• Економічна теорія. Політекономія
• Етика та естетика
• Журналістика та видавнича справа
• Історичні дисципліни
• Культурологія
• Маркетинг та реклама
• Медицина
• Менеджмент та трудові відносини
• Міжнародні відносини та зовнішньоекономічна діяльність
• Педагогіка
• Політологія
• Право. Юридичні дисципліни
• Психологія
• Сільськогосподарська діяльність
• Соціологія
• Туризм та готельна справа
• Українська та зарубіжна література
• Філософія
• Фінанси, гроші та податки

Державне управління в галузі охорони здоров’я

Шляхи вдосконалення державного управління в галузі охорони здоров’я

Система охорони здоров’я України, державне управління нею, що було предметом нашого дослідження, є породженням та віддзеркаленням тих складних перехідних умов життя українського суспільства в посттоталітарний період і напряму пов’язана з політичним і соціально-економічним устроєм суспільства, організацією державної влади, політичним режимом та іншими визначальними факторами суспільного й державного життя. Складність цієї теми полягає не тільки у складності самої системи охорони здоров’я, айв особливих умовах її діяльності саме сьогодні, в умовах тривалої і системної кризи, яка охопила всі сторони життя суспільства. Проблеми посттоталітарного суспільства, перехідної економіки, її незбалансованість, непослідовність політики держави в повній мірі і особливо гостро та болісно даються взнаки, перш за все, у соціально-культурній сфері життя, зокрема, в галузі охорони здоров’я.

У всі часи під час проведення реформ першими найбільш страждала соціально-незахищена і безпорадна перед натиском нових політичних та економічних реалій інтелігенція - медики, освітяни, працівники науки й культури, літератори... Думка про те, що медицина й охорона здоров’я - сфера “чиста” і далека від політики, є наскрізь хибною. Навпаки, сьогодні охорона здоров’я поруч з іншими галузями і сферами життя (культури, освіти, соціального захисту й забезпечення та ін.) сама собою є виграшною картою сучасної політики, про що свідчить хоча б те, що практично всі ЗО українських політичних партій і виборчих блоків, що включилися у процес виборів народних депутатів України і депутатів місцевих рад 1998 р., містили у передвиборних програмах відповідні положення щодо реформування української системи охорони здоров’я. Сьогодні станом справ у цій сфері незадоволений ніхто - ні громадяни, ні самі медики. А існувати сама для себе вона не може, адже її головне покликання - служити людям. Тому і метою всіх нині існуючих проектів реформування охорони здоров’я є пристосування системи охорони здоров’я до реалій життя, її роздержавлення і реструктуризація, створення сучасної, гнучкої і ефективної системи, яка керуватиметься інтересами людини, спрямована на всебічне задоволення її потреб, буде зручною і вигідною для цієї людини.

Вирішення згаданого завдання ускладнюється рядом негативних факторів пострадянського розвитку, серед яких і політична та економічна нестабільність у країні, економічний спад, безробіття, проблеми дефіциту коштів і грошового обігу і, не на останньому місці, неефективна діяльність українського уряду, який майже щороку змінює свій склад, доповідаючи Верховній Раді України про програму своєї діяльності, яку йому, однак, не дають можливість реалізувати.

Складність ситуації полягає ще й у тому, що Уряд України потрапив у певну залежність від міжнародних фінансових організацій, які виділяють кошти у вигляді міжнародної допомоги та кредитів під проведення програм роздержавлення і приватизації, реструктуризації народного господарства, конверсії та ін., і йому доводиться виконувати рекомендації цих міжнародних організацій.

А згадані рекомендації ґрунтуються, перш за все, на врахуванні глобальних стратегічних економічних інтересів передових найрозвинутіших країн світу, зокрема “великої сімки”, і можуть мати для України вкрай негативні, просто катастрофічні наслідки. Прикладом цього є серйозні проблеми, які виникли внаслідок виконання рекомендацій Світового банку щодо реструктуризації (і перепрофілювання) системи охорони здоров’я України і які призвели практично до її розвалу, до звільнення десятків тисяч працівників охорони здоров’я з роботи, до закриття багатьох медичних закладів, скорочення лікарняного ліжкового фонду, до голодних страйків українських медиків. Видається, і цієї думки притримується багато українських політиків та урядовців, що реформування української системи охорони здоров’я могло б бути проведено в м’якшій формі і протягом тривалішого часу.

З іншого боку, не слід відкидати ті документи, рекомендації ВООЗ, що стосуються запровадження в українську систему охорони здоров’я універсальних і перевірених часом засад організації і діяльності національних систем охорони здоров’я, оскільки цей спеціалізований орган ООН володіє, завдяки найвищому світовому рівню своїх фахівців і науково-технічних можливостей, достовірною інформацією про стан здоров’я наших громадян і стан, в якому опинилася система охорони здоров’я України.

Ці обставини призводять до однозначного висновку про об’єктивну необхідність проведення серйозного і ґрунтовного реформування системи охорони здоров’я України, яка, на нашу думку, повинна розпочатись з чіткого визначення її мети і обрання відповідної моделі організації та управління. Ще Арістотель у IV столітті до н. е. писав, що “благо усюди і завжди залежить від дотримання двох умов:

- правильної постановки кінцевої мети будь-якої діяльності;

- вибору відповідних засобів, що ведуть до досягнення мети”.

