Державне управління в галузі охорони здоров’я
Поняття і зміст державного управління. Особливості державного управління в галузі охорони здоров’я
Управління є унікальним явищем нашого життя, складним і універсальним суспільним феноменом. Його зміст найширше розкриває філософська наука, що трактує управління як функцію організованих систем (біологічних, технічних, соціальних), котра забезпечує збереження їх структури, підтримку режиму діяльності, реалізацію програми, досягнення мети.
Управління є необхідною функцією суспільного життя. Його мета — організація спільної діяльності людей, їх окремих груп та організацій, забезпечення координації і взаємодії між ними, а його суть - здійснення керуючого впливу на певні об’єкти.
Необхідність здійснювати управління виникає там, де потрібно об’єднати та скоординувати зусилля двох і більше людей. Саме тоді, коли в первісному суспільстві з’явилися перші елементи суспільної організації і суспільної праці (наприклад, необхідність спільного полювання чи спільного захисту від ворога), виникла й особлива функція управління, яка започатковується у результаті певних суспільних потреб і самої природи суспільної праці. Тому держава, яка на засадах громадянства об’єднує велику кількість людей, об’єктивно потребує здійснювати роботу з управління різноманітними питаннями, що виникають у процесі життя: регулюванням розвитку економіки, забезпеченням збору податків та обороною країни, розвитком науки, культури, освіти, охорони здоров’я та інших галузей.
Найвиразніше об’єктивну необхідність здійснення управління можна побачити у військовій справі - заберіть із війська сержантів та офіцерів, і воно вмить перетвориться на некеровану юрбу озброєних людей. Усі вони - і сержанти, і офіцери, і генерали - виконують одну, надзвичайно необхідну й надзвичайно відповідальну функцію - функцію управління військом. Чим вище становище в управлінській ієрархії, тим більша цінність кожного керівника, в тому числі військового. Недарма Наполеон вважав, що ліпше стадо баранів, очолюване левом, ніж стадо левів, очолюване бараном.
Об’єктами управління можуть бути поведінка окремих людей та їх груп, суспільна праця і виробництво, технічні засоби (верстати, машини, агрегати), тварини й рослини. Відповідно до цього (до об’єкта) прийнято поділяти управління на технічне (керівництво технічними процесами, управління механізмами, агрегатами), біологічне (регулювання розмноженням та розвитком тварин і рослин) та соціальне (управління людьми, управління в суспільстві). З огляду на предмет нашого дослідження, нас цікавить, перш за все, соціальне управління.
Виходячи з цього, будемо розглядати управління як суспільне явище, передусім, як соціальне управління. Біологічне і технічне управління мають окремий предмет дослідження, велику групу науковців і фахівців, які їх вивчають, цілком заслуговують на окремі ґрунтовні наукові пошуки та дослідження, і згадані види управління не розглядатимемо.
Соціальне управління - це явище, яке характеризує внутрішню властивість суспільства, що витікає з його системної природи, суспільного характеру праці, процесу спілкування людей у праці й у житті. Його зміст полягає у цілеспрямованому впливі на суспільство і на його окремі частини (ланки), з метою їх упорядкування, вдосконалення й розвитку. Саме тому найважливішою складовою частиною соціального управління є державне управління, тобто управління через державу, за допомогою державного апарату, головне призначення якого полягає в управлінні суспільними і державними справами.
Отже, соціальне управління - це управління суспільством, а оскільки суспільство - доволі абстрактне поняття, складається з усіх людей, то соціальне управління є управлінням людьми, їх поведінкою, суспільними справами.
Соціальне управління розуміють як реалізацію організаційних функцій, які створюють необхідні умови для досягнення в процесі спільної діяльності людей поставленої мети. Система соціального управління дуже широка й багатопланова і спирається на існування та функціонування інститутів громадянського суспільства й держави: політичних партій, громадських організацій та їх об’єднань, рухів, виробничих і комерційних підприємств та організацій, органів державної влади. В умовах існування держави, концентрації в її руках основних важелів управління, найважливішою частиною соціального управління є державне управління. При цьому воно є основним видом соціального управління і співвідноситься з останнім як часткове й загальне.
Найважливіше призначення кожної держави полягає в тому, щоб керувати суспільними справами. Кожна держава, як організація політичної влади в суспільстві, як соціальний і політичний інститут, є досить абстрактним явищем і проявляє себе у “зовнішніх” стосунках саме через практичне здійснення цієї влади. Яка влада - така й держава. Державна влада втілюється в діяльності державних органів, які у своїй сукупності утворюють механізм держави. Недосконала організація влади в Україні була (і в значній мірі ще є й сьогодні) одним із джерел, що підживлюють соціально-економічну кризу.
