файолем, Г.Емерсоном, Л.Гьюліком, Л.Урвіком, Р.Фелком, М.Вебе- ром. Узагальнення та розвиток цих принципів наведено в роботах С.О´Доннела, В.Кнорринга, Г.Кунца, Н.Нижник, О.Машкова, Ю.Палеха, В.Кудіна. Розглянемо найбільш суттєві з них.
Принцип самоорганізації систем використовується при дослідженні реальних найменш вивчених об’єктів і процесів, до яких з повним правом можна віднести й державне управління. Оскільки суспільство є дисипативною системою, то до аналізу його розвитку також може бути застосована синергетична теорія. Під самоорганізацією соціальної системи розуміють зміну її структури за рахунок власних рушійних сил з метою досягнення стану рівноваги та ефективного функціонування. В основу самоорганізації покладено прагнення організацій забезпечити багатоманітність реакцій на зовнішні впливи, необхідну для усвідомленої реалізації досягнення її цілей.
Принцип самоорганізації є одним з двох основних принципів координації в соціальних системах, наряду з принципом управління (вибір координуючого впливу при фіксованій структурі управління). Згідно з останнім, управління на відміну від функціонування, що пов´язане зі збереженням минулого досвіду, передусім, пов´язане з набуттям нового досвіду. Принцип управління - це правила руху до нового стану об’єкта управління, а принцип функціонування - це правила забезпечення необхідного функціонування об’єкта управління в кожному з його станів. На практиці враховуються обидва принципи, які доповнюють один одного і самі по собі не забезпечують розвиток системи.
Найважливішим з погляду досягнення певних станів об’єкта управління є принцип зворотного зв’язку, застосування якого дає змогу шляхом аналізу розвитку ситуації (за допомогою функції контролю) скоригувати процес управління з метою досягнення визначених цілей. У державному управлінні цей принцип формулюється як принцип контролю. Однією з основних його форм є узгодження рішень. Іншою його модифікацією є принцип контролю за критичними точками, тобто за фактами, що є критичними для оцінки ступеня виконання планів. Необхідно пам’ятати, що контроль взагалі виправданий лише тоді, коли відхилення від планів піддаються коригуванню.
Принцип ресурсозбереження передбачає загальний підхід, за якого вирішення проблем, у тому числі управлінських, досягається при мінімальних витратах наявних ресурсів (людських, інформаційних, фінансових, матеріальних, часових). Цей принцип набуває характеру глобального внаслідок значного скорочення природних ресурсів землі на фоні високих темпів зростання чисельності її населення.
Скільки існує управління, стільки й вирішується питання його оптимальності, тобто найкращий вибір в певній ситуації. У цьому і полягає принцип оптимальності управління. Для соціальних систем оптимальність управління має зміст найбільш бажаного управління, найкращого з можливих. Це мінімізована, економна діяльність, спрямована на досягнення бажаного результату, нижче порогу якого знаходиться область неефективного, небажаного. На практиці принцип оптимальності полягає в розробленні та застосуванні нових методик, процедур та управлінських технологій з метою пошуку шляхів і способів підвищення результативності управлінської діяльності.
Принцип релевантності інформації проголошує, що збільшення кількості інформації пропорційно не підвищує якості рішень, тому необхідно виокремлювати релевантну інформацією, що стосується конкретної проблеми, від іншої. Оскільки релевантна інформація є основою рішень, необхідно домагатись її максимальної точності і відповідності проблемі, тобто застосовувати інформаційні фільтри.
У сучасному управлінні використовується принцип одноразового введення інформації, суть якого в тому, щоб один раз введена в пам´ять комп´ютера інформація неодноразово використовувалась для вирішення численних задач управління. Цей принцип сприяє створенню баз даних і знань, розвитку інформаційних технологій, мереж електронних комунікацій.
