Державне управління в галузі охорони здоров’я
Управління охорони здоров’я обласної державної адміністрації
У всіх 24 областях України для здійснення керівництва охороною здоров’я населення у складі обласних державних адміністрацій створюють управління охорони здоров’я як спеціалізований галузевий орган виконавчої влади. Згідно із Законом України “Про місцеві державні адміністрації” управління охорони здоров’я створюють відповідно до примірної схеми і примірного переліку управлінь та відділів обласної державної адміністрації наказом (розпорядженням) її голови.
Управління охорони здоров’я обласної державної адміністрації є важливим органом виконавчої влади середньої ланки. Його важливість визначена тим, що воно є, з одного боку, спеціалізованим (галузевим) органом виконавчої влади області і його утворює обласна державна адміністрація, а з другого - як галузевий орган воно повинно вступати у службові відносини з Міністерством охорони здоров’я України, входить у систему органів виконавчої влади, які здійснюють державне управління у визначеній галузі відносин і наділені для цього відповідними владними повноваженнями. Ця “двоїстість” юридичної природи управління охорони здоров’я обласної державної адміністрації проявляється у поєднанні в його діяльності як загальнодержавних, так і територіальних засад, і саме тому воно є головним “робочим” органом реалізації державної політики у галузі охорони здоров’я в області, з виконання законодавчих актів, урядових постанов і наказів Міністерства охорони здоров’я України на місці.
Таке важливе місце, яке займає управління охорони здоров’я в системі галузевих (спеціальних) органів виконавчої влади, і та велика роль, яку воно відіграє в організації і здійсненні державного управління, здавалось би, повинні були привести до глибоких і серйозних досліджень його природи, завдань, функцій і структури, аналізу його владних повноважень та практики їх застосування, його організаційної та управлінської діяльності підпорядкованими закладами охорони здоров’я.
Однак, як виявилось, це зовсім не так. І на це є певні причини. Оскільки в галузевому відношенні цей орган належить до галузі охорони здоров’я, в якій кількісно і якісно домінують спеціалісти-медики, то, незважаючи навіть на наявність окремої лікарської спеціальності - лікар-організатор охорони здоров’я, значної кількості керівників органів і закладів охорони здоров’я, великої групи науковців-медиків, докторів і кандидатів наук з цієї спеціальності, слід об’єктивно визнати, що питання організації і діяльності управління охорони здоров’я, за окремими незначними винятками, опинились за межею їх наукових досліджень.
Ставити цю прогалину у вину науковцям-медикам було б несправедливо, оскільки як, властиво, питання природи органів державної, у тому числі виконавчої, влади, дослідження владних повноважень цих органів і практики їх застосування, організації і здійснення державного управління найбільше входить, все ж таки, у сферу юридичної науки. Однак внаслідок тривалого періоду правового нігілізму і невігластва та панування адміністративно-командної системи управління роль права, закону та його засобів регулювання була штучно занижена і, по суті, зведена до бутафорської ширми, коли штатний розпис управління охорони здоров’я навіть не передбачав посади юрисконсульта (а в самому Міністерстві охорони здоров’я України працювало 1-2 юристи - і це на всю галузь у межах усієї республіки!), юристів, які професійно займалися питаннями охорони здоров’я, було надзвичайно мало, а юристів-науковців, які з правових позицій досліджували б питання організації і управління охорони здоров’я, - ще менше.
Ці причини разом і привели до того, що питання організації і управління охорони здоров’я, особливо в сучасних умовах, є малодослідженими, а про управління охорони здоров’я області і сьогодні нема жодної (жодної!) роботи у вітчизняній науковій літературі за більш як 70-річний період існування цього органу.
Однак в умовах формування демократичної правової держави, підвищення ролі права в житті українського суспільства і держави, закріплення у ст. 8 Конституції принципу верховенства права, створення незалежної судової влади так більше тривати не може. І більшість сучасних керівників органів і закладів охорони здоров’я добре розуміють це. В штатних розписах управлінь охорони здоров’я областей нарешті є посади юрисконсультів, і все частіше керівники охорони здоров’я перед прийняттям рішень обговорюють із юристами їх юридичну обґрунтованість і відповідність чинному законодавству. Входження працівників апарату управлінь охорони здоров’я до складу державних службовців зобов’язує їх постійно підвищувати свій рівень правових знань і при виконанні службових обов’язків керуватися тільки вимогами законодавства. Дедалі частіше управління охорони здоров’я як самостійні юридичні особи вступають в юридичні відносини з іншими органами, підприємствами, установами, організаціями, укладаючи з ними господарські угоди. Саме життя змусило запровадити посади юрисконсультів у великих закладах охорони здоров’я, а за юридичне обслуговування невеликих медичних закладів взялися адвокати за договорами.
