Державне управління в галузі охорони здоров’я
Міністерство охорони здоров’я України
Міністерства є основною організаційно-правовою формою центрального органу виконавчої влади. Саме вони (а не державні комітети) - центральні органи, які здійснюють державне управління в усіх галузях народного господарства, соціально-культурного і адміністративно-політичного життя держави. Якщо на першому етапі державного будівництва вони створювались і співіснували між собою цілком автономно, то в 1996-1997 рр. в результаті реформування центральних органів виконавчої влади, яке проводив Президент України Л. Д. Кучма, з’явились випадки організаційного підпорядкування і включення до складу центрального апарату міністерств окремих державних комітетів. Міністерство покликане керувати відповідною галуззю народного господарства, соціально-культурного чи адміністративно-політичного життя держави, і це керівництво воно здійснює у двох основних формах:
а) централізованого керівництва;
б) оперативного управління.
Особливості міністерства як центрального органу виконавчої влади проявляються перш за все в його компетенції, яка має переважно галузевий характер. Її становить комплекс прав і обов’язків для виконання функцій управління даною галуззю, і жодна із основних сторін життя і діяльності не виключена з кола відання та сфери впливу міністерства.
Президент України Указом від 17 серпня 1998 р. № 884 / 98 затвердив Положення про Міністерство охорони здоров’я, відповідно до якого воно є центральним органом виконавчої влади, котрий забезпечує проведення у життя державної політики в галузі охорони і зміцнення здоров’я, санітарного та епідемічного благополуччя населення, здійснює керівництво дорученою йому сферою управління, несе відповідальність за її стан і розвиток. Вказане положення замінило собою попереднє, яке було затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 12 серпня 1992 р. № 469. Виходячи з цього нормативно-правового акту, можна визначити характерні ознаки міністерства, суть яких полягає у тому, що:
1) міністерство є державним органом;
2) міністерство належить до особливого виду державних органів - до органів виконавчої влади;
3) міністерство є центральним (а не місцевим) органом;
4) міністерство від імені держави покликане здійснювати управління певними об’єктами;
5) міністерство здійснює керівництво в межах відповідної галузі управління;
6) для здійснення поставлених перед ним завдань міністерство наділяють відповідними повноваженнями (відомчими і надвідомчими), реалізація яких на практиці становить зміст його управлінської діяльності.
Таким чином, Міністерство охорони здоров’я є центральним органом виконавчої влади галузевої компетенції. Відповідно до п.15 ст.106 Конституції України, його утворює Президент України, до повноважень якого входить його реорганізація і ліквідація. Міністерство у службовій діяльності підпорядковується Кабінету Міністрів України.
Міністерство охорони здоров’я керується Конституцією і законами України, постановами Верховної Ради України, указами й розпорядженнями Президента України, постановами та розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також положенням про нього. У межах своєї компетенції міністерство організовує виконання актів законодавства України і здійснює систематичний контроль за їх виконанням. Воно узагальнює практику застосування законодавства з питань, що входять до його компетенції, розробляє пропозиції щодо його вдосконалення і вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України.
Основними завданнями Міністерства охорони здоров’я є:
- розроблення обґрунтованих пропозицій щодо реалізації державної політики в галузі охорони здоров’я;
- координація та контроль за виконанням державних програм охорони здоров’я, зокрема профілактики захворювань, надання медико-санітарної допомоги;
- організація надання державними та комунальними закладами охорони здоров’я гарантованої безоплатної медичної допомоги населенню;
- організація надання медичної допомоги у невідкладних та екстремальних ситуаціях, здійснення заходів з метою подолання наслідків Чорнобильської катастрофи;
- розроблення заходів щодо профілактики та зниження захворюваності, інвалідності та смертності населення;
- здійснення державного контролю і нагляду за дотриманням законодавства про охорону здоров’я, санітарного законодавства, державних стандартів, критеріїв та вимог, спрямованих на забезпечення санітарного й епідемічного благополуччя населення;
- організація в межах своїх повноважень підготовки, перевірки та підвищення кваліфікації медичних і фармацевтичних працівників, удосконалення їх знань та практичних навичок;
- організація разом з Національною академією наук України, Академією медичних наук України наукових досліджень з пріоритетних напрямків медичної науки, впровадження у практику досягнень науки, техніки і передового досвіду.
