Державне управління в галузі охорони здоров’я
Повноваження Президента України в галузі охорони здоров’я
Відповідно до ст. 102 Конституції України, Президент України є главою держави. Він структурно не входить до жодної гілки влади, навпаки, підвищується над ними, володіючи значними компетенційними повноваженнями (насамперед кадровими) у сфері виконавчої влади. Це є особливістю української політичної системи, яка сформована на основі Конституції 1996 р.
Отже, формально, він не є главою виконавчої влади, як це було до 28 червня 1996 р. Конституція 1996 р. взагалі не містить терміну “глава виконавчої влади”. Після встановлення в Україні на основі Закону від 5 липня 1991 р. “Про Президента Української PCP” інституту президентства і проведення 1 грудня 1991 р. його всенародних виборів, до чинної на той час Конституції Української PCP (прийнята 20 квітня 1978 р.) були внесені відповідні зміни і доповнення, згідно з якими Президент України був главою держави і, водночас, главою державної виконавчої влади. Конституція 1996 р. дещо змінила його офіційний статус, залишивши за ним пост лише глави держави. Однак це не значить, що статус Президента України набув рис “англійської королеви”, яка править, але не керує. Окрім повноважень, які безпосередньо випливають з поста глави держави, (представлення держави в міжнародних відносинах, очолювання Ради національної безпеки і оборони та Верховного головнокомандування Збройними Силами, здійснення нагородження, помилування та ін.). Президент України наділений широкими повноваженнями у сфері формування і спрямування діяльності органів виконавчої влади. їх широке коло і природа зумовлені похідністю президентської влади безпосередньо від народу. Він конституційно має широкі за обсягом повноваження, які можна класифікувати на кілька груп:
1) у сфері представництва;
2) у сфері державного управління;
3) у сфері законодавчої діяльності;
4) у сфері судової влади;
5) у галузі громадянства;
6) надзвичайні повноваження.
У цьому й полягає особливість його офіційного (правового) статусу згідно з новою Конституцією України. Правовий статус Президента України визначається Конституцією і Законом України “Про Президента України” від 5 липня 1991 р.
При Президентові існує його робочий апарат у складі помічників, референтів, радників з окремих питань, консультантів, технічного та обслуговуючого персоналу, охорони, які у своїй сукупності утворюють Адміністрацію Президента України. Керує цим апаратом глава Адміністрації Президента України. Головне її завдання - забезпечити належні умови праці для Президента, а відповідальних працівників і керівників структурних підрозділів (рад, комітетів, відділів, управлінь та служб) - підготувати засідання рад і комісій, проводити наради за участю Президента, готувати відповідні проекти указів та розпоряджень Президента з тих чи інших питань.
У її складі - відповідні відділи (нагород, помилувань), управління (юридичне, охорони, господарське), комісії (з питань ядерної політики та екологічної безпеки), комітети (законодавчих ініціатив), агентства (з питань інформатизації, електроенергетики, аграрної та земельної реформи) та інші структурні підрозділи, які утворені відповідними указами або розпорядженнями Президента України.
Діяльність Адміністрації Президента України регулюється відповідним положенням, яке Президент затвердив 19 лютого 1997 р. Конституція України не містить жодної згадки про Адміністрацію Президента України, що означає, що цей орган не є самостійним органом державної влади, а лише службовим апаратом при Президентові. Статтею 106 Конституції України закріплене положення, згідно з яким Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.
Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази й розпорядження, які є обов’язковими до виконання на всій території України.
Певні акти Президента України, видані в межах його повноважень, скріплюються підписами Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за цей акт та його виконання.
Здійснюючи загальне керівництво державою, Президент України здійснює і загальне керівництво в галузі охорони здоров’я через наступні повноваження:
1. Несе особисту відповідальність за реалізацію державної політики охорони здоров’я, основу якої формує Верховна Рада України. Ст. 14 Основ законодавства України про охорону здоров’я передбачила звіт Президента України про стан реалізації державної політики в галузі охорони здоров’я у складі щорічної доповіді Верховній Раді України. П. 2 ст.106 Конституції України уточнив його повноваження в цій частині, встановивши, що він “звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України”.