Центральною суперечністю, яка у визначальній мірі впливає на вибір мети і моделі системи охорони здоров’я України, є суперечність між державним характером існуючої української системи охорони здоров’я, що дістався у спадок від радянського періоду розвитку, і намаганнями Уряду та інших центральних органів виконавчої влади, зокрема Міністерства охорони здоров’я, реформувати цю велетенську систему органів і закладів охорони здоров’я в напрямку проведення ринкових реформ і створення конкурентного середовища у сфері надання медичних послуг. А це передбачає запровадження приватної медичної практики, діяльність приватних медичних і фармацевтичних закладів та установ, здійснення заходів охорони здоров’я населення.

Уряд вишуковує різні варіанти збільшення державного фінансування діяльності закладів охорони здоров’я, але в умовах економічної кризи і майже порожнього Державного бюджету вимушений скорочувати обсяг державного фінансування до мінімуму, забезпечуючи фінансові потреби державних і державно-комунальних закладів охорони здоров’я на 14- 23% від реальної потреби. Надії окремих політиків і урядовців на те, що врятувати становище зможуть окремі радикальні заходи, наприклад, обмежене запровадження платних медичних послуг для населення в державних і комунальних закладах охорони здоров’я, або запровадження системи обов’язкового, шляхом прийняття відповідного закону, страхування здоров’я громадян (т. зв. страхової медицини), є марними. Особливо в умовах, коли більшість українських підприємств не працює, більшість колишніх працюючих - безробітні, у більшості громадян нема жодних доходів, коли більше половини населення опинилось за межею бідності і щоденно бореться за фізичне існування і виживання. Хто в цих умовах може і буде платити за лікування хворих, надання медичних послуг та охорону здоров’я населення в цілому? Громадяни? Це цілком безперспективно, бо в них нема коштів. Власники? Підприємці? Меценати? Спонсори? Де вони і скільки їх? Введення додаткового податку (платежу) для забезпечення фінансування діяльності державно-комунальної системи охорони здоров’я (чи запровадження у законодавчому порядку страхової медицини), поставить їх у значно важче становище і призведе до закриття ще багатьох підприємств.

Отже, центральним питанням реформування української системи охорони здоров’я є питання про можливість поєднання державного характеру цієї системи з ринковими умовами діяльності. Чи можливе таке поєднання?

Світовий досвід, досвід проведення реформ національних систем охорони здоров’я в окремих країнах дає позитивну відповідь на це питання. Він свідчить, що цілком реально поєднати державний характер системи охорони здоров’я з ринковими умовами за рахунок децентралізованої форми управління цією системою і створенням конкурентного середовища за рахунок рівноправного існування та умов діяльності медичних і фармацевтичних закладів усіх форм власності - приватної, колективної і державної.

Трансформаційні процеси, які відбувалися в системі охорони здоров´я і, зокрема, полягали у нагромадженні людських, матеріальних, фінансових ресурсів, що здійснювалося екстенсивним шляхом у процесі будівництва соціалізму, - закінчилися. Велетенська, вкрай бюрократизована система, яка перестала задовольняти практичні інтереси людей і працювала більше на показники виконання планів і мала, як і все соціалістичне господарство, свідчити про тріумф комуністичних ідей і практики соціалістичного будівництва, але була побудована на принципах затратної економіки, - відійшла у минуле.

Єдиним шляхом трансформації існуючої системи охорони здоров´я є її визначеність щодо нових соціально-економічних умов, запровадження нових господарських механізмів у практику діяльності органів виконавчої влади і закладів охорони здоров´я і, нарешті, впорядкованість самої мережі та чисельності цих закладів, а також кількості медичних і фармацевтичних працівників.

Об´єктивною реальністю є той факт, що сьогодні в Україні кількість закладів охорони здоров´я і медичних та фармацевтичних працівників є надто великою. Час, коли саме ці показники були свідченням передових досягнень соціалістичного ладу, правильності політики панівної і правлячої тоді комуністичної партії і свідченням ідеологічних та політичних переваг соціалізму над капіталізмом, безоглядно минув, залишивши нам у спадок складні проблеми, відповідальність за вирішення яких покладається історією на наше покоління.

На формування та функціонування системи органів виконавчої влади в галузі охорони здоров’я впливає низка факторів, головними з яких є:

- складність соціальних та економічних процесів перехідного періоду в Україні, тяжкі наслідки залишеної у спадок від колишньої СРСР соціалістичної моделі охорони здоров’я, орієнтованої тільки на кількісні показники роботи закладів охорони здоров’я;

- малоініціативність усіх складів Кабінету Міністрів України щодо забезпечення системного й ефективного управління соціальною сферою життя, їх пасивність у проведенні проголошених реформ, складність поєднання у здійсненні державного управління методів адміністрування з ринковими механізмами;

- роздержавлення закладів охорони здоров’я і розмежування їх об’єктів управління між окремими органами виконавчої влади;

- відсутність належного фінансування внаслідок відсутності коштів у державному і місцевих бюджетах, часткове, “урізане” фінансування витрат за окремими статтями діяльності (зарплата, харчування хворих) закладів охорони здоров’я;

- складність самої системи охорони здоров’я України, яка включає в себе заклади охорони здоров’я різних типів (лікувально-профілактичні, санітарно-протиепідемічні, аптечні, санаторно-курортні, реабілітаційні, діагностичні, спортивно-оздоровчі та ін.), різних форм власності й різної підпорядкованості;

