Державне управління в галузі охорони здоров’я
Конституційні засади державної влади в Україні
Конституція України, визнаючи за всіма громадянами право на охорону здоров’я, медичну допомогу і медичне страхування, покладає на державу, на органи державної влади забезпечення цього права відповідними державними гарантіями, його охорону та правовий захист. Відповідно до ст. 7 Основ законодавства України про охорону здоров’я, до числа гарантій права на охорону здоров’я належать:
- створення розгалуженої мережі закладів охорони здоров’я;
- організація та проведення системи державних і громадських заходів щодо охорони й зміцнення здоров’я;
- подання всім громадянам гарантованого рівня медико-санітарної допомоги в обсязі, який встановлює Кабінет Міністрів України;
- здійснення державного і можливості громадського контролю та нагляду в галузі охорони здоров’я;
- організація державної системи збирання, обробки й аналізу соціальної, екологічної та спеціальної медичної статистичної інформації;
- встановлення відповідальності за порушення прав і законних інтересів громадян у галузі охорони здоров’я.
Таким чином, як здоров’я окремої людини, так і суспільне здоров’я людей забезпечується не тільки індивідуальними, а й суспільними і, передусім, державними заходами, які за своїм характером можуть бути політичними, організаційними, економічними, правовими та ін. Отже, найважливішою гарантією конституційного права громадян на охорону здоров’я є належна діяльність держави та відповідних державних органів щодо охорони здоров’я населення.
Відповідно до Конституції України, носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування.
Ст. 1 Конституції проголошує Україну суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою. Суверенність і незалежність держави означають, що її влада є верховною, повного, самостійною і неподільною у відносинах, які існують у межах кордонів цієї держави, а також ця держава незалежна й рівноправна у взаємовідносинах з іншими державами. Такі підвалини забезпечують у державі повноту законодавчої, виконавчої і судової влади, а також непідпорядкування та непідзвітність цієї держави іноземним державам у міжнародних відносинах. Суверенітет і незалежність забезпечують державі можливість підпорядковувати свою діяльність тільки її потребам та інтересам, самостійно вирішувати внутрішні й зовнішні справи.
Демократизм в Україні передбачає створення найсприятливіших умов для вільного розвитку особистості, визнання прав людини пріоритетом державної діяльності та їх захист, широкої та реальної участі громадян у керівництві справами суспільства й держави, забезпечення багатоманітності політичного та культурного життя.
Говорячи про Україну як соціальну державу, треба виходити з її орієнтації на здійснення шорокомасштабної та ефективної соціальної політики, яка отримувала б вияв у реальному забезпеченні прав людини і громадянина, створенні доступних систем освіти, охорони здоров’я і соціального захисту, належній підтримці малозабезпечених верств населення.
Охорона здоров´я є складовою частиною соціальної політики держави. Соціальна спрямованість держави, її владних органів свідчить про їх намагання навіть у складних умовах економічної кризи утримати питання охорони здоров’я в числі її державних пріоритетів. Це засвідчує ст. 12 Основ законодавства України про охорону здоров’я, яка закріплює, що “охорона здоров´я - один з пріоритетних напрямів державної діяльності. Держава формує політику охорони здоров´я в Україні та забезпечує її реалізацію”.
Підтвердженням цієї позиції є існування в Україні доволі розвинутої та потужної системи охорони здоров´я, яка володіє значним людським і матеріальним потенціалом (інша річ, чи є її діяльність ефективною), державних програм охорони довкілля, охорони й безпеки праці, профілактики та боротьби з рядом складних і важких захворювань, (серед них - СНІД, венеричні, інфекційні хвороби, туберкульоз), охорони материнства й дитинства та ін.
Правова держава — це та держава, в якій панує право, де всі органи державної влади та посадові особи діють на основі права й у межах, визначених правом, де не тільки громадянин відповідає за свої дії перед державою, а й держава несе реальну відповідальність перед особою за свою діяльність та її наслідки.
Лише та держава, яка визнає і забезпечує права людини, яка ґрунтується на ідеї верховенства права, дотриманні законодавства, яка не стоїть над народом і не гнобить людину, а служить їм, - лише та держава може бути визнана правовою.