Виконуючи це повноваження, вперше після прийняття Конституції 1996 р., Президент України 21 березня 1997 р. звернувся з посланням до Верховної Ради України, в якому приділив увагу питанням охорони здоров’я.
2. Відповідно до ст. 14 Основ законодавства України про охорону здоров’я виступає гарантом права громадян на охорону здоров’я, забезпечує виконання законодавства про охорону здоров’я через систему органів виконавчої влади, проводить у життя державну політику охорони здоров’я та здійснює інші повноваження, передбачені Конституцією.
Так, зокрема, формуючи новий склад Кабінету Міністрів України після призначення 16 липня 1997 р. В. В. Пустовойтенка Прем’єр-міністром України, Л. Д. Кучма Указом від 25 липня 1997 р. призначив Міністром охорони здоров’я України академіка АМН України А. М. Сердюка, який і раніше працював на цій посаді. У зв’язку з його переходом на іншу роботу Президент України Указом від 27 січня 1999 р. №83/ 99 призначив на цю посаду Р. В. Богатирьову, яка працювала до цього першим заступником міністра охорони здоров’я.
3. Від імені України укладає міжнародні договори, зокрема й ті, які стосуються питань міжнародної співпраці в галузі охорони здоров’я. Це повноваження передбачене п. З ст. 106 Конституції України. Для того, щоб такий договір набрав законної сили, він повинен бути ратифікований Верховною Радою України відповідно до п. 32 ст. 85 Конституції України.
4. Здійснюючи свої законодавчі повноваження, Президент України своїми указами врегулював певні питання організації охорони здоров’я громадян. Так, наприклад, Указом від 18 січня 1996 р. № 63/96 затверджено Національну програму “Діти України”, яка містить ряд важливих положень щодо поліпшення охорони материнства й дитинства і, зокрема, положення про надання їм медико-санітарної допомоги, а Указом від 10 грудня 1997 р. № 1347/97 затверджено Програму “Здоров’я літніх людей”.
Окремими указами Президента України утворено провідні національні медичні заклади. Так, Указом від 7 квітня 1997 р. № 295/97 утворено Національний центр серця, а Указом від 3 листопада 1995 р. № 1018/95 - Міжнародний дитячий медичний центр “Євпаторія”.
5. Здійснює загальне керівництво Радою національної безпеки й оборони при Президентові України, яка, відповідно до статті 107 Конституції України, є координаційним органом. Згідно з Концепцією (Основами державної політики) національної безпеки України, яку 16 січня 1997 р. ухвалила Верховна Рада України, до основних напрямків державної політики національної безпеки України у соціальній сфері належить “створення ефективної системи соціального захисту людини, охорони та відновлення її фізичного і духовного здоров’я”, а як реально існуюча сьогодні загроза національній безпеці розглядається “...падіння рівня здоров’я населення, незадовільний стан системи його охорони”.
Враховуючи велику значимість охорони здоров’я для забезпечення національної безпеки, Президент України включив Міністра охорони здоров’я до складу постійних членів Ради національної безпеки й оборони України.
6. Утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. Це передбачено п. 15 ст. 106 Конституції України.
Вперше це повноваження щодо охорони здоров’я Президент України застосував 25 лютого 1992 р., коли Указом “Про зміни в системі центральних органів державної виконавчої влади України” підтвердив правомірність існування Міністерства охорони здоров’я України і віднесення його до центральних органів державної виконавчої влади України.
Пізніше, у зв’язку з чисельними реорганізаціями виконавчої влади, підписанням Конституційного договору між Верховною Радою України і Президентом України 8 червня 1995 р., прийняттям 28 червня 1996 р. нової Конституції України, йому неодноразово доводилось своїми указами уточнювати склад, структуру і повноваження Кабінету Міністрів України. Так, Указом від 14 грудня 1996 р. № 1228/96 “Про склад Кабінету Міністрів України” було, в черговий раз, встановлено, що до складу уряду входить Міністр охорони здоров’я України.