- дещо застаріла організаційна схема управління, яка сформувалася в умовах тоталітарного режиму й адміністративно-командної системи управління, передбачає сувору централізацію управління, з регламентацією всіх сторін діяльності суб’єктів і об’єктів;

- існування відомчих медичних (медико-санітарних) служб, які, крім силових відомств - Міністерства оборони, Міністерства внутрішніх справ і Служби безпеки України, - мають і деякі “цивільні” відомства, наприклад, Міністерство транспорту й, зокрема, Укрзалізниця, соціальна та медична ефективність діяльності яких значно нижчі від медичних закладів Міністерства охорони здоров’я, незважаючи, на, зазвичай, краще фінансування - це періодично породжує ідеї та пропозиції про реорганізацію, а то й навіть про ліквідацію цих служб;

- комп’ютеризація управління, створення комп’ютерних мереж, що дають можливість значно інтенсифікувати процес збору інформації та прийняття рішення й вивільнити велику кількість працівників апарату управління допоміжної і середньої ланки оперативних працівників, діяльність яких націлена на заповнення різноманітних статистичних форм звітності, збір та підготовку відповідної інформації;

- встановлення і розширення міжнародних контактів у справі розвитку медичної та фармацевтичної науки і практики;

- демократизація управління, яка полягає у більшій “відкритості” й гнучкості процесу управління і діяльності органів виконавчої влади, конкурсних основах відбору працівників державного апарату, ширших контактах з представниками громадськості і населенням;

- створення професійного корпусу державних службовців, працівників апарату органів виконавчої влади, засади діяльності яких, права, обов’язки і відповідальність регулюються окремим законом, що також встановлює серйозні соціальні й фінансові пільги та переваги для вказаної категорії осіб і стимулює їх цінувати місце праці, працювати чесно, ефективно використовуючи норми законів, перепідготовку їх через заклади освіти післядипломного навчання, зокрема, через кафедру управління охороною здоров´я Української Академії державного управління при Президентові України. Серед проблем реформування системи охорони здоров´я слід визначити наступні:

1. Разом із реорганізацією всієї системи виконавчої влади в Україні відбувається і болісний процес трансформації системи державного управління охороною здоров’я. Він викликаний змінами політичних, соціальних та економічних орієнтирів і моделі розвитку українського суспільства, визнанням світовим співтовариством та його органами України як держави з перехідною економікою (від планово-командної до ринкової), започаткуванням засад демократичного розвитку.

Цей процес проходить у непростих умовах затяжної соціально-економічної кризи, падіння виробництва, росту безробіття, злочинності, деморалізації, зубожіння народу, погіршення стану здоров’я населення та його депопуляції.

2. Здійснення будь-якої діяльності, в тому числі реформування такої велетенської системи як система охорони здоров’я України, повинна починатись із створенням ефективної державної політики і програми. їх метою мала б стати політика ВООЗ “Здоров’я для всіх до 2000 року”, яку підписала і прийняла Україна. Ця непроста, як для нашого часу, мета може бути досягнутою лише при комплексному підході до її вирішення, тільки за наявності співробітництва всіх суспільних і державних секторів.

Значним гальмом у реформуванні охорони здоров’я в Україні є відсутність її єдиної концепції. Нині існують кілька її проектів і безліч місцевих варіантів. Стало вже поганою традицією, коли кожний новопризначений міністр охорони здоров’я разом із своєю командою розробляє новий проект концепції, розпочинає кампанію її реклами і громадської підтримки, вносить цю концепцію на розгляд Верховної Ради чи Уряду і ... на цьому, як правило, закінчується її позитивне сприйняття. Або ж сам проект не відповідає вимогам до документів такого рівня, і його тихо кладуть “під сукно”, або ж він не витримує публічного обговорення, яке завершується його негативною оцінкою. Тому головною причиною відсутності єдиної концепції реформування охорони здоров’я є відсутність зацікавленості і політичної волі у вищих органів державної влади у вирішенні цих проблем. Провідні політики та керівники органів державної влади і надалі продовжують мислити й діяти за ідеями “залишкового принципу” - не до охорони здоров’я нині, коли не працює економіка і не наповнюється державний бюджет. Ось коли запрацюють підприємства та організації, наповняться державний та місцеві бюджети, тоді дійде черга й до охорони здоров’я, тоді вона й сама воскресне!

Відповідно до вимог законодавства, зокрема ст.12 Основ законодавства України про охорону здоров’я, тільки Верховна Рада України, як єдиний законодавчий орган держави, має затвердити концепцію реформування охорони здоров’я, яка стане основою формування державної політики в цій галузі. Лише на її основі можна буде сформувати урядову програму реформування і стабілізації охорони здоров’я, яка включатиме в себе десятки й сотні різноманітних показників, державні програми боротьби з окремими найскладнішими захворюваннями - СНІДом, раком, туберкульозом, венеричними захворюваннями, скороченням дитячої і материнської смертності та ін. В її основі має бути закладено оптимальне поєднання загальнодержавних інтересів та інтересів усіх регіонів, тобто її ефективне здійснення можливе на основі врахування медико-географічного районування України.

Створення цих документів, їх належне юридичне оформлення (затвердження) у вирішальній мірі сприятимуть вирішенню організаційно-управлінських питань реформування охорони здоров’я, створенню її належної нормативно-правової бази.

