Теоретичні засади державного управління
1.1. Становлення державного управління в Україні як виду суспільної діяльності, галузі наук та освітньої галузі
Основу суспільних відносин складає різноманітна діяльність людей, поєднаних в організації, установи і підприємства. Регулювання цих відносин є однією з основних функцій держави і здійснюється в її специфічній формі діяльності - державному управлінні. Видатному філософу давнини Платону належить вираз «Як бачимо, її /державу/ створюють наші потреби». На узгодження та всебічне задоволення потреб різних верств і груп суспільства й спрямоване державне управління. Історично воно формувалося протягом декількох тисячоліть. Але тільки в ХХ сторіччі державне управління стало окремим видом професійної діяльності, освітньої галузі та галузі наук, передусім, завдяки успіхам теорії управління та її застосування до суспільних процесів. Цьому сприяв і той факт, що до числа високо розвинених країн змогли увійти лише ті з них, які мають кращу організацію та управління.
В Україні у запровадженому з 1 липня 1997 року Класифікаторі видів економічної діяльності державне управління визнане як один з основних видів діяльності (секція Ь, розділ 75 «Державне управління»), що охоплює державне управління загального характеру в економічній та соціальній галузі (75.11 - державне управління загального характеру; 75.12 - керування діяльністю в соціальній сфері; 75.13 - керування діяльністю в сфері економіки; 75.14 - допоміжна діяльність у сфері державного управління), а також діяльністю, віднесеною до компетенції держави (75.21 - міжнародні відносини; 75.22 - оборона; 75.23 - юстиція; 75.24 - охорона та забезпечення громадського порядку).
Створення незалежної Української держави і завдання її розбудови, практичне здійснення соціально-економічних та політичних перетворень, проведення адміністративної реформи передбачало реформування всіх ланок державного управління, розвиток механізмів та інститутів державного регулювання ринкового господарства. Здійснення цих завдань було неможливим без створення на всіх рівнях влади значного потенціалу людських ресурсів з відповідною професійною підготовкою, глибокими теоретичними знаннями та практичними навичками і вміннями у сфері державного управління, здатних ефективно управляти суспільними справами в нових умовах, а також без наукового супроводження становлення та розвитку державного управління, реформ політичної, економічної, соціальної, гуманітарної, адміністративної сфер, їх європейської інтеграції. У владних структурах України сформувалося чітке розуміння важливості становлення державного управління не тільки як виду суспільної діяльності, а й як освітньої галузі та галузі наук.
Саме тому в Україні, першій з країн на просторі бувшого СРСР, державне управління отримало визнання і як освітня галузь, і як галузь науки.
Провідну роль у цьому відіграло створення Української (з серпня 2002 р. - Національна) Академії державного управління при Президентові України Указом Президента України «Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців» від 30 травня 1995 р. № 398 як головного державного вищого навчального закладу у загальнонаціональній системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, яка реалізується нею за безпосередньою участю Головного управління державної служби України.
Академія здійснює освітню діяльність за IV рівнем акредитації вищих навчальних закладів у галузі освіти «Державне управління» та іншими професійно орієнтованими на державну службу та службу в органах місцевого самоврядування спеціальностями, готує керівний персонал для роботи на посадах І - IV категорій в центральних і місцевих органах державної влади, органах місцевого самоврядування.
Академія здійснює підготовку магістрів державного управління, проведення наукових досліджень з проблем державного управління та місцевого самоврядування; розроблення базових вимог до освітнього і професійного рівня державних службовців та керівників державних підприємств, установ, організацій; надання методичної, інформаційної, консультативної допомоги регіональним центрам підвищення кваліфікації державних службовців, а також надання експертно-консультативних, інформаційно-аналітичних, науково-методичних та інших послуг із питань теорії і практики державно-управлінських процесів.
Становлення та розвиток в Україні освітньої галузі «Державне управління» супроводжується залученням до підготовки магістрів державного управління та державної служби все нових вищих навчальних закладів, переважно національних університетів, і формуванням й впровадженням державних стандартів за спеціальностями і спеціалізаціями освітньої галузі «Державне управління» (8.150000 - Державне управління, 8.150102 - Управління суспільним розвитком, 8.150101 - Державна служба та інші).