Міністерство охорони здоров’я України відповідно до його завдань:
- бере участь у формуванні та реалізації державної політики в галузі охорони здоров’я, розробляє механізм її реалізації;
- забезпечує дотримання закладами охорони здоров’я, установами й закладами державної санітарно-епідеміологічної служби МОЗ України, іншими підприємствами, організаціями, що належать до сфери його управління, прав і свобод громадян у галузі охорони здоров’я;
- бере участь у розробленні переліку соціальних стандартів рівня життя та охорони здоров’я, затверджує галузеві стандарти;
- здійснює міжвідомчу координацію у сфері боротьби із захворюванням на СНІД;
- бере участь у розробленні проектів Державного бюджету України, загальнодержавних програм економічного та соціального розвитку України, охорони довкілля;
- розробляє і здійснює цільові та перспективні програми охорони здоров’я, готує пропозиції щодо визначення пріоритетних напрямів розвитку охорони здоров’я, опрацьовує заходи, спрямовані на формування галузі;
- вносить у встановленому порядку пропозиції щодо зміни умов оподаткування, одержання пільгових кредитів, ціноутворення, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств галузі;
- бере участь у формуванні та реалізації інвестиційної політики, виходячи з пріоритетних напрямів структурної перебудови організації охорони здоров’я;
- розробляє відповідні фінансово-економічні та інші нормативи галузі, механізм їх впровадження;
- видає у випадках, передбачених законодавством, ліцензії на окремі види підприємницької діяльності;
- видає у випадках, передбачених законодавством, ліцензії на окремі види підприємницької діяльності;
- організовує та проводить державну акредитацію закладів охорони здоров’я в межах наданих йому повноважень;
- виступає державним замовником наукових досліджень, у тому числі комплексного характеру, в галузі охорони здоров’я;
- бере участь у підготовці міжнародних договорів України, в межах своєї компетенції укладає такі договори, аналізує стан їх виконання та підтримує зв’язки з міжнародними організаціями;
- здійснює в межах повноважень, визначених законодавством, функції з управління об’єктами державної власності, що належать до сфери його управління;
- бере участь у формуванні та реалізації антимонопольної політики в галузі охорони здоров’я;
- утворює, реорганізовує та ліквідує в установленому порядку заклади охорони здоров’я, установи й заклади державної санітарно-епідеміологічної служби Міністерства охорони здоров’я України, інші підприємства, установи, організації, в тому числі вищі медичні та фармацевтичні навчальні заклади першого та другого рівнів акредитації, засновані на державній власності, затверджує номенклатуру закладів охорони здоров’я;
- здійснює координацію діяльності закладів охорони здоров’я, установ і закладів державної санітарно-епідеміологічної служби, науково-дослідних установ, що належать до сфери його управління, з питань діагностики, лікування і профілактики захворювань, формування здорового способу життя, охорони території України від занесення і поширення карантинних та інших інфекційних захворювань, забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення;
- здійснює заходи щодо розвитку підприємництва в галузі охорони здоров’я;
- забезпечує виконання завдань мобілізаційної підготовки та мобілізаційної готовності держави у межах повноважень, визначених законодавством;
- забезпечує у межах своєї компетенції реалізацію державної політики стосовно державної таємниці, контроль за її збереженням у центральному апараті Міністерства, на підприємствах, в установах, організаціях і закладах, що належать до сфери його управління;
- забезпечує дотримання санітарних вимог на виробництві та умов праці на підприємствах, в установах, організаціях і закладах, що належать до сфери його управління;
- організовує вивчення впливу довкілля на здоров’я людини, розробляє заходи, спрямовані на недопущення шкідливого впливу факторів довкілля на здоров’я людини, бере участь у визначенні напрямів та проведенні разом з центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування роботи із запобігання хворобам, а також зниження захворюваності, інвалідності та смертності населення;
- здійснює державний санітарно-епідеміологічний нагляд за дотриманням підприємствами, установами, організаціями, незалежно від форм власності, та громадянами законодавства про забезпечення санітарного й епідемічного благополуччя населення;
- вивчає, оцінює і прогнозує показники стану здоров’я населення;