Слід зазначити, що основою сучасної концепції реформування охорони здоров’я в Україні є вибір пріоритетів, і, зокрема, первинної медико-санітарної допомоги як центральної ланки національної системи охорони здоров’я та складової частини соціально-економічного розвитку, яка є водночас і головним інструментом для досягнення поставленої ВООЗ для країн-учасниць, мети - “здоров’я для всіх до 2000 року”. Це - пряме свідчення використання документів ВООЗ при створенні концепції реформування системи охорони здоров’я України.

3. Головною умовою кризи системи охорони здоров’я, яка майже повністю перебуває на бюджетному утриманні, є вкрай недостатнє фінансування (18-25% від потреби). Однак складний стан, в якому опинилась уся система органів і закладів охорони здоров’я, пояснюється не лише цим, а й недосконалою, застарілою організацією, яка заснована на аналізі кількісних показників роботи медичних закладів, без урахування їх якісних показників і сучасних економічних методів господарювання.

У цих умовах дефіцит державного і місцевих бюджетів триватиме й надалі. І протягом усього цього часу система охорони здоров’я відчуватиме гострий брак коштів. Виділити більше коштів держава не спроможна. Про це заявив на зустрічі з активом медичних працівників 24 липня 1997 р. Президент України Л. Д. Кучма. Єдина альтернатива, яку запропонував Уряд, - скорочення числа медичних закладів і працівників охорони здоров’я, доведення їх числа до оптимальних сучасних показників, запровадження ринкових механізмів у їх діяльність, зокрема платних медичних послуг, роздержавлення закладів охорони здоров’я і перекладання відповідальності за їх діяльність та фінансування з держави на нових власників - приватних і колективних, запровадження елементів конкуренції, сприяння створенню сприятливих умов для організації і діяльності медичних закладів приватної та колективної форми власності.

4. У цих умовах підвищується роль і значення ефективного державного управління, котре, як відомо, може здійснюватись як в умовах нормального, так і кризового розвитку, а також в екстремальних умовах. Ефективним воно стане лише тоді, коли буде засновано на сучасних організаційних засадах і з урахуванням світових тенденцій його розвитку.

Такими універсальними сучасними вимогами є оптимізація і спрощення системи управління, її дебюрократизація, на фоні загальної демократизації регулювання суспільних відносин, яка проявляється у більшій відкритості управлінської інформації та співпраці з міжнародними організаціями, зменшенні звітності, збільшенні свободи дій і господарського маневру керівникам органів і закладів охорони здоров’я та ін.

Об’єктивний аналіз ситуації, що склалася в галузі охорони здоров’я, приводить до висновку про неможливість у сьогоднішніх умовах розвитку в Україні медичного підприємництва внаслідок дії непомірного податкового тягаря, зарегульованості й “затиснутості” державою будь-якого виду діяльності, яка може давати прибутки, про свавілля контролюючих органів, бюрократизм і корупцію державних та комунальних чиновників.

У цих умовах для збереженння керованості системою охорони здоров’я необхідними є заходи антикризового управлінння, зокрема:

- зміни у структурі медичної допомоги на користь ресурсозберігаючих видів, у першу чергу, амбулаторно-поліклінічної допомоги;

- оптимізація (в тому числі скорочення кількості) мережі закладів охорони здоров’я: перепрофілювання закладів, створення відділень медично-санітарної допомоги, амбулаторій сімейних лікарів, лікарень сестринського догляду, денних стаціонарів;

- пошук інших додаткових (небюджетних) джерел фінансування діяльності закладів охорони здоров’я за рахунок залучених коштів і запровадження платних медичних послуг;

- перепрофілювання (реструктуризація) ліжкового фонду залежно від потреб населення в медичній допомозі та наявних фінансових ресурсів, зменшення потужності закладів охорони здоров’я та ін. Для створення необхідних умов для забезпечення функціонування системи охорони здоров’я необхідно вжити екстренних заходів для зменшення податків на діяльність у цій галузі і на здійснення заходів з дерегуляції згаданих відносин, яку слід розуміти як усунення бар’єрів на шляху розвитку підприємництва в галузі охорони здоров’я, зменшення впливу жорсткого адміністрування, як шлях до вливання українських та іноземних інвестицій.

5. Головною умовою здійснення ефективного державного управління є його досконале правове регулювання нормами чинного законодавства. Низька ефективність діяльності органів виконавчої влади на перших етапах державотворення, неспроможність опанувати і керувати ситуацією в умовах кризи з усією очевидністю показали безперспективність подальшого “вдосконалення” існуючої системи державного управління і необхідність її принципового, системного реформування.

Про адміністративну реформу як системніший і комплексніший підхід до вдосконалення структури, функцій та методів діяльності органів державної влади заговорили з вересня 1995 р., коли в Комітеті Верховної Ради України з питань правової політики і судово-правової реформи паралельно з конституційним процесом розпочалася робота над її концепцією. 7 липня 1997 р. Президент України Л. Д. Кучма прийняв Указ “Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи”, встановивши, що основними завданнями цієї комісії є:

- розроблення Концепції адміністративної реформи, визначення організаційно-правових засад стратегії і тактики її проведення;

- розроблення конкретних механізмів і строків впровадження адміністративної реформи;

- підготовка пропозицій щодо:

• структури органів виконавчої влади з поступовим переходом від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, що має призвести до спрощення і підвищення ефективності управління, скорочення його непотрібних ланок;
• запровадження дійової системи державного контролю;
• перебудови державної фінансової системи, структури, функцій і методів діяльності місцевих органів виконавчої влади;
• дерегуляції та спрощення системи управлінських послуг, які надаються на різних рівнях виконавчої влади фізичним та юридичним особам;
• удосконалення законодавчої бази адміністративних правовідносин, економічних засад діяльності органів державної влади, впровадження дійових адміністративних процедур та ін.