Незважаючи на подвійне підпорядкування, управління охорони здоров’я є окремим органом виконавчої влади, який самостійно діє у межах наданої йому компетенції. Вперше в Україні вони були утворені в 20-х роках як спеціалізовані органи управління губернських (потім обласних) Рад робітничих, селянських і солдатських депутатів і за час свого існування перетерпіли багато змін і реорганізацій, які стосувалися службових завдань, структури, форм і методів діяльності. Протягом тривалого часу за радянського періоду, аж до проголошення державної незалежності України (24 серпня 1991 р.), вони проіснували як відділи охорони здоров’я виконкомів обласних Рад народних депутатів (до 1992 р.).
У зв’язку із запровадженням в Україні інституту президентства і наступною реорганізацією системи державного управління у великих областях ці відділи були перетворені в Управління охорони здоров’я, а в 1994 р., виходячи із завдань, що постали перед згаданими органами щодо охорони і захисту здоров’я населення від впливу негативних факторів забруднення довкілля, в окремих великих областях (Донецькій, Дніпропетровській, Одеській і Львівській) вони були реорганізовані у головні управління охорони здоров’я.
Сьогодні управління охорони здоров’я обласної державної адміністрації є доволі потужним спеціалізованим галузевим органом виконавчої влади, який організований за всіма критеріями самостійного органу і має такі характерні риси:.
- самостійність у здійсненні управління підлеглими об’єктами, якими виступають системи охорони здоров’я міст і районів області й заклади охорони здоров’я обласного підпорядкування;
- чітко окреслена ієрархічна структура влади, яка має форму піраміди;
- розподіл праці працівників апарату на робочих місцях;
- затверджені правила і процедури, які визначають права, обов’язки і функції працівників апарату, а також правила і процедури, що стосуються самої роботи;
- відбір, прийняття на роботу і просування по службі осіб залежно від їх кваліфікаційних і особистих даних.
Як випливає із самої назви, цей орган виконавчої влади створюють для організації і забезпечення охорони здоров’я населення області і, власне, це є його головною метою діяльності. Про це свідчить аналіз ряду важливих Державних програм та інших документів, законодавчих й інших правових актів, зокрема, Основ законодавства України про охорону здоров’я. Однак уже у визначенні мети створення і діяльності цього органу закладено певне протиріччя, щі випливає із самого розуміння змісту охорони здоров’я.
Якщо розуміти охорону здоров’я в широкому тлумаченні, як це подають Статут Всесвітньої організації охорони здоров’я, ряд інших міжнародно-правових актів, Основи законодавства України про охорону здоров’я, то слід відразу ж визнати, що згаданий орган виконавчої влади не може забезпечити виконання цієї мети, оскільки не володіє для цього відповідними засобами і ресурсами. Так, зокрема, у ст. 3 Основ законодавства України про охорону здоров’я йдеться, що охорона здоров’я - це система заходів, спрямованих на забезпечення збереження і розвитку фізіологічних та психологічних функцій, оптимальної працездатності й соціальної активності людини при максимальній біологічно можливій індивідуальній тривалості життя.
Такі заходи за своїм характером можуть бути політичними, соціальними, організаційними, економічними, медичними, правовими, духовними та ін. і, зрозуміло, що застосовувати їх, впливати на всі сфери суспільного життя (соціальну, економічну, культурну, духовну) управління охорони здоров’я не має достатніх повноважень. Аналіз положення про нього, свідчить про те, що діяльність управління охорони здоров’я на 90% запрограмована не на охорону здоров’я населення, а на організацію і забезпечення надання населенню медико-санітарної допомоги.
І тому загальноприйнятним вважають розуміння охорони здоров’я у вузькому значенні, тобто саме як організацію медико-санітарної допомоги населенню. Власне, це і є основою службової діяльності управління охорони здоров’я, з цього й випливають його основні завдання та функції.
Правовий статус управління охорони здоров’я обласної державної адміністрації сьогодні визначений на основі Типового положення про управління охорони здоров’я обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації, яке було затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 10 грудня 1998 р. № 1946. На основі вказаного типового положення обласні державні адміністрації розробляють свої конкретні положення про управління охорони здоров’я, які враховують конкретні місцеві умови, в тому числі й місцеву систему закладів охорони здоров’я, їх мережу та потужність, і які затверджує голова відповідної обласної державної адміністрації.