Наукова галузь «Державне управління» фактично запроваджена включенням її до Переліку галузей науки, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 29.11.1997 р. № 1328. Наказом ВАК України від 9 вересня 2002 р. № 368, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 20 вересня 2002 р. за № 772/7060, внесено зміни у спеціальності галузі науки «Державне управління», серед яких встановлено такі: «Теорія та історія державного управління» (25.00.01), «Механізми державного управління» (25.00.02), «Державна служба» (25.00.03), «Місцеве самоврядування» (25.00.04).
Дослідження в даній галузі охоплюють теоретичні, методологічні та практичні проблеми становлення і розвитку державного управління в Україні і спрямовані на виявлення законів, закономірностей, принципів, тенденцій, а також розроблення на їх основі підходів, моделей, методів і технологій розв’язання цих проблем. Чільне місце серед них відведено дослідженню системних характеристик державного управління, теорії організації, а також технології розробки, прийняття та впровадження управлінських рішень. На освітню та наукову галузі «Державне управління» покладається важливе завдання забезпечення ефективного вирішення проблем державного будівництва в Україні, насамперед, формування досконалої державної кадрової політики та адекватного кадрового забезпечення державної служби. Таким чином, у сфері державного управління було створено реальні передумови здійснення повороту від емпіризму до науковості управління.
Ключовими поняттями для державного управління є держава і державна влада, оскільки державне управління є способом функціонування і реалізації державної влади з метою становлення і розвитку держави.
Держава є основним інструментом політичної системи суспільства, що здійснює управління останнім, охорону його економічної та соціальної структури, організацію і упорядкування соціально неоднорідного суспільства, забезпечення його цілісності та безпеки. Це історично складена структура для забезпечення потреб політичної еліти, соціальних груп і громадян. Вона, як зазначив С. Рябов, є монопольним носієм суспільної влади, інституцією творення цієї влади.
В основу держави покладена державна влада, що є інструментом забезпечення існування держави та досягнення її цілей, її обов’язковим атрибутом. Державна влада має здатність впливати на процеси в суспільстві за допомогою спеціальних органів та установ. Останні є складовими частинами єдиного механізму державної влади. Державне управління, на думку В. Цвєткова, за змістом є процесом реалізації державної влади, її зовнішнім, матеріалізованим вираженням, яке поза цим не існує.
Сфери діяльності держави безпосередньо трансформуються в сфери державного управління. Це розроблення й здійснення внутрішньої та зовнішньої політики, правове визначення і регулювання відносин в масштабах всього суспільства, формування та реалізація державного бюджету тощо. Дуже важливим аспектом розуміння стану і розвитку державного управління є врахування його об’єктивних основ, а саме природно-географічних умов, культурно-історичної спадщини та соціально- економічних умов. За словами Г. Атаманчука неприпустимо механічно впроваджувати світову науку, її потрібно розглядати крізь призму власної національної свідомості, власної національної культури.
На непростий шлях становлення державного управління як окремого виду суспільної діяльності опосередковано вказує той факт, що й досі немає сталого, прийнятого у всьому світі визначення державного управління. Передусім, це пов’язано з тим, що існують якнайменше два різні підходи до розуміння змісту державного управління.
У першому з них, так званому американському, зорієнтованому на всі процеси і функції управління в спектрі повноважень держави, державне управління розглядається як галузь, що включає законодавчу, виконавчу і судову гілки влади, а в другому, так званому європейському, державне управління розглядається як підгалузь права. Інакше кажучи, перший підхід передбачає поєднання політичних, правових та адміністративних функцій, а другий - їх розмежування, тобто визначення державного управління як всієї не законодавчої та несудової діяльності держави, або як підзаконної виконавчо-розпорядчої діяльності органів держави.
Поняття американського та європейського підходів досить умовні, до того ж поступово відбуваються процеси поширення першого на інші країни світу. Наприклад, французький учений Б. Гурне відмічає таке поширення на Францію, зокрема він визначає, що багато авторів визнали за потрібне розглянути проблеми державного управління під кутом зору, який би не був повністю юридичним; вони визнали за слушне розвинути дисципліну, відміну від публічного права, - науку управління суспільством або адміністративну науку. Безумовно, що в цій науці одну з найважливіших ролей продовжуватиме відігравати право, оскільки правова форма є основною формою зовнішнього вираження державного управління.