Використовуючи це своє повноваження, Президент України Указом від 26 липня 1996 р. № 596/96 “Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України” перетворив створений 27 травня 1992 р. Національний комітет з боротьби із захворюванням на СНІД при Президентові України у Комітет з боротьби із захворюванням на СНІД, підпорядкувавши його Міністерству охорони здоров’я України - так закінчився тривалий етап існування двох центральних органів виконавчої влади в галузі охорони здоров’я.
7. Призначає за поданням Прем’єр-міністра Міністра охорони здоров’я України, який входить до складу Кабінету Міністрів, і від його імені здійснює державне керівництво національною системою охорони здоров’я. Це повноваження передбачене п. 10 ст. 106 Конституції України.
Аналіз цих повноважень і практики їх застосування свідчить про активну позицію Президента України та його центральну роль у справі організації і спрямування діяльності органів виконавчої влади із здійснення державної політики охорони здоров’я народу. Так, наприклад, коли у травні-червні 1997 р. в системі охорони здоров’я склалася особливо складна ситуація, спричинена невиплатами заробітної плати і страйками медичних працівників, Президент України провів зустріч з активом працівників охорони здоров’я України, на якій окреслив коло питань, що підлягають першочерговому вирішенню, дав необхідні доручення присутньому на цій зустрічі Прем’єр-Міністру України на продовження реформування галузі.
Сказане не означає, що в діяльності Президента України щодо здійснення державного керівництва в питаннях охорони здоров’я все відбувається гладко і згідно з визначеними наперед планами, тим більше, що в складних умовах соціально-економічної кризи це просто неможливо. Непростий перебіг політичних подій, складність реформування суспільного і державного життя, невизначеність, у значній мірі, з орієнтирами та пріоритетами, вимагають його постійної уваги, його безпосередньої участі у вирішенні тих чи інших проблем, і силою обставин змушують його не випускати ситуацію з-під контролю, а тримати руку “на пульсі” подій, здійснюючи керівництво ними. Саме ці непрості, а інколи й драматичні умови сьогодення вимагають успішного вирішення животрепетних проблем і ефективного керівництва саме з боку Президента в кризових чи екстремальних ситуаціях.
Відповідно до існуючої зарубіжної практики, у таких випадках керівники держав звертаються до народу (чи до парламенту) з оцінкою тих чи інших подій і з пропозиціями щодо їх врегулювання. Кілька разів темою звернень Президентів США був критичний стан із здоров’ям американської нації і стан її охорони. Ще в 1969 р. тодішній президент США Роберт Ніксон у посланні до конгресу писав, що охорона здоров’я в США “доведена до критичного стану”, а сама система медичної допомоги становить “якийсь бюрократичний шах”. Дещо пізніше, а саме в 1972 р., інший відомий політичний діяч Америки - сенатор Едвард Кеннеді - заявив на профспілковій конференції, що “в жодній іншій країні робітники не платять за охорону здоров’я так багато і не одержують так мало, як у США, і що американська система охорони здоров’я страждає від “непотрібних видатків”, “неефективності”, “некомпетентності” та “прямого шахрайства”. І такі гострі та критичні оцінки стану охорони здоров’я людей непоодинокі у різних зарубіжних країнах.
Починаючи з 1991 р., щороку в Російській Федерації готують, а потім офіційно публікують (за підписом Президента Російської Федерації) державну доповідь “Про стан здоров’я населення Російської Федерації в поточному році”, в якій в узагальненому аналітичному вигляді подано основні показники здоров’я нації: народжуваність, захворюваність та її види (нозологія), смертність та її причини, дані, що характеризують діяльність національної служби охорони здоров’я, і, нарешті, заходи, які здійснював уряд з керівництва цими процесами. Слід зазначити, що і в Україні, хоч і не в повному обсязі, вже є подібний досвід - у щорічній доповіді Президента України Верховній Раді України, з якою Л. Д. Кучма виступив 21 березня 1997 р., певна, досить незначна її частина, присвячена проблемам здоров’я нації. Видається, що Президенту України слід повернутися до неухильного виконання вимог законодавства України про охорону здоров’я, зокрема, до підготовки щорічного звіту (доповіді) про стан здоров’я нації і реалізації державної політики охорони здоров’я, бо навіть щорічні звіти Міністерства охорони здоров’я, які мають, в основному, статистичний характер, не можуть його замінити.