Державне управління - один із видів діяльності щодо здійснення державної влади (поруч із законотворенням і правосуддям), яке полягає у практичному виконанні організаційних функцій із втілення в життя вимог законодавства і на цій основі - управлінського впливу на певних суб’єктів.
Державне управління здійснюють органи, які раніше йменувалися органами державного управління, а порівняно недавно, з кінця 80-х років, одержали назву органів виконавчої влади. Це - суб’єкти управління. Управлінський вплив суб’єктів здійснюється щодо об’єктів управління, якими виступають як громадяни, так і юридичні особи (підприємства та їх об’єднання, установи, організації). Між першими (суб’єкти) і другими (об’єкти) виникають управлінські відносини лише завдяки тому, що суб’єкти (органи виконавчої влади) наділені щодо об’єктів владними повноваженнями, які дозволяють їм здійснювати свій управлінський вплив. Ці відносини типу “влада - підпорядкування” можуть мати різний характер залежно від повноважень органу виконавчої влади, ступеня самостійності об’єкта управління та багатьох інших факторів. А оскільки вони виникають на правовій основі, повноваження суб’єктів визначаються відповідними правовими актами, переважно зі сфери адміністративного права, то згадані відносини набувають рис адміністративних правовідносин, тобто управлінських відносин, що регулюються нормами адміністративного права.
Головною характерною рисою адміністративно-правових відносин, що виникають у сфері державного управління, є їх владний характер (на відміну від інших правовідносин, зокрема цивільно-правових), який дозволяє органам виконавчої влади держави здійснювати управління відповідними об’єктами у визначених сферах і галузях діяльності.
Часто і в науці, і на практиці вживають як рівноцінний замінник терміну “управління” термін “адміністрація”, маючи на увазі не назву керівництва якогось органу чи організації, а сам процес здійснення управління (адміністрування). Цей термін походить від латинських слів, що означає “підпорядкування”, “служба”. Він набув значного поширення в усіх країнах та мовах світу, і його часто вживають в управлінській та правовій термінології. Саме тому галузь права, норми якої регулюють відносини у сфері державного управління, називається адміністративним правом.
Зрозуміти зміст державного управління можна, лише виявивши ті характерні риси, які йому властиві і які розкривають його суть.
По-перше, державне управління завжди становить певну організуючу діяльність, у результаті якої виникають конкретні, управлінські за своїм змістом, відносини.
По-друге, необхідною умовою їх виникнення є наявність суб’єкта, тобто органа виконавчої влади чи посадової особи, які наділені владними повноваженнями щодо здійснення державного управління.
По-третє, для виникнення відносин, у них повинен брати участь, крім суб’єкта, об’єкт (об’єкти), на діяльність яких спрямований управлінський вплив суб’єкта. Основними видами об’єктів є як громадяни, так і юридичні особи, причому, як приватні, так і колективні, і державні.
По-четверте, характер відносин, що виникають між суб’єктом та об’єктами управління, завжди є владним, а в умовах державного управління - державно-владним, причому, державно-владними повноваженнями наділена завжди одна сторона - суб’єкт управління, а на долю об’єктів управління залишається виконання вказівок і директив, що надходять від суб’єкта.
По-п’яте, організуюча діяльність державно-владного характеру полягає у виконанні й розпорядництві щодо вимог законів, тобто є підзаконною, ґрунтується на чинному законодавстві.
По-шосте, управлінський вплив, який виникає під час цієї організуючої діяльності і налагодження управлінських відносин, може мати різний за параметрами характер: це і державне регулювання, і централізоване керівництво, й оперативне управління.
По-сьоме, цю діяльність можна певним чином розділити на етапи (цикли, фази), в основі класифікації якої є її функціональна природа і структура. Прийнято виділяти такі функції управління: планування, організація, робота з кадрами, керівництво, координація, звітність, складання та виконання бюджету. Система функцій має поширену назву POSDCORB, що є абревіатурою англійських слів: Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting, автор якої - Лютер Г’юлік (1937, СІНА).
По-восьме, державне управління здійснюється у правовому полі чинного законодавства, а отже, у випадку порушення останнього наступає юридична відповідальність.
Це головні характерні риси державного управління, хоча окремі дослідники називають їх більшу або меншу кількість, додаючи до зазначених, що вони є окремим, специфічним видом соціальних відносин, що вони визначаються економічним укладом суспільства, що за своїм характером є вольовими та ін.