Державна комісія у 1997 р. розробила проект концепції адміністративної реформи в Україні на 1997-1999 та подальші роки. Ця концепція спрямована на перебудову системи органів виконавчої влади відповідно до завдань ефективного здійснення соціально-економічних перетворень у країні. Складовими реформи є реформування Кабінету Міністрів та державної служби, реорганізація системи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій, створення адміністративної юстиції як окремої галузі судочинства тощо.

Наступний етап адміністративної реформи передбачає підготовку:

- проекту структури системи центральних органів виконавчої влади, розподілу функцій і повноважень між ними, рекомендації щодо оптимального способу запровадження;

- проектів законів про адміністративно-територіальний устрій України, основні засади державної служби, державну службу в органах влади, оплату праці, пенсійне, соціально-побутове та інше забезпечення вищих державних посадових осіб, які здійснюють політичну діяльність, державний контроль, а також проектів Адміністративного й Адміністративно-процесуального кодексів України.

6. Сучасна система управління охороною здоров’я в Україні має багато залишкових рис радянського періоду розвитку і, разом з тим, намагається інтегрувати в себе універсальні цінності та економічний механізм управління. Вона побудована за “пірамідальним” принципом галузевого управління і включає в себе низку органів виконавчої влади різного рівня з нормативно визначеною компетенцією.

7. Інтереси охорони здоров’я населення в кожній країні нині особливо вимагають ефективного використання як власного, так і досвіду всіх інших країн з урахуванням національних умов. Крім того, національні системи охорони здоров’я розвиваються і як компоненти єдиної (хоча ще не повністю визначеної) міжнародної системи і, значить, повинні мати точки зіткнення і загальні підходи до вирішення важливих проблем охорони та зміцнення здоров’я народів цих країн, окремих регіонів і континентів усієї планети.

Розробка загальної теорії управління охорони здоров’я потрібна всім країнам, але особливо тим в Центральній і Східній Європі, що стали на шлях демократичного розвитку, і яким належить прискорено створити сучасні системи охорони і зміцнення здоров’я населення при досить обмежених можливостях та ресурсах. Для цього необхідні науково обґрунтовані рекомендації, перевірені часом і досвідом різних країн у різних історичних умовах. І особливо важливий у цьому плані узагальнений досвід організації охорони здоров’я передових європейських країн.

Поліпшенню державного управління в Україні сприяло б запровадження у практику діяльності органів виконавчої влади, що здійснюють державне управління в галузі охорони здоров’я, рекомендацій і принципів (а саме у такій формі сформульовані рішення органів міжнародної співпраці), які давно напрацювала Всесвітня організація охорони здоров’я (ВООЗ). Оскільки державне управління охороною здоров’я є універсальним явищем, що властиве всім без винятку державам, то кращий світовий досвід, який викладений у рекомендаціях ВООЗ з тих чи інших питань, чітко враховує як загальні закономірності розвитку управління, так і особливості (географічні, економічні, соціальні, етнічні, релігійні та ін.) однієї чи групи країн того чи іншого регіону.

Саме в цих документах ВООЗ і викладені головні засади організації державного управління в галузі охорони здоров’я, зокрема, необхідність визначення національної політики та її пріоритетів, формування 3-ох ланкової системи управління, визначення первинної медико-санітарної допомоги (ПМСД) як ключової ланки всієї системи охорони здоров’я, програмне бюджетування, створення генерального плану дій, програмування та ін.

Систему охорони здоров’я України (як і системи охорони здоров’я інших, колишніх соціалістичних країн) ВООЗ класифікує як “централізовану систему охорони здоров’я”, на відміну від децентралізованих систем охорони здоров’я у Великій Британії, Франції, Швеції, Туреччині та інших країнах чи систем охорони здоров’я третьої групи країн, які мають лише “деякі елементи планування охорони здоров’я” (Австрія, Італія, Іспанія та ін.).

Про реалізацію рекомендацій ВООЗ у теорії та практиці державного управління в галузі охорони здоров’я в Україні свідчить хоча б те, що Міністерство охорони здоров’я взяло на озброєння ВООЗівську програму “Здоров’я для всіх до 2000 року” і 38 завдань для національної системи охорони здоров’я, прийнятих на 41-й сесії Європейського регіонального комітету ВООЗ у 1991 р., які підписали представники Міністерства охорони здоров’я України.

Останню, третю оцінку виконання політики ЗДВ у країнах Європейського регіону, в тому числі в Україні, проводили у 1996-1997 рр. Результати цієї оцінки показали, що, незважаючи на певні зусилля, в Україні на цей час не вдалося досягти повного виконання жодного із завдань ЗДВ.