Основними завданнями управління охорони здоров’я є:
- реалізація державної політики в галузі охорони здоров’я;
- керівництво підприємствами, установами та організаціями галузі охорони здоров’я, що належать до сфери управління відповідної обласної міської) державної адміністрації (далі - заклади охорони здоров’я), організація їх матеріально-фінансового забезпечення;
- прогнозування розвитку мережі закладів охорони здоров’я для нормативного забезпечення населення медико-санітарною допомогою;
- здійснення заходів щодо запобігання інфекційним захворюванням, епідеміям та їх ліквідації;
- організація медико-санітарної допомоги населенню, роботи органів медико-соціальної експертизи, закладів судово-медичної та судово-психіатричної експертизи;
- забезпечення дотримання законодавства в галузі охорони здоров’я, державних стандартів, критеріїв та вимог, спрямованих на збереження навколишнього природного середовища і санітарно-епідемічного благополуччя населення, нормативів професійної діяльності в галузі охорони здоров’я, вимог Державної фармакопеї, стандартів медичного обслуговування, медичних матеріалів і технологій.
Управління охорони здоров’я, відповідно до покладених на нього завдань:
- готує пропозиції до проектів програм соціально-економічного розвитку відповідної території та проектів місцевого бюджету і подає їх на розгляд відповідній обласній (міській) державній адміністрації;
- сприяє органам місцевого самоврядування у вирішенні питань соціально-економічного розвитку відповідної території;
- готує пропозиції, спрямовані на здійснення економічної реформи в галузі охорони здоров’я, і подає їх на розгляд відповідній обласній (міській) державній адміністрації;
- здійснює організаційне і методичне керівництво роботою закладів охорони здоров’я з питань надання лікувально-профілактичної допомоги та забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення на відповідній території;
- вивчає стан здоров’я населення, вживає заходів для запобігання і зниження захворюваності та втрати працездатності, а також збільшення тривалості життя людей;
- здійснює на основі територіальних медичних стандартів контроль за якістю та обсягом медико-санітарної допомоги, яку надають заклади охорони здоров’я всіх форм власності;
- організовує роботу з охорони здоров’я, материнства і дитинства, відбір дітей та підлітків на санаторно-курортне лікування; контролює стан здоров’я дітей у дошкільних та інших навчальних закладах незалежно від форми власності, а також виробництво і якість продуктів дитячого харчування в закладах охорони здоров’я;
- організовує проведення систематичного медичного обстеження (диспансеризацію) осіб, які брали участь у ліквідації наслідків катастрофи на Чорнобильській АЕС, осіб, евакуйованих і відселених із зон відчуження, та тих, які проживають на радіаційно-забруднених територіях;
- складає баланс фінансових і трудових ресурсів, доходів і видатків, визначає потребу в медичній техніці, медикаментах, будівельних матеріалах, інвентарі, паливі, автотранспорті;
- подає пропозиції та погоджує проекти планів приватизації закладів охорони здоров’я;
- здійснює фінансування закладів охорони здоров’я, які утримуються за рахунок коштів, передбачених у республіканському бюджеті Автономної Республіки Крим, обласних, міських бюджетах Києва та Севастополя;
- контролює ефективне використання ними фінансових, матеріальних та трудових ресурсів;
- забезпечує впровадження в практику охорони здоров’я наукових досягнень і передового досвіду;
- забезпечує контроль за підтриманням належного санітарного та епідемічного стану, організовує пропаганду наукових медичних і гігієнічних знань серед населення;
- вживає заходів для розвитку, збереження та впорядкування мережі закладів охорони здоров’я, зміцнення їхньої матеріально-технічної бази;
- скликає в установленому порядку наради з питань, що належать до його компетенції;
- використовує кошти, що їх добровільно передали підприємства, установи, організації, окремі громадяни, для розвитку матеріально-технічної бази закладів охорони здоров’я;
- сприяє наданню на договірних засадах медико-санітарної допомоги працівникам підприємств, установ та організацій.
- здійснює в установленому порядку державну акредитацію закладів охорони здоров’я комунальної форми власності;
- видає закладам охорони здоров’я комунальної форми власності ліцензії на зайняття медичною практикою та контролює дотримання ними ліцензійних умов;
- разом з відповідними органами бере участь у вирішенні питань про визнання місцевості курортом, установлення меж округів і зон санітарної охорони курортів і визначення їх режиму;
- сприяє реалізації права громадян на участь в управлінні охороною здоров’я шляхом проведення відповідної громадської експертизи, налагодження діяльності громадських консультативних або наглядових рад, громадських організацій працівників охорони здоров’я та інших об’єднань громадян;
- організовує правове виховання працівників галузі, роз’яснення законодавства про охорону здоров’я;
- здійснює контроль за діяльністю медичних та фармацевтичних вищих навчальних закладів І - II рівня акредитації, що належать до сфери його управління;
- визначає потребу у фахівцях різних спеціальностей для галузі охорони здоров’я, формує замовлення на їх підготовку, здійснює у встановленому порядку підготовку, перепідготовку та атестацію працівників охорони здоров’я;
- організовує роботу з питань охорони праці, безпеки руху автотранспорту і протипожежного захисту закладів охорони здоров’я;
- організовує і здійснює медико-санітарне забезпечення під час ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;
- забезпечує розгляд звернень громадян, вживає заходів до усунення причин, що їх викликають;
- здійснює інші функції, пов’язані з реалізацією покладених на відповідну обласну (міську) державну адміністрацію завдань у галузі охорони здоров’я.
