Державне управління в галузі охорони здоров’я

Загальна характеристика системи органів виконавчої влади в галузі охорони здоров’я

Система охорони здоров’я це сукупність різноманітних об’єктів і суб’єктів управління. Вона включає в себе велику кількість різноманітних органів виконавчої влади загальної і спеціальної компетенції, закладів охорони здоров’я різних видів (лікувально-профілактичних, санітарно-профілактичних, фізкультурно-оздоровчих, діагностичних, аптечних, наукових та ін.), професійну діяльність велетенської армії медичних і фармацевтичних працівників, а також функціональні службові зв’язки між ними.

Охорону здоров’я слід розглядати як керовану систему. Вона, порівняно з іншими соціальними системами, має свої особливості, які проявляються у тому, що:

1) вона є багатоцільовою і багаторівневою системою з ієрархічною організацією управління;

2) компоненти (елементи), які її становлять, часто зазнають випадкових, неконтрольованих впливів; характер зв’язків складний, а система, в певній мірі, має ймовірний, а не детермінований характер;

3) система складається з надзвичайно великої різноманітності підсистем, які відрізняються не лише ступенем складності, складом і характером елементів, а й організаційною структурою, розмірами і цілями.

В організаційному плані структура системи охорони здоров’я має два основних зрізи: адміністративно-територіальний і галузевий. В адміністративно-територіальному відношенні система охорони здоров’я будується відповідно до адміністративно-територіального поділу держави і є складною, багаторівневою, ієрархічно побудованою системою. Як елементи (підсистеми) до неї входять: охорона здоров’я на рівні держави; охорона здоров’я на рівні області; охорона здоров’я на рівні району; охорона здоров’я на рівні окремого населеного пункту (міста, селища, села). Але незалежно від організаційного рівня - це єдина, складна, динамічна система, з великою кількістю компонентів, що входять до неї. Так, у структуру системи охорони здоров’я входять лікувально-профілактичні заклади різних рівнів підпорядкування, окремі види медичної допомоги, матеріально-технічна база, кадри, фінанси і т. д.

Конституція закріпила державний устрій та головні засади організації державної, в тому числі виконавчої влади в Україні. Відповідно до ст.113 Конституції України державне управління здійснюють органи виконавчої влади, які очолює Кабінет Міністрів України.

Усі органи виконавчої влади, що здійснюють державне управління в галузі охорони здоров’я, можна розділити на 2 групи:

- органи виконавчої влади загальної компетенції;

- органи виконавчої влади спеціальної (галузевої) компетенції.

До першої групи належать Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні й районні державні адміністрації, міські державні адміністрації в містах Києві та Севастополі. Метою діяльності системи органів виконавчої влади загальної компетенції є забезпечення здійснення в країні державного управління в усіх сферах, галузях і комплексах, тобто забезпечення керованості суспільним і державним життям у країні.

До другої групи належать Міністерство охорони здоров’я України, Міністерство охорони здоров’я Автономної Республіки Крим, управління охорони здоров’я обласних державних адміністрацій і головні лікарі району.

В основі побудови системи органів виконавчої влади спеціальної (галузевої) компетенції, які також утворюються відповідно до адміністративно-територіального поділу держави, покладений змістовний принцип, суть якого полягає у тому, що зміст діяльності того чи іншого органу виконавчої влади визначає його завдання і функції, а останні впливають на формування його внутрішньої структури.

Відповідно до політики Всесвітньої організації охорони здоров’я “Здоров’я для всіх до 2000 року”, яку проголосило Європейське регіональне відділення ВООЗ у 1984 р., та Основ законодавства України про охорону здоров’я (ст. 35), основою національної системи охорони здоров’я є первинна медико-санітарна допомога, яку надають у фельдшерсько-акушерських пунктах, лікарських амбулаторіях, сільських, селищних та міських лікарнях і поліклініках, лікарнях і станціях швидкої медичної допомоги, а також окремі медичні працівники, які мають відповідний дозвіл (ліцензію), зокрема, лікарі сімейної практики (сімейні лікарі), які працюють у державних або комунальних закладах охорони здоров’я або займаються приватною медичною практикою.

За міжнародною термінологією, що органічно увійшла в норми чинного законодавства України про охорону здоров’я, цей вид медичної допомоги називають первинною допомогою. Первинну лікувально-профілактичну допомогу подають переважно за територіальною ознакою сімейні лікарі або інші лікарі загальної практики. До її складу входять огляд і консультація лікаря, проста діагностика і лікування основних найпоширеніших захворювань, травм та отруєнь, профілактичні заходи, направлення пацієнта для подання спеціалізованої та високо спеціалізованої допомоги.