Принцип соціальної відповідальності припускає на відміну від юридичної відповідальності певний рівень добровільного відгуку на соціальні проблеми з боку організацій. Такий відгук знаходиться за рамками вимог, визначених законом чи регулюючими органами, або понад цих вимог. Цей принцип ще мало застосовується в Україні і не тільки з вини організацій. Необхідно не зменшувати можливості організацій щодо вирішення соціальних проблем, а розширювати їх, але не застарілими, а новими підходами й способами підвищення соціальної захищеності працівників.
Важливе місце серед загально управлінських принципів належить групі принципів цілепокладання. Принцип єдності цілей, управління та відповідальності фактично є передумовою життєдіяльності будь-якої організаційної системи. Його реалізація в системі державного управління пов’язується з чітким визначенням цілей і функцій органів влади, побудовою їх організаційних структур, розподілом обов’язків, повноважень та
відповідальності між ними. Принцип обмеження цілей передбачає звуження кола проблем, що вирішуються, за рахунок кращого їх розуміння та якісного розв’язання. Він орієнтує на досягнення найбільшої ефективності й результативності в деякій обмеженій області, і тільки потім - на перехід до вирішення більш широкого кола проблем. На практиці застосування цього принципу сприяє підвищенню професіоналізму державних управлінців, набуттю досвіду вирішення управлінських проблем, пошукам якомога ефективніших методів та прийомів формування управлінських рішень. З цим принципом ототожнюють і принцип вибірковості, суть якого, на думку американського вченого Ч.Барнарда, полягає в необхідності виділяти ті факти, що суттєво впливають на досягнення цілей організації, і ті, що не відіграють суттєвої ролі. Наприклад, доцільно виділяти стратегічні чинники функціонування установ і організацій. Ще один принцип - принцип конкретності та вимірюваності цілі потребує наявності для кожної цілі певних критеріїв, які б дали змогу оцінити ступінь досягнення цілі. Якщо таких критеріїв немає, то й неможлива реалізація однієї з основних функцій управління - контролю. Тому навіть для неструктурованих проблем, які характерні для соціальних систем, необхідно знаходити більш-менш прийнятні критерії.
Ієрархічний характер побудови організацій та системи управління ними, а також широке застосування програмно-цільового управління, зокрема методів аналітичного програмування та управління проектами, надає особливої актуальності вивченню і реалізації принципів побудови «дерев цілей». Останні являють собою набір правил, які передбачають: розгляд різних альтернативних варіантів цілей; вилучення неважливих, недостатньо ефективних та незабезпечених достатніми ресурсами заходів; перехід до цілей нижчого рівня тільки після завершення якісного опису, розгортання в часі та визначення коефіцієнтів відносної важливості цілей вищого рівня.
Серед загальних принципів доцільної структури управління розглянемо такі: відповідність ланок управління його функціям; мінімізацію кількості східців (ланок) в ієрархії управління; зосередження на кожній східці всіх необхідних функцій управління; концентрацію функціональних ланок в функціональних вузлах; чітке виділення участі кожної функціональної ланки в єдиному процесі управління; виключення дублювання функцій; мінімізацію потоків команд з кожної ланки управління. В сучасній практиці управління широко використовується принцип спеціалізації, за яким організації та підрозділи відокремлюються за їх особливостями. Це призводить до утворення цільових та функціональних органів. При формуванні нових підрозділів доцільно дотримуватися принципу їх адаптації, тобто підпорядкування на певний період становлення одній з вищих інстанцій з метою захисту від тиску з боку інших підрозділів. У роботі організацій також важливим моментом є дотримання принципу інституційної ідентичності, суть якого у відповідності формальної та неформальної структур організації як її загальним цілям, так і поточним завданням. Для послаблення залежності організації від особистісних якостей її членів, як правило, реалізується принцип формалізації процедур. Водночас американський вчений Ф.Селзнік застерігає від поспішної формалізації процедур на стадії утворення організацій, коли відбувається її становлення і є загроза ізоляції керівництва від інших працівників, коли такі контакти найбільш потрібні.