Управління охорони здоров’я має право:
- в установленому порядку створювати, реорганізовувати та ліквідовувати заклади охорони здоров’я;
- залучати спеціалістів інших структурних підрозділів відповідної обласної (міської) державної адміністрації, підприємств, установ та організацій, об’єднань громадян (за погодженням з їхніми керівниками) для розгляду питань, що належать до його компетенції;
- отримувати в установленому порядку від інших структурних підрозділів відповідної обласної (міської) державної адміністрації, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій інформацію, документи, інші матеріали, а від місцевих органів державної статистики - безоплатно статистичні дані, необхідні для виконання покладених на нього завдань.
Членом колегії управління охорони здоров’я за посадою є також головний державний санітарний лікар відповідно області, міст Києва і Севастополя. До складу колегії можуть входити керівники інших структурних підрозділів відповідної обласної (міської) державної адміністрації та працівники закладів охорони здоров’я.
Склад колегії затверджує голова відповідної обласної (міської) державної адміністрації за поданням начальника управління охорони здоров’я.
Рішення колегії проводять у життя наказами управління. Діяльність управління охорони здоров’я обласної державної адміністрації ґрунтується на засадах законності, персональної відповідальності, поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів, взаємодії з іншими органами виконавчої влади і місцевого самоврядування, гласності та врахування думки населення.
Надзвичайно важливим є питання про фінансування діяльності цього управління. Управління охорони здоров’я - спеціалізований орган обласної державної адміністрації, і тому його фінансують із коштів обласного бюджету через Управління державного казначейства України в області, яке водночас здійснює і фінансовий контроль за використанням бюджетних коштів.
Управління охорони здоров’я - досить сильний орган виконавчої влади середньої ланки, до компетенції якого віднесено вирішення практично тих самих завдань, за деякими винятками, що й до компетенції Міністерства охорони здоров’я України, тільки на рівні області.
Відповідно до покладених на управління охорони здоров’я завдань та для їх успішного вирішення воно наділено відповідними повноваженнями, зокрема:
- забезпечує організацію і контроль за реалізацією державної політики та регіональних програм з охорони здоров’я населення, розробляє проекти відповідних державних програм на перспективу, вносить пропозиції до обласної державної адміністрації про їх фінансове забезпечення;
- здійснює координацію діяльності закладів охорони здоров’я, обласної санітарно-епідеміологічної станції, виробничого об’єднання “Фармація” з питань діагностики, лікування і профілактики захворювань та інше;
- забезпечує державний санітарний нагляд за виконанням підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та громадянами законодавства з питань санітарно-епідеміологічного благополуччя населення;
- разом з відповідними органами виконавчої влади здійснює контроль за рівнем радіаційного забруднення харчових продуктів, водоймищ і ґрунтів, бере участь у складанні експертних висновків;
- організовує вивчення впливу навколишнього природного середовища на здоров’я людини, розробляє заходи, спрямовані на недопущення шкідливого впливу факторів навколишнього природного середовища на здоров’я людини, бере участь у визначенні напрямів та проведенні разом з іншими адміністративними структурами роботи з метою запобігання хворобам, зниження захворюваності, інвалідності та смертності;
- вносить пропозиції щодо заборони або тимчасового припинення експлуатації діючих об’єктів, які можуть завдавати шкоду здоров’ю людей викидами, відходами або покидьками, а також будівництва об’єктів у разі відхилення від затверджених проектів, порушення санітарно-гігієнічних та протиепідемічних норм і правил;
- організовує охорону територій області від занесення і поширення карантинних та інших інфекційних захворювань, дає оцінку повноти й обґрунтованості проведення заходів щодо охорони здоров’я населення та навколишнього природного середовища;
- погоджує відведення земельних ділянок під будівництво і проекти розміщення, будівництва, реконструкції, технічного переобладнання підприємств, будівель, споруд;
- розробляє та здійснює заходи, спрямовані на поліпшення забезпечення населення і закладів охорони здоров’я медикаментами та виробами медичного призначення, їх раціональний розподіл, своєчасну доставку і використання;
- здійснює контроль за фармацевтичною діяльністю, дотриманням санітарного режиму в аптечних установах, за якістю надання медикаментозної допомоги;
- визначає потребу закладів охорони здоров’я і населення у виробах медичного призначення (в лікарських засобах, бактерійних і вірусних препаратах, вітамінах, окулярній оптиці та інших аптечних товарах, а також у виробах медичної техніки) і в санітарному автотранспорті, забезпечує їх постачання виробами медичного призначення та організовує їх експлуатацію;
- забезпечує методичне керівництво судово-медичною і судово-психіатричною експертизою;
- розробляє і проводить заходи, спрямовані на охорону материнства й дитинства;
- забезпечує експертне обстеження для встановлення інвалідності громадян.