ВООЗівська концепція “первинної медико-санітарної допомоги як основної ланки всієї системи охорони здоров’я” надійно увійшла в законодавчі акти та управлінські рішення органів виконавчої влади України, в практику діяльності

Кабінету Міністрів України, Міністерства охорони здоров’я, інших органів виконавчої влади. Так, відповідно до цієї концепції, сформовано принципи організації охорони здоров’я населення України, зокрема поділ організації і надання медичної допомоги за обсягом, глибиною і рівнем кваліфікації медичних працівників на три рівні, зокрема на:

- первинний, тобто первинну медико-санітарну допомогу;

- вторинний - спеціалізовану медико-санітарну допомогу;

- третинний, або високоспеціалізовану медико-санітарну допомогу, яку надають лікарі або групи лікарів високої кваліфікації щодо лікування рідкісних і складних захворювань і проводять у спеціалізованих закладах охорони здоров’я.

Ці визначальні засади організації системи охорони здоров’я України є безсумнівним досягненням і доказом інтеграції українських нормативів, показників, норм і даних щодо вимог ВООЗ. Тому й подальше вдосконалення організації та діяльності системи охорони здоров’я України повинно йти шляхом врахування цих принципових і універсальних засад організації охорони здоров’я.

Значну роль у процесі оптимізації державного управління відіграє налагодження партнерських відносин і міжнародних контактів як на офіційному, так і на громадському та приватному рівнях, між органами й закладами охорони здоров’я України і органами міжнародних медичних організацій, зокрема Всесвітньою та Європейською медичними асоціаціями, міжнародними, національними й місцевими товариствами, асоціаціями, палатами та іншими органами лікарів і фармацевтів. Така співпраця допомагає обом сторонам тісніше і конкретніше оцінити професійний досвід, рівень і проблеми один одного, створити спільні програми для їх розв’язання тощо.

8.Особливе значення для реформування системи охорони здоров’я України має досвід наших найближчих сусідів: Республіки Польщі і Російської Федерації, які в процесі трансформації суспільства зіткнулись з подібними, як у нас, проблемами реформування всієї системи охорони здоров’я, її роздержавлення, запровадження нової моделі організаційно-господарських відносин, створення сучасної системи державного управління і нових органів виконавчої влади в цій галузі.

Слід об’єктивно визнати, що ці країни пішли значно далі в реформуванні системи охорони здоров’я, про що свідчать не лише дані про їх роботу, а й ряд новацій, які, без сумніву, було б корисно запровадити й в Україні. Врахування цього досвіду, причому як позитивного, так і негативного, мало б стати необхідним компонентом підготовки і впровадження реформ в українській системі охорони здоров’я.

9. Найважливіші повноваження щодо керівництва державою належать Президенту України як главі держави, і вони чітко визначені в нормах Конституції України. Він відіграє центральну роль в організації і здійсненні державної політики у галузі охорони здоров’я народу. Конституція України та ряд інших законодавчих актів визначають його виняткову роль у формуванні внутрішньої та зовнішньої політики держави і, зокрема, політики в галузі охорони здоров´я народу. Виступаючи гарантом дотримання Конституції, прав і свобод людини й громадянина, він зобов’язаний забезпечити здійснення конституційного права громадян на охорону здоров’я шляхом організації ефективної державної політики.

За час, що минув після прийняття Конституції, Президент України прийняв ряд указів, котрі стосуються зміцнення системи охорони здоров’я. Найважливішим серед них є Указ від 18 жовтня 1997 р., яким затверджені Основні напрямки соціальної політики на 1997-2000 рр., що передбачають принципові засади реформування національної системи охорони здоров’я. Однак за рік, що минув після його прийняття, загальна картина справ у галузі охорони здоров’я не змінилась, практично всі його головні положення не втілені в життя. Триває обвальний розпад системи охорони здоров’я, вона втрачає свою керованість, голодні медики, які місяцями не отримують заробітної плати, оголошують страйки і автомобілями “швидкої допомоги” блокують рух по центральних вулицях міст України - зупинити ці процеси можуть тільки екстренно вжиті заходи надзвичайного характеру.

Однак відсутність обговорення питань охорони здоров’я та вдосконалення системи її управління в органах державної влади, які очолює Президент, - Раді національної безпеки і оборони та Раді регіонів, - відсутність прийняття відповідних рішень саме й не свідчить про його активність у реалізації соціальної політики держави. Пожвавленню такої діяльності сприяли б підготовка щорічної доповіді Президента України з питань здоров’я народу, як це роблять в інших державах (наприклад, у Російській Федерації), або включення основних показників цієї доповіді складовою частиною в щорічну доповідь Президента Верховній Раді України. Частково гостроту цієї проблеми зняла підготовка фахівцями Українського інституту громадського здоров’я Міністерства охорони здоров’я України щорічної доповіді за 1997 р. “Здоров’я населення України та діяльність лікувально-профілактичних закладів системи охорони здоров’я”, однак, незважаючи на професійно підготовлений план і велетенський обсяг потрібної аналітичної інформації, що міститься у ньому, не є до кінця зрозумілою юридична природа цього документа - якщо це національна доповідь України з питань стану здоров’я нації і діяльності національної системи охорони здоров’я, то, по-перше, кому ця доповідь спрямована (видрукувана українською мовою, вона була поширена тільки внутрі держави), а по-друге, якщо це офіційна доповідь чи звіт, то чи коректно, щоб її публікували від імені хоча й авторитетного, проте все ж таки науково-дослідного інституту, а не органу державної влади.