Загальновідомі принципи ідеальної бюрократичної організації управління, запропоновані видатним німецьким вченим М.Вебером, а саме: діяльність організації поділяється на елементарні операції; формалізуються завдання та обов’язки кожної ланки; залучаються фахівці-експерти на умовах повної відповідальності за ефективне і результативне виконання завдань; організація будується за принципом ієрархії; діяльність організації регулюється системою правил та стандартів, які забезпечують одноманітність виконання кожного завдання виконавцями; функціонування організації
відповідно до раціональних стандартів виключає можливість втручання особистих міркувань та емоцій; служба в бюрократичній організації засновується на відповідності кваліфікації займаній посаді; службовці захищені від немотивованого звільнення; існує система просування по службі за умов певної вислуги та успішної діяльності. Більшість з вищезазначених принципів і сьогодні не втратили своєї актуальності та є базовими для системи управління персоналом, зокрема на державному рівні.
У процесах державного управління центральним є людський чинник. Професіоналізм, активність, ініціативність, інноваційність, моральність - ось далеко не повний перелік параметрів та проявів цього чинника. Сьогодні професіоналізм неможливий без знання сучасних принципів управлінської діяльності. Серед останніх заслуговує на особливу увагу принцип стратегічного мислення, який передбачає формування комплексного мислення з елементами: орієнтації на довгострокову перспективу успішної діяльності; чіткого визначення цілей організації та її пріоритетів; урахування сильних і слабких сторін; планування дій з урахуванням ризику; раціонального розподілу завдань та визначення відповідальності; ефективної організації робіт та контролю; уміння визначати основні показники досягнення цілей і проводити оцінювання за ними; ставлення до персоналу як до ключового ресурсу й основної цінності організації; розуміння важливості інформаційного чинника, запровадження моніторингу розвитку ситуацій; здатності до змін. Цей принцип є однією з основних передумов упровадження стратегічних підходів в управлінні.
Звернемося до низки відомих принципів прийняття рішень, а також відповідних вихідних положень - постулатів, які завжди можуть бути в нагоді при розгляді управлінських ситуацій та підготовці певних рішень, а саме:
- люди значно відрізняються за інтенсивністю й особливостями виявлення волі в їх діях та за засобами вирішення проблем (принцип індивідуальності);
- важко приймати хороші рішення (принцип хороших рішень); в) замало тільки вміння і бажання, ще повинні бути створені умови (принцип достатніх умов);
- альтернатива може бути предметом, відношенням або дією (принцип різноманіття форм альтернативи);
- процес прийняття рішень має інтуїтивний, заснований на судженнях, або раціональний характер, відповідно і способи прийняття рішень перебувають у діапазоні від спонтанних до високотехнологічних (принцип різноманіття способів прийняття рішень);
- до успіху призводить точний розрахунок, який підкріплений досвідом та інтуїцією (принцип професіоналізму);
- суб’єктивна оцінка імовірності визначає вибір стратегії прийняття рішень (принцип суб’єктивної імовірності); ж) необхідно приймати рішення з урахуванням усіх чинників, у тому числі небажаних (принцип компромісу);
- у деяких ситуаціях відмова від прийняття рішень є вдалим вибором (принцип своєчасності);
- модель прийняття рішень має бути адекватною ситуації, тобто відповідати структурі та властивостям об´єкта управління; вимогам управлінського завдання; системі цінностей і переваг людини, що приймає рішення, її професійному рівню (принцип адекватності).
Принцип управління якістю рішень передбачає встановлення стандартів, відкрите спілкування, здійснення і одночасно попередження надмірного контролю, запровадження наукових підходів, методів мотивації та моделювання. Це один з базових принципів сучасного управління, безпосередньо спрямований на підвищення ефективності управлінських рішень. На забезпечення достатньої гнучкості управління зорієнтовано принцип ступеня свободи рішення, який передбачає ступінь допустимості варіантності певного рішення, що пов’язане системними зв’язками з іншими рішеннями, передусім, з рішеннями вищих рівнів управління.