Для виконання своїх повноважень Управління охорони здоров’я має право: отримувати статистичні та аналітичні матеріали від обласного статистичного управління про діяльність закладів охорони здоров’я іншого підпорядкування, розміщених на території відповідної області, незалежно від їх форм власності; отримувати від інших структурних підрозділів обласної державної адміністрації документи та оперативну інформацію, що стосується повноважень Управління; контролювати дотримання чинного законодавства у підпорядкованих установах та ін.
Управління охорони здоров’я забезпечує порядок надання населенню швидкої медичної допомоги спеціальною службою, здійснення заходів щодо підготовки органів, закладів охорони здоров’я для надання медичної допомоги в екстремальних і надзвичайних умовах, матеріально-технічного забезпечення установ, призначених для Міноборони, цивільної оборони та служби екстремальної медицини (у військовий час).
Управління охорони здоров’я бере участь і координує діяльність під час розробки екологічних програм в області, проведення оздоровчих заходів серед населення, у пропаганді здорового способу життя, наданні методично-організаційної допомоги місцевим органам влади з питань охорони здоров’я населення, у розробці та проведенні заходів щодо оздоровлення навколишнього середовища.
У рамках наданих управлінню повноважень воно входить із поданням до обласної державної адміністрації про припинення дій адміністрацій відповідних підприємств, установ та інших юридичних осіб, що суперечать Конституції України і законам України, указам Президента України та іншим актам законодавчої і виконавчої влади, або про звернення до суду, арбітражного суду з позовом про їх визнання недійсними, а також про звільнення з посад службових осіб, винних у таких порушеннях; погоджує статути закладів, які належать до компетенції управління, змінює їх назви і підпорядкованість, якщо це не потребує зміни власності на приміщення і майно; контролює дотримання чинного законодавства в підпорядкованих закладах.
Управління охорони здоров’я в межах повноважень, визначених законодавством України та положенням про нього, забезпечує реалізацію законів України, указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, наказів Міністерства охорони здоров’я України, інших актів законодавчої і виконавчої влади, рішень відповідних органів самоврядування, прийнятих у межах їх компетенції, забезпечує економічний та соціальний розвиток, а також інші функції державного управління охороною здоров’я області.
У питаннях забезпечення законності, прав і свобод громадян управління охорони здоров’я забезпечує належний розгляд звернень громадян щодо діяльності доручених галузей, вживає заходів попередження їх виникнення; у разі порушення громадського порядку, стихійного лиха, екологічних катастроф, епідемій, епізоотій та пожеж, у межах своєї компетенції вживає передбачені законом особливі заходи, пов’язані з підтриманням громадського порядку, врятуванням життя людей, захистом їх здоров’я і прав, збереженням матеріальних цінностей; взаємодіє з органами прокуратури та фінансовими організаціями у питаннях, пов’язаних із діяльністю установ дорученої галузі.
Управління охорони здоров’я реалізує й інші повноваження, доручені обласною державною адміністрацією або визначені законодавством України.
Управління охорони здоров’я координує свою діяльність з іншими підрозділами обласної державної адміністрації в рамках єдиної концепції розвитку регіону.
Управління охорони здоров’я здійснює свої повноваження самостійно і несе відповідальність за протиправні рішення і дії згідно з законодавством України.
Центральною проблемою у здійсненні державного управління в галузі охорони здоров’я на рівні області є відсутність єдності його організаційної системи. Вона полягає у відсутності єдиного органу виконавчої влади, який би здійснював державне управління в галузі охорони здоров’я у повному обсязі. Сьогодні державне управління в цій галузі здійснює і головний державний санітарний лікар, який водночас, ех officio очолює і обласну санітарно-епідеміологічну станцію, і санітарно-епідеміологічну службу в області. Певні функції управління щодо медикаментозного забезпечення населення і закладів охорони здоров’я області виконують обласні державно-комунальні підприємства (корпорації) “Фармація”, котрі утворились в 1993-1996 pp. внаслідок роздержавлення і приватизації аптечних закладів, керівництво якими раніше здійснювали виробничі об’єднання “Фармація”, а ще раніше - аптечні управління облвиконкомів.