- вивчає пропозиції щодо забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення, запобігає занесенню та поширенню на території України особливо небезпечних (у тому числі карантинних) і небезпечних інфекційних хвороб;
- здійснює контроль за усуненням причин і умов виникнення та поширення спалахів інфекційних хвороб, епідемій та епізоотій, отруєнь і радіаційних уражень людей;
- розробляє, затверджує і вводить у дію відповідно до законодавства нормативи екологічної безпеки, державні санітарні норми і правила, норми радіаційної безпеки, гігієнічні нормативи, встановлює в межах своєї компетенції державні стандарти якості лікарських засобів, імунобіологічних препаратів, питної води, а також медичних приладів;
- бере участь у здійсненні державного регулювання радіаційної безпеки разом з відповідними центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, у складанні експертних висновків щодо визначення категорій зон радіоактивного забруднення територій, а в разі виявлення невідповідності рівня забрудненості території встановленим нормативам вносить відповідні пропозиції Кабінету Міністрів України, проводить вибірковий контроль за рівнем радіаційного забруднення водоймищ і ґрунтів, а також харчових продуктів;
- погоджує стандарти, технічні умови, іншу нормативно-технічну документацію на всі види продукції, які виробляють в Україні;
- розробляє разом з відповідними центральними органами виконавчої влади та науковими установами критерії оцінки ризику заподіяння шкоди здоров’ю працюючих внаслідок дії несприятливих факторів виробництва та технологічного процесу;
- затверджує переліки важких робіт, робіт із шкідливими і небезпечними умовами праці, на яких заборонено застосування праці жінок та неповнолітніх, а також підіймання і переміщення ними важких речей;
- бере участь у підготовці пропозицій щодо списків № 1 і № 2 виробництв, робіт, професій, посад і показників, які дають право на пенсію за віком на пільгових умовах;
- здійснює організаційно-методичне керівництво та координацію роботи державної служби медицини катастроф;
- організовує разом з відповідними центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування систематичне медичне обстеження (диспансеризацію) і визначення рівня доз опромінення осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи;
- розробляє рекомендації щодо встановлення для громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, додаткових норм раціонального харчування у спеціалізованих лікувально-профілактичних, санаторно-курортних закладах охорони здоров’я, встановлює медичні та фізіологічні норми харчування для зазначеної категорії осіб (у тому числі вагітних жінок і дітей);
- забезпечує проведення медико-соціальної експертизи та надання реабілітаційної допомоги населенню;
- організовує науково-методичне забезпечення судово-медичної та судово-психіатричної експертної діяльності закладів охорони здоров’я;
- здійснює відповідно до законодавства державну реєстрацію, контроль за виробництвом, забезпеченням належного режиму зберігання і реалізації, якістю лікарських засобів, імунобіологічних препаратів і виробів медичної техніки, підтримує обов’язковий їх асортимент, у тому числі необхідний запас на випадок стихійного лиха, катастроф, епідемічних захворювань;
- видає дозволи на застосування і впровадження у виробництво лікарських засобів, імунобіологічних препаратів, бактерійних і вірусних препаратів, виробів медичної техніки вітчизняного та іноземного виробництва;
- реалізовує державну політику з питань гарантованого медикаментозного забезпечення населення; координує забезпечення лікарськими засобами населення, визначає потребу в них, створює базу необхідних даних для вирішення питань інформування працівників закладів охорони здоров’я і населення про лікарські засоби та імунобіологічні препарати, дозволені до застосування; забезпечує дотримання встановленого порядку надання пільг щодо відпуску громадянам безоплатно або на пільгових умовах медикаментів та імунобіологічних препаратів;
- забезпечує розвиток медичної науки в галузі охорони здоров’я. зокрема її пріоритетних напрямів; оптимізацію галузевої інфраструктури науково-дослідних установ і створення умов для їх ефективної діяльності; впровадження у практику охорони здоров’я результатів наукових досліджень, досягнень науки і техніки; ефективну діяльність системи наукової медичної інформації та впровадження інформаційних технологій;