Принцип делегування повноважень широко застосовується в системі державного управління і передбачає передачу обов’язків та повноважень посадовій особі, яка бере на себе відповідальність за їх виконання. Цей принцип забезпечує ефективність управління, якщо рішення приймаються в межах повноважень кожного працівника, а не переадресовуються на вищі організаційні рівні. Ще часто керівники, особливо верхніх рівнів управління, нехтують цим принципом, знижуючи при цьому управлінський потенціал організації.
Щоб керувати, необхідно не тільки добре знати, а й застосовувати на практиці принципи управління людьми. Серед останніх доцільно виділити такі: підтримка в підлеглих почуття самоповаги; увага до проблем, а не до особистостей; заохочування за сумлінне виконання вказівок керівника; формулювання зрозумілих та обґрунтованих вимог; приведення завдань у відповідність до інтелектуальних та фізичних можливостей виконавця; досягнення балансу повноважень та відповідальності виконавця, а також мотивації та вкладу (принцип участі, визначений Г.Саймоном); підтримка постійних контактів, зворотних зв’язків з підлеглими.
Існують специфічні принципи, які стосуються безпосередньо організації роботи керівника. Наприклад, принцип єдиноначальності передбачає отримання працівником наказів тільки від одного безпосереднього керівника. Чим краще взаємозв´язок підлеглого з керівником, тим менша імовірність отримання ним суперечливих вказівок і тим глибше почуття персональної відповідальності за результати роботи. Відповідно до принципу першого керівника при організації виконання важливих завдань контроль залишається за першим керівником організації, оскільки тільки він має право і можливість вирішувати або передоручати вирішення будь-якого питання. За принципом функціональної дефініції чим чіткіше визначені напрями й очікувані результати діяльності, повноваження, посадові та інформаційні зв’язки, тим слід очікувати більший внесок у реалізацію цілей організації. За скалярним принципом чим чіткіше лінія зв’язку керівника з кожним з підлеглих, тим ефективніше процеси прийняття рішень та комунікації. Доцільно також навести принцип лідерства, за яким той з керівників або орган управління мають більше шансів на успіх і лідерство, хто першим починає використовувати нові наукові досягнення.
Основні принципи державного управління та підходи до їх систематизації ґрунтовно розглянуті в численних роботах сучасних вітчизняних та зарубіжних вчених. Наведемо тільки ті з них, які найбільше впливають на прийняття державно-управлінських рішень.
Принцип об’єктивності державного управління зумовлює необхідність дотримуватися в державно-управлінських процесах вимог об’ єктивних закономірностей та реальних можливостей суспільних сил. Він потребує вивчення, зокрема при дослідженнях процесу державного управління в Україні, цих закономірностей, ретельного аналізу наявних політичних сил, реального економічного та політичного потенціалу держави, соціального становища більшості населення, а також ведення постійних моніторингів усіх значних процесів, що відбуваються в державі.
Принцип випереджаючого стану управління передбачає перехід від орієнтації на минуле (планування від досягнутого) до орієнтації на майбутнє. Саме така тенденція притаманна сучасній Україні та відображена в її основних програмних документах. Випереджаючий стан у державному управлінні передбачає широке використання його суб’єктами сучасних наукових результатів, пошук оптимальних управлінських рішень, зосередження висококваліфікованих фахівців з відповідним рівнем підготовки в сфері управління, орієнтацію управління на потреби суспільства та перспективи його розвитку.
Принцип демократизму відтворює народовладдя, а саме: визначає роль народу як носія і джерела влади, яку він реалізує як безпосередньо через референдуми та виборчу систему, так і опосередковано через органи державної влади та місцевого самоврядування. Цей принцип передбачає захист основних прав і свобод людини, політичний та ідеологічний плюралізм, владу закону, реалізацію ідеї соціальності.
Принцип розподілу влади передбачає розподіл системи влади на три гілки - законодавчу, виконавчу та судову. Він сприяє створенню системи стримування та противаг у владі та запобіганню встановлення недемократичного режиму, і, як правило, закріплюється в конституціях країн, наприклад, як це маємо в Україні.