До визначення державного управління можна підійти, виходячи з дуже важливої властивості будь-якого управління - його цілеспрямованості. Відтак, основним завданням управлінської діяльності держави є забезпечення досягнення поставлених цілей, а змістом є дії щодо їх досягнення. На думку видатного вченого П. Друкера, управління є особливим видом діяльності, що перетворює неорганізований натовп в ефективну цілеспрямовану та продуктивну групу. Перефразовуючи іншого з найвідоміших представників науки управління А. Файоля, можна сказати, що управляти державою - це вести її до цілей з максимально можливим використанням усіх наявних ресурсів. Підтвердження цієї думки також знаходимо у Г. Райта, яким управління трактується як організація і спрямування ресурсів з метою досягнення бажаного результату.
Заслуговують на увагу визначення державного управління видатним російським вченим Г. Атаманчуком як практичного, організуючого та регулюючого впливу держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, збереження або перетворення, що спирається на її силу влади, а також відомим українським вченим В. Цвєтковим як діяльності держави щодо організації упорядкування різних соціальних процесів у суспільстві.
З погляду системного підходу під державним управлінням слід розуміти процес цілеспрямованого впливу суб’єкта державного управління, що представляє державну владу у вигляді спеціально утворених органів та їх системи, на об’єкт управління, яким є все суспільство або його частина, внаслідок якого задовольняються потреби держави і суспільства. Останнє В. Цвєтков визначив як складну динамічну самокеровану систему, а управління ним як соціальну функцію, що виявляється у владно-організуючій діяльності, яка забезпечує узгодженість спільної праці і побуту людей для досягнення суспільно значущих цілей та завдань. Держава виконує роль структури, а державне управління - механізму суспільного самоуправління. Українські вчені Н. Нижник та С. Мосов запропонували розглядати державне управління як діяльність органів та установ усіх гілок державної влади (законодавчої, виконавчої, судової) з вироблення й здійснення регулюючих, організуючих і координуючих впливів на всі сфери суспільства з метою задоволення його потреб, що змінюються.
При розгляді державного управління як системи діяльності дуже важливим є розуміння одного з найважливіших системних принципів, а саме, що така система не просто утворюється складенням всіх управлінських зусиль, а набуває якісно нових властивостей. Це, зокрема, означає, що система державного управління в цілому має такі властивості, яких немає у суми властивостей органів державного управління.
З погляду суб’єкт-об’єктних відносин державне управління є неперервним процесом реалізації відповідних управлінських функцій, у зв’язку з чим для нього можна застосувати визначення через ці функції, а саме: державне управління є процесом планування, організації, мотивації, контролю та пов’язуючих їх комунікації і прийняття рішень з метою формулювання та досягнення цілей держави. Уточнюючи та доповнюючи це визначення, до предмета державного управління слід віднести процеси здійснення суб’єктом державного управління функцій управління (планування, організації, мотивації, контролю, комунікації, прийняття рішень) з метою досягнення цілей держави шляхом формування організуючого, координуючого та контролюючого впливів на об’єкт державного управління.
Одним з найзначніших досягнень ХХ сторіччя є визнання управлінської праці як окремого виду діяльності і запровадження наукового аналізу для визначення способів ефективного розв’язання управлінських проблем. Взагалі під наданням соціальному, й, зокрема, державному управлінню наукового характеру надалі будемо розуміти здійснення практики управління на науковій основі. Останню утворює наука управління, тобто теоретичні дослідження самої управлінської діяльності. Засновником наукового управління вважається американський вчений Ф. Тейлор. Поняття «наукове управління» введено Л. Брандейсом у 1910 р. Серед найбільш відомих, визнаних світом зарубіжних представників науки управління: М. Вебер, Н. Вінер, Ф. Гілбрет, В. Глушков, П. Друкер, Д. Дункан, У. Ешбі, Е. Мейо, М. Мескон, Г. Саймон, А. Файоль, М. Фоллет, Д. Форрестер та інші.