- розробляє та вдосконалює систему медичної і фармацевтичної вищої та післядипломної освіти, затверджує номенклатуру медичних і фармацевтичних спеціальностей та посад; визначає вимоги до професійної підготовки медичних і фармацевтичних працівників та її вдосконалення через інтернатуру, магістратуру й клінічну ординатуру, в тому числі професійної підготовки висококваліфікованих наукових і науково-педагогічних кадрів та її вдосконалення через аспірантуру та докторантуру;
- здійснює управління в межах повноважень, визначених законодавством України, охороною праці на підприємствах, в установах, організаціях і закладах, що належать до сфери його управління;
- реалізовує державну політику зайнятості працівників галузі, опрацьовує заходи щодо забезпечення закладів охорони здоров’я висококваліфікованими медичними й фармацевтичними працівниками, координує діяльність вищих медичних та фармацевтичних навчальних закладів та закладів післядипломної
‘ освіти з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації медичних, фармацевтичних працівників;
- затверджує для вищих навчальних закладів та закладів післядипломної освіти, що проводять підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації фахівців медицини та фармації, освітньо-професійні програми (за погодженням з Міністерством освіти України); визначає зміст та форми здійснення контролю за підготовкою фахівців у вищих медичних, фармацевтичних навчальних закладах та закладах післядипломної освіти незалежно від підпорядкування; затверджує в межах своїх повноважень голів державних екзаменаційних комісій, обсяги та правила прийому в зазначені заклади; надає грифи на підручники та посібники з медицини та фармації; бере участь у роботі Державної акредитаційної комісії; визначає порядок допуску фахівців де медичної та фармацевтичної діяльності в Україні;
- здійснює інші функції, що випливають з покладених на нього завдань.
Міністерство охорони здоров’я України має право:
- отримувати в установленому законодавством порядку від центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, а від державних органів статистики - статистичні дані, необхідні для виконання покладених на нього завдань;
- залучати спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій (за погодженням з їх керівниками) для розгляду питань, що належать до його компетенції;
- представляти Кабінет Міністрів України за його дорученням у міжнародних організаціях та під час укладання міжнародних договорів України;
- скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до його компетенції;
- притягати до дисциплінарної відповідальності керівників підприємств, установ, організацій і закладів, що належать до сфери його управління.
Щодо компетенції Міністерства охорони здоров’я, то вона, в загальних рисах, випливає з його назви, тобто до кола відання даного міністерства належать усі питання, які стосуються охорони здоров’я людей. Однак практика діяльності Міністерства охорони здоров’я свідчить про те, що це швидше ідеал, ніж реальна дійсність. Річ у тому, що міністерство, попри все своє бажання, на 97% займається організацією надання медичної допомоги населенню, а саме функцією охорони здоров’я людей, особливо в умовах виробництва, навчання, побуту й відпочинку, контролю за якістю питної води, продуктів харчування, умов безпеки людей на транспорті практично не займається. В певній мірі ці завдання вирішує державна санітарно-епідеміологічна служба, яка перебуває в системі міністерства. Однак, якщо проаналізувати внутрішню структуру центрального апарату міністерства і місцевих органів охорони здоров’я, то у вічі просто-таки кидається запрограмованість цих органів на вирішення суто медичних проблем, питань забезпечення населення всіма видами медичної допомоги. Але медична допомога й охорона здоров’я хоча і близькі, проте не ідентичні поняття. І, навіть, якщо питання саме охорони здоров’я, в значній мірі, вирішує державна санітарно-епідеміологічна служба, то вона в центральному апараті міністерства представлена лише одним головним управлінням, в той час як інші галузеві підрозділи мають винятково медичну спрямованість. А до складу місцевих органів охорони здоров’я державна санітарно-епідеміологічна служба, як орган державного нагляду, просто не входить.
Міністерство охорони здоров’я очолює розгалужену систему місцевих органів і закладів охорони здоров’я. Її управлінський каркас побудований відповідно до адміністративно-територіального поділу країни і склався в Україні вперше за роки радянської влади.
Визначальним у правовому статусі міністерства, яке, в свою чергу, впливає на його роль, є функції управління, якими воно наділено. Саме вони й визначають характер його діяльності. їх повнота й обсяг вказують на те місце, яке цей орган займає в системі державної виконавчої влади.