В умовах уже існуючої конкуренції у сфері торгівлі медичною апаратурою обласне державно-комунальне підприємство “Політехмед”, яке є окремою юридичною особою, здавалось би, жодних функцій управління щодо закладів державної і комунальної форм власності не виконує. Однак при майже загальній відсутності коштів у закладів охорони здоров’я на придбання нової і ремонт та обслуговування вже діючої медичної техніки це підприємство здійснює, як не дивно, розподіл медичної техніки, що надходить, із наступною її оплатою. А розподіл, уже сам собою, є своєрідним проявом управління.
І, нарешті, необхідно сказати про створення у 1989 р. в областях управлінь охорони навколишнього природного середовища, які вирішують завдання збереження довкілля, що є необхідною умовою здоров’я людей і які, згідно зі своїм статусом спеціалізованого органу виконавчої влади, мають співпрацювати і з управлінням охорони здоров’я, і з обласною санітарно-епідеміологічною службою.
Це - органи виконавчої влади, в яких завдання охорони здоров’я людей стоїть на першому місці. Однак на рівні області є й інші органи, у сферу службової діяльності яких входять питання охорони здоров’я. Це і управління у справах захисту прав споживачів, і управління (відділ) ветеринарної медицини, і управління Державної служби боротьби з економічною злочинністю Управління Міністерства внутрішніх справ України в області та ін.
У випадках проведення ревізій у підпорядкованих управлінню охорони здоров’я медичних закладах виникає потреба у координації діяльності з органами Контрольно-ревізійної служби України.
Взагалі, окрему групу відносин становлять відносини управління охорони здоров’я з державними органами, які здійснюють контрольно-наглядову діяльність. Це - органи Державної протипожежної і автомобільної інспекцій, енергонагляду, технічного нагляду за безпечним веденням робіт, санітарно-епідеміологічної служби, державної інспекції контролю за цінами, архітектурного нагляду, у справах захисту прав споживачів та ін. У випадках виявлення порушень законодавства у діяльності працівників підлеглих управлінню охорони здоров’я медичних закладів чи апарату самого управління керівники зобов’язані передати ці матеріали у відповідну прокуратуру за територіальністю чи у відповідний орган внутрішніх справ. У протилежному випадку для них особисто настає відповідальність за приховування фактів порушення закону.
Постійні службові відносини в управління охорони здоров’я існують з управлінням освіти та комітетом з професійно-технічної освіти і стосуються дотримання вимог законодавства про охорону здоров’я школярів та молоді в процесі здійснення навчально-виховної роботи у відповідних (дошкільних, шкільних, позашкільних, професійно-технічної освіти) закладах, організації забезпечення медичної допомоги дітям і підліткам, навчання їх здорового способу життя та ін.
Відповідно до завдань та повноважень сформульована і внутрішня структура апарату управління охорони здоров’я, яка в загальних рисах повторює структуру міністерства.
Очолює управління охорони здоров’я начальник, який є вищою посадовою особою в системі охорони здоров’я області, і якого призначає на цю посаду та звільняє з неї своїм рішенням голова обласної державної адміністрації. Начальник управління у своїй роботі підпорядковується голові обласної державної адміністрації і безпосередньо одному з його заступників, який здійснює керівництво, “курацію” гуманітарною та соціально-культурною сферою.
Начальник керує діяльністю управління та забезпечує виконання поставлених перед управлінням завдань, персонально відповідає за їх виконання і здійснення ним своїх функцій, встановлю є ступінь відповідальності заступників, керівників структурних підрозділів; приймає на роботу і звільняє працівників апарату управління, головних лікарів медичних установ області, міст і районів, установ охорони здоров’я, що є клінічними базами медичного університету чи академії, та підпорядкованих середніх медичних навчальних закладів за погодженням з місцевими органами державної влади та погоджує призначення на посади заступників вищеперерахованих установ; є розпорядником коштів, затверджених кошторисом; організовує мобілізаційну підготовку управління та медичних установ області згідно з їх завданням та медичну службу цивільної оборони області; керує державним наглядом у системі охорони здоров’я області, контролює діяльність лікувально-профілактичних та фармацевтичних установ, приватних і страхових медичних організацій.
Штатний розпис працівників управління і фонд їх заробітної плати затверджує начальник управління охорони здоров’я, якому надано право в межах штатної чисельності працівників і фонду заробітної плати вводити нові посади, одночасно ліквідуючи старі, змінювати структуру управління. Штатний розпис управління охорони здоров’я передбачає 30~40 посад усіх категорій працівників залежно від кількості населення області, рівня її соціально-економічного розвитку, господарського потенціалу і перспектив розвитку.
Крім того, начальник управління охорони здоров’я має право у встановленому порядку відкривати необхідні розрахункові та інші рахунки в установах банків; діяти від імені управління і представляти його інтереси в усіх підприємствах, установах, організаціях; видавати доручення, в тому числі і з правом передоручення тощо.