Лауреат Нобелівської премії Г. Саймон, визначаючи місце і роль науки управління серед інших наук, охарактеризував її «як частину акумульованого і визнаного знання, що систематизоване й сформульоване у відповідності з встановленими загальними істинами та закономірностями і є не тільки поєднанням багатьох дисциплін, але й новою самостійною наукою у сфері соціології. Це всеохоплююче, глибоке та філософське знання». За висловом відомого американського вченого Д. Дункана, наука управління - це, передусім інтелектуальна революція, новий світогляд та нова методологія вирішення проблем. Наука управління спирається на використання наукового методу, системну орієнтацію та використання моделей.
Закономірним результатом об’єктивного процесу становлення і розвитку науки управління є виділення окремої галузі наук «Державне управління», що характеризується високою динамічністю та професійністю, постійною спрямованістю на результат. Об’єктом дослідження останньої є державне управління як діяльність. Складність суспільства як об’єкта управління і системи державної влади як суб’єкта управління, які є відкритими, динамічними, самокерованими, імовірнісними, багатопараметричними системами, не дає змогу керуватися в державній управлінській діяльності лише накопиченим досвідом та здоровим глуздом, хоча останні й є обов’язковими складовими управлінського успіху поряд з ініціативою, інноваційним підходом та чітким настроєм на отримання позитивних результатів.
Надання державному управлінню наукового характеру передбачає: широке використання на всіх його рівнях і ланках наукових досягнень, передусім, результатів досліджень у сфері політології, права, філософії, соціології, економіки та інформатики; сприяння розвитку наукових досліджень з актуальних проблем державного управління, зокрема, розробленню нових управлінських технологій та впровадженню їх досягнень в практику; залучення науковців до аналітичної роботи в органах державної влади; підвищення рівня забезпеченості апарату системами підтримки прийняття рішень на базі сучасної управлінської методології та використання засобів інформатизації і комп’ютеризації. В умовах складності і масштабності проблем державного управління застосування наукових підходів і сучасних методів їх вирішення набувають особливого значення.
Перспективне прогнозування, стратегічне планування, вибір раціональної структури органів державної влади та її кадрового забезпечення, забезпечення інноваційного, якісного управління, створення високоефективних мотиваційних підходів, розроблення сучасних методів контролю, комунікацій, прийняття рішень - це лише кілька завдань з багатьох, вирішення яких неможливе без розвитку науки державного управління в напрямі створення нових та вдосконалення існуючих концепцій, теорій, принципів і методів.
З погляду становлення і розвитку державного управління як виду діяльності, так і галузі наук, заслуговує на увагу питання його співвідношення з менеджментом. Велика увага до нього передусім пов’язана з предметно- об’єктним визначенням виду діяльності та галузі наук державного управління, а також із з’ясуванням можливостей застосування напрацювань науки управління, зародження і розвиток якої був безпосередньо пов’язаний з менеджментом, у теорії та практиці державного управління. За висловом Г. Атаманчука, менеджмент, суспільне управління та суспільне самоуправління пов’язані між собою тим, що їх суб’єктом виступає безпосередньо саме суспільство, але різняться вони за рівнем та характером організованості. Таким чином, насамперед слід виходити з того, що держава відрізняється від інших організацій вирішенням набагато більш масштабних і різноманітних загальносуспільних справ, монопольним правом регулювання правових відносин, суверенітетом, унікальністю, що безпосередньо впливає на прийняття управлінських рішень. У зв’язку із цим, як зазначили В. Луговий та В. Князєв, йдеться про специфічні моделі, схеми, класифікацію, типологію і систематику, тенденції розвитку, закономірності побудови та функціонування державного управління.
Становлення науки державного управління потребує чіткого визначення її об’єкта і предмета. За визначенням Н. Нижник та С. Мосова, об’єктом дослідження теорії державного управління є управлінська діяльність усіх органів державної влади, а предметом - закономірності і принципи такої діяльності. При цьому необхідно враховувати, що ця діяльність реалізується через управлінські функції відповідних органів державної влади в результаті розосередження функцій державного управління, і що ці різнорівневі функції мають певну специфіку.
Основним результатом дискусії щодо науки державного управління, яка ведеться між різними науковими школами, є її розгляд як динамічної дисципліни, що неперервне змінюється. В значній мірі це пов’язано з ситуативним характером розвитку процесу державного управління та суттєвим впливом на нього суб’єктивного фактору.