Підсумовуючи сказане, можна вважати, що державне управління - це організуюча діяльність органів виконавчої влади, яка полягає в організації виконання законів та інших нормативно-правових актів чинного законодавства, здійснення розпорядження ресурсами загальнодержавної власності з метою комплексного соціально-економічного розвитку, а також забезпечення реалізації державної політики у відповідних сферах життя. В сучасній науковій літературі можна зустріти і дещо інші визначення, однак більшість із них опирається на характеристику тих чи інших його сторін і через них розкриває його зміст. Так, один із провідних науковців Російської Федерації професор Ю. О. Тихомиров вказує, що державне управління є організованим процесом керівництва, регулювання і контролю державних органів за розвитком сфер економіки і культури, інших сфер державного життя.
Управління, в тому числі державне, - явище універсальне, яке, в тій чи іншій мірі, властиве кожній державі, як і будь-якій іншій керованій системі.
Системі державного управління України, в значній мірі, притаманні й загальні засади, закономірності та риси, що є універсальними, загальновживаними і поширеними в усьому світі. Слід зазначити, що саме за роки незалежності система державного управління в Україні почала відходити від адміністративно-командної моделі і все більше набувати рис універсальності, демократичності, відкритості й справді правового характеру. Саме в ці роки у діяльності органів державної влади України був значно послаблений режим таємності, з’явилися спеціалізовані підрозділи з контактів із засобами масової інформації, із зарубіжними та міжнародними організаціями, виникли представництва цих організацій в Україні. Засоби масової інформації почали оприлюднювати не тенденційну і дозовану, а повнішу й об’єктивну інформацію про діяльність органів державної влади, сама влада стала відкритішою як для власних громадян, так і для міжнародної співпраці.
У повній мірі це стосується управління в галузі охорони здоров’я, яке за роки незалежності стало демократичнішим і відкритішим. Дедалі помітнішу роль в управлінні охороною здоров’я почали відігравати самоврядні громадські організації і товариства медиків та фармацевтів - Всеукраїнське лікарське товариство (ВУЛТ), різноманітні галузеві асоціації - хірургів, педіатрів, стоматологів, судових медиків та ін. Поглибилась міжнародна співпраця з іншими зарубіжними країнами і громадськими медичними організаціями за кордоном, розпочалась співпраця із Світовою федерацією українських лікарських товариств (СФУЛТ), масова преса почала широко публікувати дані, що характеризують діяльність національної системи охорони здоров’я і стосуються таких (раніше таємних) показників, як народжуваність, смертність та її причини, захворюваність та її види, інвалідність та ін.
Спрощенню і демократизації управління сприяли його роздержавлення й набуття статусу об’єктів відповідної (області, міста, села, селища) комунальної власності, виникнення закладів охорони здоров’я колективної та приватної власності, запровадження засад конкуренції і боротьби за пацієнта щодо надання медичної допомоги. У Міністерстві охорони здоров’я України і органах місцевого самоврядування були утворені управління (відділи) міжнародних відносин. Усе це свідчить про набуття системою державного управління охороною здоров’я універсальних і загальноприйнятих у світі рис і засад.
Державне управління, яке здійснюють органи виконавчої влади, має кілька взаємопереплетених площин, зокрема, серед найважливіших є галузева і територіальна організація державного управління. Територіальне управління здійснюють органи виконавчої влади відповідно до адміністративно-територіального устрою держави. Згідно зі ст. 132 Конституції України, територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, географічних та демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Систему адміністративно-територіального устрою України становлять Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Таким чином, адміністративний зв’язок поширюється від Кабінету Міністрів України через підпорядковані йому нижчі державні адміністрації аж до найнижчої ланки, об’єднуючи їх усіх в єдину управлінську систему.
Галузеве управління здійснюється на основі доволі умовного поділу суспільних відносин в економічній, соціально-культурній і адміністративно-політичній сферах на окремі галузі (частини). За основу цього поділу беруть, як правило, галузеву структуру народного господарства країни і Державного бюджету, де виділено окремі галузі й управлінські комплекси, а також Генеральні схеми управління ними, які розробляє і затверджує Кабінет Міністрів України. Зрозуміло, що в інших державах галузева структура (як і територіальна, до речі) є дещо іншою. Окремі спроби відмовитись від галузевого принципу державного управління і перейти до функціонального, про що кілька разів наголошував Президент України Л. Д. Кучма, поки що залишаються неблизькою перспективою і вимагають попереднього проведення повномасштабних економічних реформ в Україні, які б включали в себе і зміну соціально-економічної моделі розвитку, політичну, адміністративну, комунальну, регіональну, судово-правову реформи, реформу адміністративно-територіального устрою та інші організаційно-правові заходи.