Звичайно - це ідеал держави в сучасному її розумінні, і коли прискіпливо оцінити існуючі держави, то з’ясується, що ідеальних серед них просто нема, бо кожна, в більшій чи меншій мірі, лише наближається до такого ідеалу. Серед передових щодо цього можна назвати Велику Британію, Швецію, Нідерланди, Федеративну Республіку Німеччину, Австрію, Францію, Швейцарію, Канаду та ін. Є серед сучасних держав і такі, про які не можна говорити, що вони хоча б намагаються бути правовими й демократичними - це переважно держави, в яких панують тоталітарні режими, в яких розтоптані ідеали демократії, верховенства права, основних прав людини - Ірак, Північна Корея, Куба, ряд африканських, південно-східних держав.
Ці вимоги верховенства права, обмеженості держави та її інститутів законодавством, відповідальності державних органів та окремих посадових осіб за свої дії знайшли своє юридичне закріплення в новому законодавстві України, прийнятому після проголошення незалежності України в 1991 р., зокрема в законах України “Про власність”, “Про підприємства в Україні”, “Про підприємництво”, “Про іноземні інвестиції” та ін. Саме в них закріплені засади формування правового регулювання нових суспільних відносин ринкового спрямування. Ці ідеї здобули своє відображення і найвище законодавче закріплення в новій Конституції України.
Отже, правова держава - це держава, над якою владою народу поставлено право, в якій “юридичними засобами реально забезпечені максимальне здійснення, охорона і захист основних прав людини. Саме така держава є одним із найвизначніших загальнолюдських політико-юридичних ідеалів”.
Україна нині, звичайно, не є правовою державою у власному значенні цього слова і в повному обсязі. У своїй суті вона зберігає багато рис, характерних як для держави минулого тоталітарного режиму, так і нових, характерних для посттоталітарних держав соціально-демократичної орієнтації, тобто є державою перехідного типу. Саме такою її і визнає світове співтовариство. Але дуже важливим є те, що у своїх найважливіших програмних документах Україна проголосила й закріпила орієнтацію на створення саме демократичної і правової держави.
Визначаючи засади організації і діяльності державної влади в Україні, Конституція в ст. 6 закріпила її головний принцип - принцип розподілу державної влади на три гілки: владу законодавчу, владу виконавчу і владу судову.
Це основоположний принцип демократичної організації державної влади, зміст якого полягає у здійсненні державної влади всіма трьома гілками державних органів одночасно, між якими мають бути чітко визначені й розподілені владні повноваження. їх здійснення одночасно всіма трьома видами органів державної влади створює систему взаємного балансу (“систему стримувань і противаг”) владної діяльності і забезпечує її захист від можливої узурпації однією особою, групою осіб чи однією з владних гілок. Реалізація цього принципу покликана запобігти концентрації всієї державної влади в руках однієї особи або одного органу, що, як засвідчує історичний досвід, призводить до свавілля у керівництві державою і суспільством.
У всіх державах світу, в усіх моделях організації державної влади найважливішим її принципом є єдність. Розподіл влади на три владні гілки не порушує принципу єдності політичної влади. Йдеться лише про розподіл компетенції між органами державної влади. А визначені три гілки єдиної державної влади діють в одному напрямку і з однією метою, маючи свої окремі функції та повноваження. І це повинно бути зроблено законом, який, за вдалим висловом давньогрецького філософа Демосфена, є душею держави, оскільки як тіло, що позбулося душі, падає, так і держава, якщо у ній нема закону, - руйнується. Кожній гілці влади мають бути притаманні свої владні повноваження, виходячи із засадничих ідей, що законодавча влада має творити закони, виконавча - організовувати їх виконання, а судова - здійснювати правосуддя, тобто, давати правову оцінку будь-яким подіям і випадкам у житті, вживаючи передбачених законом засобів до відновлення правопорядку і справедливості.Взаємно рівними три галузі влади можуть бути лише в тому випадку, коли будуть наділені однаковими за обсягом повноваженнями і взаємно збалансовані, бо концентрація в однієї з гілок влади більших повноважень призведе до порушення їх рівності і балансу.