За час свого існування функції міністерства неодноразово змінювалися і доповнювалися. Так, Указом Президента України від 25 лютого 1992 р. № 98 “Про зміни в системі центральних органів державної виконавчої влади України” Міністерству охорони здоров’я були передані функції ліквідованого Державного комітету України з хімічної, нафтохімічної промисловості та медичних препаратів, які пізніше знову були відібрані у міністерства, і на їх базі утворений новий центральний орган виконавчої влади - Державний комітет України з медичної та мікробіологічної промисловості.
Нове положення дещо розширює повноваження міністерства, покладаючи на нього такі права й обов’язки, які воно не мало раніше. Це стосується, в першу чергу, здійснення державного управління шляхом реалізації комплексних цільових програм, здійснення контролю за діяльністю закладів охорони здоров’я недержавної форми власності та ін. Змінюється і сама роль в організації державного управління у галузі охорони здоров’я України. Протягом тривалого часу міністерство на 97% вирішувало питання організації медичної допомоги населенню. Відповідно до нових уявлень про сутність державного регулювання і управління, та відповідно до нового положення, міністерство повинно виступати як провідник державної політики, як замовник науково обґрунтованого соціального замовлення медичній науці і практиці з розробки і впровадження нових методів запобігання, діагностики, лікування захворювань та реабілітації хворих.
Внутрішня організація апарату міністерства перебуває постійно в русі, в його складі з’являються нові структурні підрозділи, наприклад, представництво Всесвітньої організації охорони здоров’я при Міністерстві охорони здоров’я України, відділ міжнародної співпраці та ін. Так, Указом Президента України від 26 липня 1996 р. № 596/96 “Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України” було перетворено Національний комітет з боротьби із захворюванням на СНІД при Президентові України у Комітет з боротьби із захворюванням на СНІД, із підпорядкуванням його Міністерству охорони здоров’я України.
Міністерство охорони здоров’я є юридичною особою, а значить, має на своєму балансі відокремлене майно державної власності, рахунки в банках, може від свого імені офіційно вступати в будь-які не заборонені чинним законодавством відносини, бути позивачем і відповідачем у суді, арбітражному чи третейському суді.
Виконання завдань, визначених законодавством для Міністерства охорони здоров’я, у вирішальній мірі залежить від належного ресурсного, і, в першу чергу, організаційного забезпечення, від створення оптимальної організаційної структури апарату управління. Власне, наявність організаційної структури може забезпечити безперебійну управлінську діяльність міністерства як центрального органу виконавчої влади. Міністерство охорони здоров’я України, як і вся система органів виконавчої влади, розвивається і вдосконалює свою діяльність. Змінюються його організаційна структура, методи і форми здійснення державного управління. Ці новації вимагають і відповідних коштів, яких нема. Визначена Кабінетом Міністрів України кількість працівників центрального апарату міністерства у 250 осіб замала, щоб забезпечити стратегічне управління системою охорони здоров’я. Аналогічні органи інших, передусім європейських, держав мають значно більше працівників і технічно озброєні набагато краще.
Однак ставити і вирішувати питання про збільшення чисельності центрального апарату міністерства, особливо тепер, коли йде звуження сфери державного регулювання (дерегуляція) суспільних відносин, про збільшення бюджетних коштів на утримання апарату міністерства, є сьогодні, в умовах економічної кризи, практично неможливим. Навпаки, Президент і Кабінет Міністрів України вживають надзвичайних заходів щодо зупинення кризових явищ, економічної стабілізації, скорочення бюджетних видатків. Відповідно до указу Президента України від 21 січня 1998 р. № 41/98 “Про запровадження режиму жорсткого обмеження бюджетних видатків та інших державних витрат, заходи щодо забезпечення надходження доходів до бюджету і запобігання фінансовій кризі”, чисельність працівників Адміністрації Президента України та апарату Кабінету Міністрів України скорочена на 20 відсотків. Такі ж заходи запропоновано здійснити міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади. Отже, йдеться про здійснення управлінських завдань і функцій у кризових умовах, т. зв. “кризове управління”.