На нашу думку, ця вперше чудово підготовлена доповідь могла б бути опублікована від імені Президента України як національна доповідь України, або ж, у крайньому випадку, - від імені офіційного органу виконавчої влади - Міністерства охорони здоров’я України.

Вважаємо, що це повноваження Президента - подавати Верховній Раді України і в органи міжнародної співпраці національну доповідь про здоров’я нації та діяльність системи охорони здоров’я доцільно було б закріпити в законах “Про Президента України” і “Про забезпечення діяльності Президента України”, - проект яких нині розробляється.

10. Одним із найважливіших завдань реформування системи охорони здоров’я має стати оптимізація територіальної організації медичних і фармацевтичних закладів. Вирішенню цього завдання повинно передувати визначення фактичної потреби населення у забезпеченні медичною допомогою та її видах. Як у цілому в Україні, так і в окремих регіонах, з цією метою, враховуючи захворюваність та смертність населення, його очікувану кількість, віково-статеву структуру й інші показники, треба розробити і затвердити (постановою Кабінету Міністрів України як нормативний показник) норму забезпеченості населення видами медичної допомоги в одиницях виміру на 10000 чоловік населення. Це дасть можливість усунути значні розбіжності в забезпеченості медичною допомогою населення різних регіонів України, яке ще й дотепер, незважаючи на доволі високий рівень забезпеченості населення України і закладами охорони здоров’я, і кількістю лікарів, і середніх медичних працівників, і лікарняних ліжок, має значні відмінності між собою.

Встановлення і запровадження таких нормативних показників сприятиме вирівнюванню забезпеченості населення різних регіонів України медичною допомогою, а отже, й вирівнюванню та стабілізації соціальної політики в регіонах.

11. Провідну роль в організації державного управління у галузі охорони здоров’я відіграє Кабінет Міністрів України як центральний орган виконавчої влади, який здійснює політичне і адміністративне керівництво. Його правовий статус і повноваження визначені Конституцією України. Однак відсутність Закону про Кабінет Міністрів України зменшує ефективність його діяльності і робить, у значній мірі, її несамостійною і залежною від позиції Президента України та Верховної Ради України, між якими існують значні розбіжності в оцінці ситуації і шляхів вибору соціального розвитку.

Сьогодні Кабінет Міністрів став заручником у політичному протистоянні між Верховною Радою України і Президентом, позбавлений самостійності у виборі пріоритетів і шляхів здійснення державного управління. Відповідно до проекту Концепції адміністративної реформи, який розробила Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи, передбачені докорінне реформування Уряду, зміна його завдань, функцій і структури, зменшення його апарату, реорганізація системи центральних органів виконавчої влади, зменшення кількості міністерств та ін. Метою такого реформування Кабінету Міністрів має стати створення невеликого за кількістю працівників і оперативного за швидкістю реагування та виконання завдань Уряду, який буде займатись аналітичними і стратегічними питаннями державного управління. Таке реформування його організації і діяльності здійснюватимуть поступово, окремими етапами.

12. Найбільше “навантаження” у здійсненні державного управління покладене на Міністерство охорони здоров’я України - центральний орган виконавчої влади спеціальної (галузевої) компетенції. Саме йому, як урядовому органу, доручені організація і здійснення державної політики в галузі охорони здоров’я. Його статус визначений затвердженим 17.08.1998 р. Указом Президента України положенням про нього.

Однак в умовах формування демократичної правової держави повноваження і правовий статус міністерства як важливої ланки виконавчої влади необхідно визначати на основі відповідного законодавчого акта, а не на основі навіть Указу Президента України.

Прийняття Закону України “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади України” в значній мірі деталізувало б і піднесло юридичний статус Міністерства охорони здоров’я України, його самостійність і відповідальність. Зміцненню його службового статусу сприяло б відновлення його службових зв’язків за схемою подвійного підпорядкування з управліннями охорони здоров’я обласних державних адміністрацій, які сьогодні порушено. Аргументами на користь цього посилення керованості всією системою охорони здоров’я, відновлення ієрархічної схеми здійснення державного управління, яке повинні здійснювати як центральні, так і місцеві органи виконавчої влади, між якими має бути не тільки нормативно розподілена компетенція, а й встановлена їх підпорядкованість один одному (а без цього яка ж це система?), і визначені службові відносини.

Проект Концепції адміністративної реформи передбачає залишення у складі Уряду Міністерства охорони здоров’я, однак воно, як центральний орган виконавчої влади, в нових умовах має набути і нових завдань та функцій. В умовах існування приватної медичної практики і діяльності закладів охорони здоров’я всіх форм власності (в т. ч. приватної і колективної) значно зростуть функції нормативного регулювання медичної і фармацевтичної діяльності та державного контролю за їх здійсненням, у тому числі й шляхом видачі ліцензій на право зайняття такою діяльністю і акредитування медичних та фармацевтичних закладів.

З метою створення сприятливого середовища для діяльності в галузі надання медичних послуг і продажу ліків цей же проект передбачає дерегуляцію та спрощення системи управлінських послуг, які надає міністерство фізичним та юридичним особам.

Сучасні умови настійливо диктують необхідність здійснення державного управління на основі відповідних державних, цільових і комплексних програм. У їх розробці, ресурсному забезпеченні та здійсненні центральна роль належатиме міністерству.