Начальник управління, в межах своїх повноважень та відповідно до законодавства, одноосібно видає акти (накази, розпорядження) управління, організовує та перевіряє виконання розпоряджень обласної державної адміністрації, нормативних документів Міністерства охорони здоров’я України, у необхідних випадках видає з керівниками інших управлінь спільні накази та інструкції. У випадку його відсутності накази і розпорядження, в межах визначених посадовою інструкцією повноважень, мають право видавати його заступники.
Начальник управління охорони здоров’я має заступників, яких призначає за його поданням на посаду своїм наказом голова обласної державної адміністрації.
Розподіл повноважень і ступінь відповідальності заступників, керівників структурних підрозділів здійснює начальник управління охорони здоров’я.
Усіх працівників управління охорони здоров’я, які становлять його апарат, можна умовно поділити на 4 категорії. Перша - це керівники, до яких належать начальник управління та його заступники, друга - керівники структурних підрозділів (відділів), третя - спеціалісти, які працюють у відділах управління (головні спеціалісти, спеціалісти, бухгалтери, юрисконсульт), четверта - технічний та допоміжний (обслуговуючий) персонал (секретар, діловод, архіваріус, водії автомобілів, прибиральниці, інші робітники).
У структуру управління охорони здоров’я входять такі підрозділи (відділи):
- відділ лікувально-профілактичної допомоги дорослому населенню;
- відділ лікувально-профілактичної допомоги дітям і матерям;
- планово-фінансовий відділ;
- відділ обліку, планування і підготовки кадрів;
- відділ контролю за постачанням, якістю та раціональним використанням медикаментів;
- військово-мобілізаційний відділ;
- організаційно-методичний відділ;
- бухгалтерія;
- канцелярія.
Керівництво відділами здійснюють начальники відділів, яких призначає на посади своїм наказом начальник управління.
При управлінні охорони здоров’я як консультативно-дорадчий орган створюють колегію у складі начальника управління (голова колегії), його заступників, керівників відділів управління та медичних закладів обласного підпорядкування. Персональний склад колегії затверджують наказом (розпорядженням) голови обласної державної адміністрації.
Рішення колегії оформляють наказами начальника управління охорони здоров’я. При розбіжностях між рішеннями начальника управління та членами колегії до виконання приймають рішення начальника, який персонально відповідає за нього.
Провідними у структурі обласного управління охорони здоров’я є відділи лікувально-профілактичної допомоги населенню та лікувально-профілактичної допомоги матерям і дітям. У цих відділах працюють лікарі відповідних спеціальностей, які займають штатні посади або головних спеціалістів (головний терапевт, головний хірург, головний акушер-гінеколог, головний педіатр), або лікарів-інспекторів. Лікарі-інспектори здійснюють організаційну і виконавчо-розпорядчу діяльність з керівництва підпорядкованими обласному управлінню охорони здоров’я лікувально-профілактичними та іншими закладами, а головні спеціалісти, крім того, ще й очолюють відповідні медичні служби. На ці посади приймають лікарів, які мають відповідний стаж роботи за спеціальністю в закладах охорони здоров’я, високу кваліфікацію, необхідні організаційні здібності й досвід, користуються серед колег авторитетом і повагою. Очолюють ці відділи завідуючі, які за своїми посадами одночасно є і заступниками начальника обласного управління охорони здоров’я.
Як і в кожному органі управління, в обласному управлінні охорони здоров’я є також функціональні підрозділи - планово-фінансовий відділ, бухгалтерія, відділ кадрів або окремі спеціалісти, наприклад, юрисконсульт. Своєю професійною діяльністю вони забезпечують успішне виконання завдань, які стоять перед управлінням охорони здоров’я. До обслуговуючих підрозділів належать приймальня, канцелярія, адміністративно-господарський відділ, гараж.
Незважаючи на те, що переважна більшість відповідальних і оперативних працівників за фахом - медики різних спеціальностей, вони є державними службовцями апарату органів виконавчої влади за місцем праці, й на них поширюється дія Закону України від 16 грудня 1993 р. “Про державну службу”.
Нестача штатних спеціалістів, значний обсяг справ і специфічні умови управління процесом охорони здоров’я настійливо вимагають залучення до нього провідних фахівців у різних галузях медицини, а також широких верств медичної громадськості. Сьогодні у штаті управління охорони здоров’я області працює лише 5 головних спеціалістів, які за службовим становищем, ex officio, очолюють і відповідні медичні служби. Це головні терапевт, хірург, акушер-гінеколог, педіатр і неонатолог.