Отож, на часі, після прийняття нової Конституції, проведення великомасштабної адміністративної реформи в Україні, яка б, на основі прийнятої концепції, дала б можливість, відповідно до конституційних засад, деталізувати, а подекуди й змінити систему органів виконавчої влади, спростити й здешевити їх апарат, відмовитися від невластивих державі функцій, підвищити професіоналізм державних службовців, поліпшити їх матеріально-технічне забезпечення, сформувати систему законодавства, яка б гарантувала ефективне здійснення адміністративним апаратом управлінських функцій, його перехід від командно-вольових до переважно правових методів і форм діяльності, нарешті, забезпечила б правові гарантії прав і свобод громадян від свавілля чиновників, включаючи право на відшкодування збитків, завданих неналежним адмініструванням.
У науці адміністративного права прийнято виділяти три сфери суспільних відносин, зокрема: економічну, соціально-культурну і адміністративно-політичну. До соціально-культурної (інколи її називають гуманітарною) сфери належать такі галузі: освіта, наука, охорона здоров’я, соціальний захист і забезпечення, культура і мистецтво, фізична культура і спорт, туризм. Таким чином, охорона здоров’я входить до соціально-культурної (гуманітарної) сфери і займає в ній одне з провідних місць серед інших галузей, є основою соціальної політики держави. Враховуючи велике значення охорони здоров’я, деякі автори навіть стверджують, що охорона здоров’я є внутрішньою функцією держави. Від того, як вона буде організована у державі, на якому якісному рівні, скільки коштів (% від ВВП або сума коштів, виділених у Державному бюджеті), передбачених на її функціонування і розвиток, в значній мірі залежать і рівень соціально-економічного розвитку самої держави, її місце та імідж серед інших держав світу. Серед глобальних закономірностей життя в сучасному світі є й така: чим багатші суспільство і держава, тим більше коштів вони виділяють на охорону здоров’я своїх громадян.
Система державного управління, що діє в галузі охорони здоров’я, несе в собі характерні риси як загальної (універсальної) системи державного управління, так і специфічні риси системи управління об’єктами соціально-культурної (гуманітарної) сфери, яка має свої значні особливості.
Разом з тим, кожна галузь і комплекс управління мають характерні особливості. Має їх і державне управління в галузі охорони здоров’я.
До особливостей державного управління в галузі охорони здоров’я слід віднести:
- велику соціально-економічну значимість охорони здоров’я як провідної, базової галузі соціально-культурної сфери життя суспільства і держави, основи державної соціальної політики;
- значні труднощі у передбаченні наслідків прийняття тих чи інших управлінських рішень, які нерідко проявляються не відразу і часто не піддаються кваліфікованим оцінкам;
- велику кількість та різний характер діяльності об’єктів управління - це різні за потужністю лікарні (від найменших сільських до колишніх республіканських лікарень підпорядкування Міністерства охорони здоров’я України), поліклініки, диспансери, амбулаторії, діагностичні центри, санаторії, науково-дослідні інститути, вищі навчальні медичні заклади II, III і IV рівнів акредитації - медичні коледжі, академії та університети;
- неоднорідність об’єктів управління з точки зору їх обсягу, потужності, насиченості медичною апаратурою, за кількістю працюючого персоналу, в тому числі висококваліфікованих фахівців, за різними формами власності, і, нарешті, за різним службовим підпорядкуванням - окремі заклади охорони здоров’я підпорядковані Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, міністерствам оборони, внутрішніх справ, транспорту, Службі Безпеки України та ін.;
- специфічний характер управлінських відносин у цій галузі внаслідок міжгалузевого управління шляхом прийняття відомчих (у галузі охорони здоров’я) нормативно-правових актів;
- (наказів, інструкцій, оголошень, списків та ін.), які поширюють свою дію на діяльність різноманітних органів виконавчої влади і місцевого самоврядування всіх медичних і фармацевтичних працівників незалежно від місця їх праці, форми власності та підпорядкування закладу охорони здоров’я, проведення роздержавлення закладів охорони здоров’я і розподіл їх за різними формами власності (державна, комунальна, колективна, приватна), набуття ними статусу юридичної особи, застосування новітніх економічних форм і методів господарювання, праці й службового статусу працівників апарату;
- фахові та кваліфікаційні особливості управлінського персоналу галузевих органів виконавчої влади (Міністерство охорони здоров’я України, Міністерство охорони здоров’я Автономної Республіки Крим, управління охорони здоров’я обласних державних адміністрацій, головні лікарі та їх заступники центральних районних лікарень) і місцевого самоврядування (управлінь і відділів охорони здоров’я виконкомів міських, сільських і селищних лікарень), більшість з яких за освітою є лікарями й фармацевтами, поєднують свою адміністративну роботу з практичною роботою за фахом на умовах сумісництва;
- значні труднощі, а часом і неможливість виправлення хибних рішень.
Усі вони сукупно впливають на формування спеціальних (галузевих) органів виконавчої влади і здійснення ними в цій галузі державного управління.