13. Управління охорони здоров’я обласної державної адміністрації, яке є органом виконавчої влади середньої ланки, по суті, становить “мале” міністерство охорони здоров’я, повноваження якого поширюються на територію області. Головною особливістю його діяльності є поєднання вимог державної політики та місцевих умов, і його роль зводиться не до простої передачі інформації і збору даних про роботу системи охорони здоров’я області, а до реалізації, крім того, обласних програм охорони здоров’я і здійснення в повному обсязі безпосереднього управління медичними закладами обласного підпорядкування. Затвердження нового Типового положення про управління охорони здоров’я обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій є новим кроком на шляху уніфікації визначення правового статусу цих органів виконавчої влади в усіх областях і повинно сприяти поліпшенню та підвищенню ефективності їх роботи.

14. Головний лікар району та його заступники є найнижчою ланкою в системі державного управління охороною здоров’я, які, по суті, виконують роль відділу охорони здоров’я районної державної адміністрації. Саме на них лягає основний тягар здійснення державного управління закладами охорони здоров’я районного підпорядкування. Відсутність відділу охорони здоров’я у складі районної державної адміністрації і покладення його повноважень на головного лікаря центральної районної лікарні та його заступників є вдалим способом вирішення питань державного управління на цьому рівні, яке підтверджене довголітньою практикою.

15. Своєрідним продовженням цієї організаційної системи державного управління в галузі охорони здоров’я є виконавчі органи охорони здоров’я місцевого самоврядування: управління і відділи охорони здоров’я міст, головні лікарі та їх заступники міських, сільських і селищних лікарень. їх правовий статус, повноваження та діяльність у результаті іншої, ніж державна, самоврядної природи не були предметом даної роботи і потребують окремого дослідження.

16. Посиленню ефективності державного управління в галузі охорони здоров’я сприятиме формування досконалого правового поля і розвиненого медичного законодавства. На цій ділянці роботи чимало зроблено, і вже досягнуто певних результатів. Сучасне законодавство України про охорону здоров’я є в повному розумінні новим, заснованим на нормах Конституції, які визначають право кожної людини на медичну допомогу, медичне страхування і охорону здоров’я.

Базовим законодавчим актом у цій галузі законодавства є Основи законодавства України про охорону здоров’я, на розвиток яких прийнято ряд законів: про запобігання захворюванню на СНІД та соціальний захист населення (12 грудня 1991 р.), про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя (24 лютого 1994 р.), про обіг в Україні наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів (15 лютого 1995 р.), “Про донорство крові та (або) її компонентів” (23 червня 1993 р.), “Про лікарські засоби” (4 квітня 1996 р.).

Сьогодні в загальних рисах сформована модель українського закодавства про охорону здоров’я та прийняття інших законодавчих актів і, перш за все, законів про медичне страхування, про медико-санітарну допомогу, про заклад охорони здоров’я та низки інших, які сьогодні перебувають на стадії розробки законопроектів і завершать формування його внутрішньої структури. Це зовсім не означає, що питання концепції, структури законодавства про охорону здоров’я, місця окремих законодавчих актів, методів та форм правового регулювання відносин уже остаточно вирішені раз і назавжди й не потребують подальшого розвитку. Навпаки, здійснення такої грандіозної за масштабами роботи з формування системи законодавства про охорону здоров’я ставить на порядок денний питання про поглиблений аналіз згаданого виду відносин і правових норм, про необхідність глибоких наукових досліджень цих питань на високому професійному рівні, про створення нового напрямку розвитку юридичної науки, про можливість розробки нових підходів до з’ясування суті згаданих відносин та розуміння нової комплексної галузі права — медичного права, нарешті, до аналізу практики застосування норм цієї галузі законодавства і розробки навчальних програм для підготовки студентів, бакалаврів, магістрів, аспірантів і докторантів.

17. Загальний висновок, який можна зробити, проаналізувавши організаційні засади та діяльність органів виконавчої влади як загальної, так і спеціальної компетенції - вся ця управлінська система переживає своє реформування, перебуває в пошуку нових організаційних форм діяльності, нових методів керівництва та господарювання. І слід усвідомити, що Україна нині лише на початку цього тривалого шляху політичної, соціальної та економічної трансформації. Коли вона завершиться — покаже час. Проект Концепції адміністративної реформи передбачив її здійснення у три етапи: перший - до 2004 р., другий - 2005-2008 рр., третій етап почнеться у 2009 р.

Але вже сьогодні зрозуміло, що головні орієнтири реформування обрано правильно. Тому державна політика в галузі охорони здоров’я у цей перехідний час має бути спрямована на неухильне виконання вимог Конституції України і, зокрема, щодо забезпечення права громадян на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування, передбачене ст. 49 Конституції України, забезпечення виконання державних програм охорони здоров’я різних груп і прошарків населення, забезпечення збереження та функціонування єдиної системи охорони здоров’я України.

Врахування у процесі здійснення державної політики в галузі охорони здоров’я, в процесі реформування державного управління у цій галузі висловлених думок і пропозицій сприятиме пожвавленню згаданого виду діяльності, створенню в Україні сприятливого середовища для відновлення активної роботи закладів охорони здоров’я, виникнення приватної медичної практики, особливо сімейних лікарів, які становлять першу й найважливішу ланку національної системи охорони здоров’я, створення конкурентного середовища в умовах боротьби за лікування кожного пацієнта та його ефективність. І, нарешті, сприятиме подальшому розвитку науки й практики державного управління.