Серед проблем, які потребують свого першочергового вирішення, є й проблема точного визначення і правового закріплення повноважень міністерства. Регулювання повноважень Міністерства охорони здоров’я шляхом їх визначення у положенні про нього, затвердженому Кабінетом Міністрів України, вже давно не відповідає вимогам сучасності і є своєрідною даниною старій традиції радянських часів, коли існуюча адміністративно-командна система управління оточила себе численними підзаконними нормативними актами - наказами, інструкціями, списками, положеннями...
Проблема визначення і правового закріплення повноважень міністерства полягає у тому, що в умовах формування та функціонування демократичної і правової держави, визначальні положення, що стосуються організації виконавчої влади, її окремих органів, здійснення в цілому державного управління повинні регулюватися не положеннями, нехай навіть затвердженими Кабінетом Міністрів України, які все ж таки мають силу підзаконних актів, а саме законодавчими актами, тобто законами, прийнятими Верховною Радою України. Саме це і є одним із завдань започаткованої в Україні адміністративної реформи.
Концепція даної реформи передбачає розробку та прийняття низки законодавчих актів, що мають комплексно врегулювати питання організації і здійснення державного управління. Після прийняття законів “Про Кабінет Міністрів України” і “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади” настане час визначити конкретний правовий статус усіх існуючих міністерств (і впорядкувати їх кількість!) шляхом прийняття відповідних законодавчих актів, у тому числі про Міністерство охорони здоров’я України.
Апарат Міністерства охорони здоров’я складається з відповідної кількості посад державних службовців, які, відповідно до штатного розпису, розподілені між певними структурними підрозділами - відділами, управліннями й головними управліннями. В апараті міністерства можна виділити 4 категорії структурних підрозділів:
а) керівництво;
б) галузеві (лінійні) підрозділи;
в) функціональні підрозділи (служби);
г) обслуговуючі підрозділи.
До керівництва міністерства слід віднести посаду самого міністра, якого призначає на неї відповідно до Конституції України Президент України і який персонально відповідає за виконання покладених на міністерство завдань та здійснення ним своїх функцій, а також його заступників, серед яких два перших. Міністр встановлює розподіл обов’язків і ступінь відповідальності між своїми заступниками. Кожен із заступників міністра здійснює керівництво кількома напрямками роботи міністерства, наприклад, заступник міністра з лікувально-профілактичної допомоги кадрів, заступник міністра з охорони материнства і дитинства та ін. Заступник міністра з питань забезпечення санітарного й епідемічного благополуччя одночасно очолює всю систему державної санітарно-епідеміологічної служби і має спеціальне звання - Головний державний санітарний лікар України - Перший заступник Міністра.
Керівники міністерства здійснюють комплексне (у повному обсязі, без винятків) і лінійне (владно-розпорядче) управління іншими структурними підрозділами міністерства. Особливе місце серед керівників міністерства займає міністр. Він має у своєму прямому підпорядкуванні кілька підрозділів, але одночасно, як перший керівник, володіє правом вирішити будь-яке питання, яке входить до компетенції міністерства, хоча б воно і було в компетенції будь-якого з його заступників.
У практичній діяльності з керівництва охороною здоров’я міністр спирається на колегію міністерства, яка є своєрідним консультативно-дорадчим органом при ньому. Постановою Кабінету Міністрів України від 12 серпня 1994 р. № 469 визначено, що колегія Міністерства охорони здоров’я України складається з 9 чоловік. До неї входять міністр, п’ять його заступників, начальники двох головних управлінь міністерства і голова республіканського комітету профспілки працівників охорони здоров’я. Персональний склад колегії міністерства затверджує Кабінет Міністрів України. На засіданні колегії головує міністр, який є її головою, або, у випадку його відсутності, один із заступників міністра. Засідання колегії скликають періодично для вирішення питань, що належать до повноважень Міністерства охорони здоров’я, обговорення найважливіших напрямків діяльності і розвитку галузі. Практикують проведення розширених засідань колегії, для участі в яких запрошують керівників інших державних органів, народних депутатів, керівників структурних підрозділів апарату міністерства, місцевих органів та закладів охорони здоров’я.