Принцип законності передбачає пріоритет закону і спрямований на створення міцних правових засад у всіх сферах діяльності держави. Він обумовлює необхідність переважно законодавчого визначення основних цілей, функцій, структур, процесів, самих принципів державного управління. З цим принципом безпосередньо пов’язаний принцип правової захищеності управлінських рішень, тобто їх прийняття на підставі знання чинного законодавства і тільки з урахуванням їх відповідності діючим правовим актам.
Принцип оптимізації управління диктує необхідність скорочення галузевих ієрархічних рівнів управління, зниження регламентуючої ролі державного апарату, яка стримує самостійність та ініціативу організацій, удосконалення структури управління і мотивації праці. Такі заходи, особливо в умовах зростання попиту на управління, що спостерігається в Україні, мають уживатися помірковано, виходячи з обґрунтованих структурних перетворень під нові стратегічні цілі держави.
Структурні принципи державного управління - це комплекс принципів, які систематизовані Г.Атаманчуком таким чином: структурно-цільові, що відображають закономірності раціональної побудови "дерева цілей" державного управління; структурно-функціональні, що характеризують закономірності та взаємозв’язки побудови функціональної структури державного управління; структурно-організаційні, які пов’язані із закономірностями та взаємозв’язками побудови організаційної структури державного управління; структурно-процесуальні, що дають уявлення про основні закономірності раціонального, ефективного і результативного ведення управлінської діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
До загальних принципів державного управління також відноситься принцип єдності економіки та політики зі збереженням пріоритету останньої, а також принцип поєднання загальних та локальних інтересів за пріоритету інтересів більш високого рівня.
Дуже часто в процесі управління виникає проблема вибору. Вона, як правило, характеризується певними чинниками вибору. Ступінь їх знання та адекватне реагування на них значною мірою є ознакою кваліфікації управлінця.
Передусім зупинимося на так званій центральній проблемі рішення, що характерна для всіх організацій і виникає при аналізі кожної ситуації. Сутність її в дилемі: вибрати новий, чи продовжити існуючий, вибраний раніше напрям дій. Як правило, завжди є аргументи на користь доцільності як першої, так і другої альтернативи. Вибір нового курсу держави, нової стратегії її розвитку здебільшого пов’язаний зі значними потребами в ресурсах та створенням певних умов, передусім, світоглядних та правових. Якщо чинний напрям дій гальмується відсутністю необхідних у державі умов та ресурсів, то, скоріш за все, що ці проблеми спіткають й її новий курс.
Для цілепокладання характерні такі основні чинники вибору: чітке виділення головної цілі (місії); поміркована та обґрунтована структуризація цілей, тобто розкладання головної цілі на підцілі, реалізація яких сприяє її досягненню; своєчасне виявлення побічних цілей, що відволікатимуть ресурси від досягнення головної мети.
Не підлягає сумніву важливість урахування чинників вибору при цілепокладанні в практичній роботі, особливо при визначенні стратегій, регіональної та галузевої політик держави. Але, незважаючи на розуміння цього, існує суттєва проблема, а саме: відсутність у багатьох політиків та державних управлінців практичного досвіду системного проектування і цілепокладання. Наслідком цього для практики державного управління та вирішення певних суспільно важливих проблем може бути неоптимальний розподіл головних цілей на підцілі, що в подальшому має призвести або до досягнення надлишкових результатів та надмірних витрат, або до неповного досягнення головних цілей розвитку держави.
При організації державно-управлінської діяльності виділяють такі чинники вибору, як максимальне скорочення її терміновості, надання їй, де це тільки можливо, характеру планової з виділенням цілей, дій з їх досягнення, термінів, відповідальних осіб, необхідних або наявних ресурсів; забезпечення збігу відповідності завдань і можливостей їх виконавців; використання різноманітних форм та методів реалізації завдань залежно від ситуацій; підтримка управлінських рішень сучасними напрацюваннями науки державного управління та засобами інформатизації та комп’ютеризації; врахування чинників соціальної адаптації учасників управлінських процесів та ін.