ЗАКОНОДАВЧА ВЛАДА
Законодавчу владу в Україні, відповідно до ст. 75 Конституції, здійснює парламент - Верховна Рада, яка є єдиним органом законодавчої влади. Головні завдання Верховної Ради України - прийняття законів і формування законодавства в цілому, а також здійснення парламентського контролю за виконанням та дотриманням законодавства. Ст. 85 Конституції шляхом встановлення чіткого переліку повноважень окреслює виняткову компетенцію законодавчого органу. Іншими словами, Верховна Рада шляхом прийняття законодавчих актів встановлює “правила гри” й поведінки всіх учасників суспільних відносин. У цьому й полягає суть законотворчої діяльності. Діяльність Верховної Ради регулюється відповідними нормами Конституції України та її Регламентом. Однак подальше вдосконалення законодавчої діяльності в України, розвиток і зміцнення парламентаризму диктують необхідність розвитку законодавства, що регулює діяльність Верховної Ради України. Це стосується, зокрема, прийняття ряду нових законів, таких як “Про закони і законодавчу діяльність”, “Про нормативно-правові акти в Україні” та ін., а також внесення певних доповнень до розділу IV Конституції України. Верховна Рада впливає на діяльність інших органів державної влади та місцевого самоврядування тільки шляхом прийняття відповідних законів, які є обов’язковими для всіх суб’єктів на території України.
Верховна Рада України формується на основі виборів народних депутатів України і складається із 450 обраних народних депутатів. Парламент України працює за різними формами, головна з яких - сесійна. На сесії повинні бути присутні всі обрані депутати, які беруть участь в обговоренні відповідних законопроектів та їх прийнятті. Однак народні депутати України працюють одночасно і в робочих органах, котрі утворює Верховна Рада, - комітетах, які ведуть всю підготовчу діяльність щодо розробки й підготовки законопроектів до обговорення на сесії Верховної Ради, а також у депутатських групах і фракціях.
Ст. 13 Основ законодавства України про охорону здоров’я передбачає, що “основу державної політики охорони здоров’я формує Верховна Рада України шляхом закріплення конституційних і законодавчих засад охорони здоров’я України, визначення її мети, головних завдань, напрямів, принципів і пріоритетів, встановлення нормативів і обсягів бюджетного фінансування, створення системи відповідних кредитно-фінансових, податкових, митних та інших регуляторів, затвердження переліку комплексних і цільових загальнодержавних програм охорони здоров’я.” Отже, як випливає зі змісту даного положення закону, Верховна Рада України є визначальним і ключовим органом державної влади, який формує основи державної політики і законодавство в галузі охорони здоров’я, покладаючи їх реалізацію на органи виконавчої влади.
Історія новітнього законодавства України розпочалась прийняттям 16 липня 1990 р. Верховною Радою тоді ще Української PCP Декларації про державний суверенітет України. Відтоді Верховній Раді вдалося, в основному, сформувати головні засади новітнього українського законодавства про охорону здоров’я, що, попри всі його недоліки, є, без сумніву, її досягненням. За час дванадцятого скликання (1990-1994 pp.) Верховна Рада України ухвалила 402 закони, 1134 постанови. За час тринадцятого скликання (1994-1998 pp.) - відповідно 753 закони і 1625 постанов. Сьогодні законодавство України - це великий масив законодавчих актів, кількість яких перевищує 1500, крім того, до його складу входить велика кількість підзаконних нормативно-правових актів. Лише в галузі охорони здоров’я законодавство України включає в себе більше двох десятків законодавчих актів, серед яких найважливіші положення Конституції, Основи законодавства України про охорону здоров’я, закони “Про запобігання захворюванню на СНІД та соціальний захист населення”, “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”, “Про обіг в Україні наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів”, “Про донорство крові та (або) її компонентів”, “Про лікарські засоби”, більше 20 указів Президента, понад 100 постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів, велику кількість нормативно-правових актів Міністерства охорони здоров’я України. Це дає підстави стверджувати, що Україна перебуває на шляху до формування новітнього, досконалого і розвиненого законодавства про охорону здоров’я європейського типу.
Якщо до цього додати закони, що їх заплановано розробити й прийняти в недалекому майбутньому (“Про обов’язкове медичне страхування”, “Про заклади охорони здоров’я”, “Про охорону материнства й дитинства”, “Про медичну допомогу”, “Про права пацієнтів закладів охорони здоров’я” та ін.), - то всі вони у сукупності й забезпечать чітке правове регулювання відносин у цій галузі, створять міцну основу для формування української правової медицини, фармації та охорони здоров’я.
Однак для сьогоднішнього стану українського законодавства характерними є також його суттєві недоліки - схематизм і декларативність окремих законодавчих актів, їх суперечливість між собою, відсутність затвердженої і загальноприйнятої Концепції розвитку законодавства України і плану законопроектних робіт.