Колегія міністерства приймає рішення простою більшістю голосів, які втілюють у життя, як правило, наказами міністра. У випадку розбіжностей між рішеннями колегії і думкою міністра останній має право втілювати у життя своє рішення, беручи на себе відповідальність за його наслідки.
Особливий адміністративно-правовий статус мають створені при Міністерстві комітети: Комітет з профілактики наркоманії та захворювання на СНІД, Комітет контролю і стандартизації імунобіологічних препаратів, Комітет з гігієнічної регламентації і державної реєстрації потенційно небезпечних для здоров’я факторів. З одного боку, це не є органи Міністерства охорони здоров’я в прямому значенні, оскільки у склад його центрального апарату вони не входять і діють на підставі спеціальних положень, які затверджує Кабінет Міністрів України. Він же затверджує і їх персональний склад. З іншого боку, їх повноваження свідчать про загальнодержавний характер їх діяльності в галузі спеціальних питань охорони здоров’я. Аналіз положень про них і практика їх діяльності свідчать про те, що вони є спеціальними органами виконавчої влади в галузі охорони здоров’я, а їх перебування “при міністерстві” вказує на близькість їх завдань, хоча й без адміністративної підпорядкованості одних другому.
Галузеві підрозділи міністерства здійснюють комплексне і лінійне управління підпорядкованими їм структурними одиницями. До них можна віднести Головне управління лікувально-профілактичної допомоги, Управління лікувально-профілактичної допомоги матерям і дітям, Головне санітарно-епідеміологічне управління та деякі інші. Свідченням змін і позитивних зрушень у напрямку поглиблення міжнародної співпраці в галузі зміцнення і охорони здоров’я людей є утворення у складі Міністерства не тільки Управління міжнародних відносин і співпраці, а й відкриття при ньому постійного представництва Всесвітньої організації охорони здоров’я.
Функціональні підрозділи міністерства покликані забезпечити кваліфіковане здійснення окремих функцій управління (планування, фінансування, підбору і розстановки кадрів, бухгалтерський облік, матеріально-технічне постачання, юридичне забезпечення). За своїм становищем функціональні підрозділи є, перш за все, допоміжними, підготовчими ланками при керівництві органу. Вони наділені самостійними владно-розпорядчими повноваженнями щодо об’єктів управління і реалізують свої повноваження через керівників міністерства або керівників галузевих підрозділів. До них належить планово-фінансове управління, бухгалтерія, контрольно-ревізійний відділ, юридичний відділ та ін.
Обслуговуючі підрозділи виконують допоміжні, матеріально-технічні завдання, забезпечуючи нормальну роботу міністерства, і не беруть участь у здійсненні управлінської діяльності (секретарські й канцелярські функції, господарське забезпечення діяльності апарату, охорона та ін.). До вказаних підрозділів можна віднести канцелярію, приймальню громадян, адміністративно-господарський відділ, гараж та ін.
Усі працівники центрального апарату міністерства є державними службовцями (за винятком працівників допоміжних, господарських служб та підрозділів), і їх діяльність регламентується Законом України від 16 грудня 1993 р. ’’Про державну службу”. За обсягом і характером повноважень їх можна розділити на керівників міністерства (міністр і його заступники), керівників структурних підрозділів міністерства (начальники головних управлінь, управлінь та самостійних відділів та їх заступники), спеціалісти (фахівці певного фаху і певної кваліфікації, які займають відповідні посади спеціалістів у головних управліннях, управліннях і відділах) і працівники технічного та обслуговуючого персоналу (секретарі, друкарки, оператори й програмісти ЕОМ, діловоди, архіваріуси, водії автомобілів, робітники господарського відділу та ін.). Службова діяльність двох останніх категорій регулюється, окрім того, й посадовими (службовими) інструкціями, які, відповідно до Положення про Міністерство охорони здоров‘я України, затверджує міністр.
Важливою частиною діяльності міністерства є підготовка і прийняття актів управління. Правовими актами управління, відповідно до п. 6 Положення про Міністерство охорони здоров’я, є накази, які міністерство у межах своєї компетенції видає на основі й на виконання чинного законодавства, організує і контролює їх виконання. Міністерство охорони здоров’я, у разі необхідності, видає разом з іншими центральними, а також місцевими органами виконавчої влади та громадськими об’єднаннями спільні нормативно-правові акти.