При розробці організаційної структури державного управління маємо такі основні чинники вибору: приведення складу і структури (системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування) у відповідність визначеним функціям держави; чітке визначення ланцюгів підпорядкування з певними центрами прийняття рішень; раціональний розподіл компетенції по горизонталі та повноважень по вертикалі; вилучення зайвих ланцюгів з урахуванням рекомендацій щодо норм безпосереднього підпорядкування; встановлення чітких взаємозв´язків між центрами прийняття рішень.
Особливої уваги заслуговують чинники аналітичної і політичної до-цільності та їх співвідношення при прийнятті рішень. У практиці на рівні дер-жавного управління аналітична доцільність, як правило, поступається політичній доцільності, тобто обґрунтовані фахівцями висновки ситуаційного аналізу не вважаються незаперечними при прийнятті важливих політичних та державно-управлінських рішень. Це завжди пов’язується з певними політичною та економічною платформами тих сил, що прийшли до влади. У цій ситуації доцільним є проведення ситуаційного аналізу з урахуванням таких платформ.
Ще одним чинником вибору є врахування низки аспектів впливу на політику організації, зокрема держави. За Ф.Селзніком, такими аспектами є: розподіл ролей; інтереси певних груп даної організації; соціальна стратифікація; масштаби або ступінь участі кожного члена організації (політичної сили); характер переконань, що ними поділяються; типи залежності між ними.
У сучасній теорії прийняття рішень велика увага приділяється такому чиннику вибору як урахування ризику. Найбільше він проявляється при оцінці ефективності та складності досягнення визначених цілей, особливо на державному рівні. За спостереженнями фахівців імовірність ризику може бути головним чинником впливу на вибір альтернативних рішень. У практиці управління, здебільшого через брак об’єктивної, аналітично обґрунтованої інформації та політичної довіри до неї, імовірність розвитку певних подій, оцінювання проблемної ситуації та реалізації відповідних рішень здійснює керівник, виходячи з власного досвіду. В діях, пов’язаних з ризиком, тобто в умовах, коли відома їх імовірність, необхідні такі етапи прийняття рішень: створення суб’єктивного уявлення про ситуацію; оцінка можливих наслідків альтернатив; прогнозування умов, які визначають наслідки; вибір альтернативи.
Як відомо, у формуванні управлінських рішень визначальну роль відіграють інформаційні процеси. Своєчасне отримання, обробка та передавання достовірної і достатньо повної інформації дає змогу приймати виважені управлінські рішення, удосконалювати внутрішні та зовнішні системні зв’язки і, як наслідок, у більшості випадків забезпечувати прийнятну ефективність управлінських рішень. Основними вимогами до управлінської інформації, а відповідно й чинниками її вибору є: повнота, якість, цінність, корисність, достовірність, точність, актуальність, щільність, оперативність, доступність.
Соціальним системам, зокрема державі, на будь-якому рівні опису органічно властива невизначеність, пов’язана, насамперед, з відсутністю необхідної інформації або її суттєвої частини. При цьому серед чинників вибору доцільно зазначити чинник забезпечення визначеності, оскільки в людей поширена схильність перетворювати припущення у факти, сумніви у впевненість, брак обізнаності компенсувати вірою, переглядати уявлення про ситуацію в бік задоволення потреби у визначеності, що інколи призводить до прийняття помилкових рішень. Пояснення такої поведінки дуже просте, оскільки невизначеність ситуації не дає змоги приймати обґрунтовані, а тому й впевнені рішення. Найбільший потенціал невизначеності характерний для творчої діяльності, рішення в яких переважно мають якісний, а не кількісний вимір.
Виявлення і дослідження чинників вибору є важливим напрямом підвищення ефективності та продуктивності державного управління. Одним з основних його результатів, як і при дослідженні закономірностей, є визначення принципів здійснення державно-управлінської діяльності та прийняття державно-управлінських рішень.