Серед 22 утворених у липні 1998 р. комітетів є й Комітет із питань охорони здоров’я, материнства і дитинства, до якого увійшло 18 народних депутатів і який очолив народний депутат України С. В. Шевчук. Саме цей комітет є робочим органом Верховної Ради України, який формує відповідні проекти засад державної політики в галузі охорони здоров’я, розглядає концепції реформування системи охорони здоров’я, готує законопроекти, пропонуючи врегулювати ті чи інші відносини, формує концепцію розвитку законодавства про охорону здоров’я. Комітет Верховної Ради України не є самостійним органом державної влади (це лише структурний підрозділ Верховної Ради), і його рішення не мають самостійної юридичної сили. Ці рішення - рекомендаційні, і їх оприлюднюють на сесії Верховної Ради як відповідну думку чи оцінку цього комітету. Звичайно, що така думка, котру формує група народних депутатів України, які професійно займаються питаннями здоров’я людини та її охорони й захисту, впливає на результати голосування у Верховній Раді того чи іншого законопроекту.
Розробляючи основи державної політики й відповідні законопроекти, Комітет Верховної Ради України з питань здоров’я людини (як і інші комітети) може залучати до роботи висококваліфікованих фахівців, експертів, провідних вчених в тій чи іншій галузі знань, створюючи дорадчі чи експертні органи комітету. Порядок створення та діяльності цих органів визначає Верховна Рада України. В роботі згаданого комітету в минулому було кілька спроб сформувати при ньому Національну Раду охорони здоров’я України, але вони так і залишилися нереалізованими.
ВИКОНАВЧА ВЛАДА
Відповідно до доктрини поділу державної влади, виконавча влада є лише однією з гілок влади, а державне управління, яке вона здійснює, - лише один із видів діяльності зі здійснення державної влади, зміст якої полягає в організації практичного виконання законів, втіленні їх вимог у життя, тобто здійсненні виконавчо-розпорядчої (управлінської) діяльності.
Виходячи із цієї доктрини, органи, на які покладено виконання законів, називаються органами виконавчої влади. Цей новий для радянської політико-правової теорії термін виник наприкінці 80-х років у процесі спроб реформування тодішнього суспільства і держави, намагань створити “соціалізм із людським обличчям”. В українському законодавстві термін “виконавча влада” вперше з’явився у Декларації про державний суверенітет України, в якій було закріплено, “що державна влада в Республіці здійснюється за принципом розподілу на законодавчу, виконавчу, судову”.
Увесь цей апарат державного управління, який щоденно здійснює практичну діяльність щодо забезпечення виконання законів України і на цій основі _ управління об’єктами права державної власності, керівництво господарською діяльністю державних підприємств і організацій, здійснення соціальної та економічної політики держави, вирішення та узгодження значної кількості питань державного регулювання всіма галузями економіки, соціально-культурного та адміністративно-політичного життя.
Відповідно до нині чинної Конституції України, виконавча влада в Україні представлена низкою державних органів, які в своїй сукупності творять її систему. Система органів виконавчої влади в Україні організована відповідно до існуючого адміністративно-територіального поділу держави і включає в себе три рівні органів:
- центральний (державний);
- обласний, міський у містах Києві та Севастополі;
- районний, районний у містах Києві та Севастополі.
Схематично ця система виглядає так. На центральному рівні Президент України як глава держави здійснює керівництво державою через Кабінет Міністрів України - центральний колегіальний орган виконавчої влади. Функціональне і галузеве (міжгалузеве) державне управління здійснюють міністерства й відомства - спеціально уповноважені центральні органи виконавчої влади.
На обласному, міському в містах Києві й Севастополі рівні організовані обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, які є складовою частиною єдиної системи органів виконавчої влади і підпорядковані Президентові України, а також Кабінету Міністрів України.
На районному, районному в містах Києві та Севастополі рівні організовані відповідні державні адміністрації, які також є складовою частиною єдиної системи виконавчої влади і підпорядковані голові обласної державної адміністрації, а через нього - Президентові України й Кабінету Міністрів України. Особливе становище займають органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим як автономного утворення у складі України, які розташовані на особливому рівні між центральними й обласними органами. На найнижчому рівні адміністративно-територіального поділу України – у місті, селі, селищі - органи державної виконавчої влади не утворюються. Управління тут здійснюють органи місцевого самоврядування.