Головними засадами надання первинної лікувально-профілактичної допомоги є її кваліфікованість (надає лікар, тобто спеціаліст з вищою медичною освітою, який у встановленому порядку допущений до цього виду професійної діяльності), оперативність (цей вид медичної допомоги найбільше наближений до місць праці та проживання людей - фельдшерсько-акушерські пункти, амбулаторії, поліклініки і лікарні, розташовані в населених пунктах - селах, селищах і містах), доступність (відповідно до ст. 49 Конституції України надання медичної допомоги в закладах охорони здоров’я державної і комунальної форми власності є безкоштовним, а значить - і доступним для всіх, хто має у цьому потребу).

Вказані заклади охорони здоров’я, які надають первинну лікувально-профілактичну допомогу, становлять первинну ланку національної системи охорони здоров’я. їх є найбільша кількість, у них працює найбільше медичних працівників, і управління ними здійснюють: у сільській місцевості - головний лікар району, у місті - відділ (управління) охорони здоров’я виконкому міської Ради.

Вторинну (спеціалізовану) лікувально-профілактичну допомогу подають лікарі, які мають відповідну спеціалізацію і можуть забезпечити кваліфікованіше консультування, діагностику, профілактику і лікування, ніж лікарі загальної практики. Вказані спеціалісти працюють у великих медичних закладах, які мають висококваліфікований персонал, достатнє матеріально-технічне забезпечення, спеціалізовані лікарняні відділення та ін. Такими закладами є центральні районні, міські і частково - обласні лікарні. Управління ними здійснюють: головний лікар району - центральною районною лікарнею, відділ (управління) охорони здоров’я виконкому міської ради - міськими лікарнями, управління охорони здоров’я обласної державної адміністрації - обласною лікарнею.

Нарешті, третинну (високоспеціалізовану) лікувально-профілактичну допомогу подають лікар або група лікарів, які мають відповідну підготовку в галузі складних для діагностики і лікування захворювань, у разі лікування хвороб, що потребують спеціальних методів діагностики та лікування, а також з метою встановлення діагнозу і проведення лікування захворювань, які рідко зустрічаються. Вказані спеціалісти працюють, як правило, в центральних спеціалізованих лікарнях і науково-медичних центрах, підпорядкованих Міністерству охорони здоров’я України, в спеціалізованих санаторіях, інших лікувально-профілактичних закладах, зокрема в медичних академіях та університетах, клінічною базою яких є міські та обласні лікарні. Управління ними здійснюють:

- відділ (управління) охорони здоров’я виконкому міської ради -

- управлінням охорони здоров’я обласної державної адміністрації -

- Міністерство охорони здоров’я України -

- міськими лікарнями;

- обласними лікарнями;

- центральними спеціалізованими лікарнями, науково-медичними центрами, медичними академіями та університетами.

Крім вказаних органів виконавчої влади і закладів охорони здоров’я, які творять трьохланкову систему охорони здоров’я

України, існують також деякі інші медичні й фармацевтичні заклади та відповідні органи, що здійснюють управління ними, зокрема, відомчі. Так, Міністерство оборони, Міністерство внутрішніх справ, Служба безпеки, Прикордонні війська і Національна гвардія України мають свої відомчі медико-санітарні служби, які представлені як закладами охорони здоров’я, так і відповідними органами, які здійснюють управління ними. Свої відомчі медичні служби мають також Адміністрація Президента України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Міністерство закордонних справ, Міністерство транспорту та деякі інші органи державної влади.

Усі вони в своїй сукупності входять у національну систему охорони здоров’я і творять ієрархічну систему державних органів з нормативно визначеною компетенцією, які здійснюють державне управління в галузі охорони здоров’я.

Існуюча трьохланкова система управління охороною здоров’я в Україні була створена в середині 20-х років і витримала перевірку часом. За більш як 70-річну історію існування змінювались неодноразово її завдання і функції, змінювалась і їх назва. Сьогодні, відповідно до суспільних потреб, у цій системі відбуваються кардинальні зміни - змінюється сам зміст процесу управління, воно стає відкритішим і демократичнішим, відбувається його децентралізація. Вона полягає в тому, що заклади охорони здоров’я колишньої єдиної державної форми власності набули свого справжнього господаря - міністерство чи обласну і міську ради, які здійснюють управління ними в повному обсязі.

Управління в галузі охорони здоров’я має бути максимально спрощене і наближене до його об’єктів - закладів охорони здоров’я, а ті, в свою чергу, повинні бути наближені до населення села, селища, міста, охорону здоров’я мешканців яких вони здійснюють.

Однак разом із децентралізацією управління у цій галузі в сучасних умовах було ліквідовано систему подвійного підпорядкування органів виконавчої влади, яка, без сумніву, себе виправдала, бо саме завдяки їй окремі органи виконавчої влади різних рівнів “зв’язувались” в єдину управлінську систему з підпорядкуванням Кабінету Міністрів і Міністерству охорони здоров’я України. Нині позиція більшості керівників як органів виконавчої влади, так і самих закладів охорони здоров’я говорить про те, що цю службову вертикаль слід відновити. Власне це й передбачено у проекті Концепції реформування системи охорони здоров’я України.

Розглянемо повноваження і діяльність цих органів детальніше.