Сьогодні в сучасній системі охорони здоров’я існує понад тридцять порівняно самостійних медичних служб, які потребують фахового керівництва досвідчених і висококваліфікованих фахівців. До цих структур належать наступні медичні служби:
- терапевтична;
- гастроентерологічна;
- психіатрична;
- наркологічна;
- хірургічна;
- онкологічна;
- неонатологічна;
- служба переливання крові;
- отоларингологічна;
- очних хвороб;
- кардіологічна;
- ендокринологічна;
- фтизіатрична;
- рентгенологічна;
- анестезіології і реаніматології:
- акушерства і гінекології;
- інфекціологічна;
- діагностична (лабораторної діагностики);
- стоматологічна;
- фармацевтична;
- санітарно-епідеміологічна та ін.
Із довоєнних радянських часів склалося так, що цими службами керують позаштатні головні спеціалісти. їх діяльність необхідно регулювати відповідним положенням про позаштатних головних спеціалістів управління охорони здоров’я, однак, заради істини, слід зазначити, що не в усіх обласних управліннях охорони здоров’я такі документи є, а примірні положення затвердило ще у 70-80-х рр. Міністерство охорони здоров’я колишнього СРСР.
На ці позаштатні посади добирають і затверджують, як правило, керівників лікувально-профілактичних закладів охорони здоров’я (керівників структурних підрозділів - завідуючих структурними підрозділами), що підпорядковані управлінню охорони здоров’я. До їх повноважень належить підготовка плану заходів з профілактики, виявлення, диспансеризації і лікування відповідних захворювань, координація роботи медичних закладів та спеціалістів відповідного профілю, контроль і аналіз їх діяльності, розбір заяв та скарг пацієнтів, участь у плануванні заходів із вдосконалення й підготовки кадрів та ін.
Незважаючи на те, що більшість позаштатних спеціалістів є справді висококваліфікованими фахівцями, які сумлінно виконують доручену їм роботу, і, навіть, беручи до уваги те, що на ці позаштатні посади їх призначають наказом начальника управління охорони здоров’я, і виглядає це ніби так, що саме він, як висока посадова особа в системі виконавчої влади, наділяє їх, делегує їм певні повноваження, однак їх статус і, навіть, сама природа їх діяльності викликає з точки зору права серйозні сумніви.
Посилання на існуючу потребу в роботі цих спеціалістів і практику їх залучення до здійснення процесу управління є необґрунтованим і безпідставним - навпаки, саме ця практика настійливо вимагає адміністративно-правового впорядкування правового статусу позаштатних головних спеціалістів. Це можливо як шляхом розробки і затвердження Міністерством охорони здоров’я України відповідного положення про них і призначення їх на посади із зменшенням їм службового навантаження на 0,25-0,5 ставки і таким чином введення до їх посадових інструкцій відповідних обов’язків з керівництва відповідною медичною службою, або внесення цих посад до штатного розпису управління охорони здоров’я на 0,25-0,5 ставки і, відповідно, призначення їх на ці посади за сумісництвом. Які б інші аргументи не висували прихильники інших точок зору, в тому числі й “традиційної”, позиція права у цьому питанні є незмінною - здійснювати функції державного управління в органі виконавчої влади можна лише на службових, а не на громадських засадах, а вимагати від будь-якої людини будь-якої роботи, що не передбачена умовами трудового договору, не тільки незаконно, а й аморально. Отже, слово за Міністерством охорони здоров’я України. У будь-якому випадку це питання потребує ґрунтовного дослідження і обґрунтованого вирішення.
Управління охорони здоров’я для виконання покладених на нього завдань наділене, в межах своїх повноважень, певною самостійністю, має права юридичної особи, тобто згідно зі ст. 23 Цивільного кодексу України має відокремлене майно, може від свого імені набувати майнових та особистих немайнових прав і нести обов’язки, бути позивачем і відповідачем у суді, арбітражному суді або в третейському суді. Таким чином, управління охорони здоров’я може самостійно вступати в господарські відносини (начальник управління та його заступники мають право укладати договори від імені управління), має передане в оперативне користування майно, яке є об’єктом обласної комунальної власності, розрахунковий та інші рахунки в установах банків, користується бланками, штампами і печаткою із зображенням Державного Герба України та зі своїм найменуванням і діє на підставі положення про нього.
Діяльність управління охорони здоров’я і підвідомчих йому закладів та організацій охорони здоров’я фінансують за рахунок коштів обласного бюджету.
Управління охорони здоров’я набуває прав юридичної особи з моменту його утворення у встановленому порядку, визначеному законодавством України.
Припинення діяльності управління охорони здоров’я може відбуватися у формі ліквідації або реорганізації згідно з рішенням компетентних органів виконавчої влади, за рішенням яких вони утворені, а також у передбачених законодавством випадках.
Порядок ліквідації чи реорганізації визначає орган, який прийняв рішення про ліквідацію чи реорганізацію.