Рішення міністерства з питань охорони здоров’я, видані у межах його компетенції, є обов’язковими для центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також підприємств, установ і організацій. Накази й розпорядження вправі приймати і підписувати міністр або його заступники в межах своїх службових повноважень.
Наказ - головна правова форма здійснення міністерством управлінських повноважень. Здійснюючи управління суб’єктами, які входять у систему охорони здоров’я, міністерство, використовуючи відомчі (галузеві) повноваження, видає накази, які стосуються лише органів і закладів системи Міністерства охорони здоров’я України. До таких ми можемо віднести накази Міністерства охорони здоров’я України від 30 червня 1994 р. № 117 “Про порядок виписування рецептів та відпуску лікарських засобів і виробів медичного призначення з аптек” чи від 23 травня 1997 р. № 158 “Про затвердження облікових статистичних форм”.
Міністерство, відповідно до положення про нього, володіє також надвідомчими (міжгалузевими) повноваженнями, реалізація яких дозволяє приймати накази, що поширюють свою загальнообов’язкову дію на інших суб’єктів, які не входять у відомчу систему управління. Такі накази можуть бути видані міністерством як самостійно, так і за погодженням з іншими центральними органами виконавчої влади (міністерствами і відомствами) або спільно з ними. Як приклад, можна навести спільний наказ Міністерства охорони здоров’я і Міністерства освіти України від 29 січня 1996 р. № 25/20 “Про затвердження Інструкції про звільнення від перевідних і випускних екзаменів учнів середніх загальноосвітніх навчально-виховних закладів України за станом здоров’я”. Інколи прийняті управлінські рішення лише узгоджують з іншим органом виконавчої влади, як це було, наприклад, із Інструкцією про порядок заповнення і реєстрації випадків смерті дітей у перинатальному періоді, яка була затверджена наказом Міністерства охорони здоров’я України від 3 липня 1995 р. №124 і узгоджена з Міністерством статистики України 04 липня 1995 р. (№ 04-1-7/176).
Окрім наказів, міністерство видає інші нормативно-правові акти: інструкції, положення, списки, які, однак, самостійного правового значення не мають, бо всіх їх затверджують відповідними наказами. Таким чином, наказ є основною формою нормативного акту Міністерства охорони здоров’я, в основі якого лежить те чи інше управлінське рішення, яке таким чином набирає правової форми (що зобов’язує до його неухильного виконання), причому в результаті можуть бути встановлені як загальнообов’язкові правила поведінки, так і вирішені питання діяльності конкретних об’єктів, осіб.
Володіючи інформацією про стан справ у галузі охорони здоров’я, міністерство відіграє головну роль у формуванні стратегії розвитку і функціонування національної системи охорони здоров’я.
Вперше у 1993 р. на державному рівні під керівництвом тодішнього Міністра охорони здоров’я України Ю. П. Спіженка та із залученням значної групи фахівців системи цього Міністерства з потужним інтелектуальним потенціалом були розроблені проекти Доктрини і Концепції охорони здоров’я, які стали основою для формування проекту Національної програми охорони здоров’я. Незважаючи на те, що їх підтримала і схвалила медична громадськість країни, вони, на жаль, не були затверджені ні Верховною Радою України, ні Кабінетом Міністрів України і не набули значення нормативно-правових актів і юридичної сили.
Їх значення полягало в тому, що це була спроба підготовки документів такого значного масштабу, в яких, по- перше, дано критичну оцінку стану діяльності системи охорони здоров’я України, виявлені й поставлені проблеми функціонування та розвитку галузі і, по-друге, намічені шляхи вирішення цих проблем.
Друга спроба сформувати сучасну Концепцію реформування системи охорони здоров’я України була зроблена під керівництвом призначеного у 1996 р. міністра А. М. Сердюка. На жаль, і вона залишилась у вигляді опублікованого проекту, який так і не набув сили правового акту, хоча й Кабінет Міністрів України схвалив цей проект, запропонувавши, відповідно до вимог чинного законодавства, зокрема ст. 13 Основ законодавства України про охорону здоров’я, скерувати його на розгляд Верховної Ради України.