Діяльність органів виконавчої влади регулюється відповідними нормами Конституції України та рядом законодавчих актів, більша частина яких досі або ще не прийнята, або існує лише в проектах. Зокрема, так і не прийнятий Закон “Про Кабінет Міністрів України”, проект якого розроблений ще у 1993 р. Видається, що вказані закони зможуть бути прийняті після проведення адміністративної реформи, підготовка до якої вже розпочалася.
Усі ці органи виконавчої влади - від Кабінету Міністрів України до районної державної адміністрації - творять єдину систему органів виконавчої влади, адміністративний або управлінський апарат держави. Термін “система” - давньогрецького походження і означає порядок, обумовлений планомірним, правильним розташуванням частин цілого. У даному випадку такими частинами є відповідні органи виконавчої влади. Для об’єднання їх в єдине ціле, в єдину систему необхідно, щоб вони були об’єднані єдиною метою своєї діяльності, яка полягає у досягненні найвищого ступеня впорядкованості, організованості, злагодженості. Однотипним є і зміст їх діяльності - здійснення державного управління, функцій управління, які ритмічно відтворюють управлінський вплив. Близькими у них є й застосовувані методи діяльності та організаційно-виконавчі стосунки типу “влада - підпорядкування”, що зумовлюють використання владних повноважень.
Є ще одна спільна для всіх органів виконавчої влади системотворча засада - це їх похідність від права державної власності. Кожний орган влади є суб’єктом правовідносин і наділений статусом юридичної особи, у зв’язку з чим вирішує питання управління майном, що перебуває у державній власності. Отже, органи виконавчої влади — це не просто їх сукупність, а цілісна система, тобто така взаємозалежність органів, у якій усі складові частини взаємопов’язані між собою і водночас становлять самостійні підсистеми органів зі своїми особливостями завдань, організаційної структури, функцій, повноважень, із певною автономією кожного окремого органу.
СУДОВА ВЛАДА
Судова влада творить окрему владну гілку і є необхідним елементом механізму здійснення державної влади. В цьому механізмі, в системі стримувань і противаг, які мають блокувати можливість переростання демократичної держави в тоталітарну, судова влада відіграє особливу, виняткову роль. У збереженні рівноваги владних гілок ця влада повинна виходити з того, що ослаблення позиції суду в суспільстві і державі веде до посилення, гіпертрофії законодавчої та виконавчої влади, зловживань і порушень ними законів. Ось чому встановлення правового регулювання організації і діяльності системи судової влади, створення її нормативної основи здійснюється низкою законів - Конституцією України, законами України “Про судоустрій” (5 липня 1994 р.), “Про Арбітражний суд” (4 червня 1992 р.), “Про Конституційний суд України” (16 жовтня 1996 р.), “Про статус суддів” (15 грудня 1992 р.) та іншими законодавчими актами.
Основу судової влади в Україні становлять судові органи, що є різними за компетенцією та юрисдикцією. Однак усі вони мають одне призначення - захист прав і свобод громадян, конституційного ладу, національної безпеки, дотримання законності й справедливості. При цьому захист передбачених Конституцією прав і свобод людини та громадянина становить головний зміст діяльності органів судової влади.
Носієм судової влади є суд - спеціальний державний орган, мета якого - здійснення правосуддя. Саме цим шляхом і здійснюється судова влада. Правосуддя в Україні здійснюють тільки суди у формах конституційного, цивільного, кримінального та адміністративного судочинства. Конституційне судочинство здійснює тільки Конституційний Суд України, інші його види - суди загальної юрисдикції. Крім них, у судову систему України входять спеціалізовані суди - арбітражні (з розгляду господарських спорів між юридичними особами) та військові. Присвоєння функцій правосуддя будь-ким іншим, а також делегування цих функцій не допускається, встановлює ст. 124 Конституції України.
Суд відіграє виняткову роль у забезпеченні громадянського миру і спокою в суспільстві, у дотриманні принципу верховенства права, у розв’язанні конфліктів і спорів, у поновленні порушених прав (природних, політичних, соціальних, економічних, культурних та ін.) громадян, у тому числі права на охорону здоров’я.
Суд безпосередньо не бере участі у здійсненні державного управління, однак будь-який нормативно-правовий чи індивідуальний акт органу виконавчої влади, власника чи уповноваженого ним органу (адміністрації) закладу охорони здоров’я можуть бути предметом судового розгляду за ініціативою особи, яка вважає, що цим актом порушено її права. Встановивши факт порушення прав та інтересів фізичної чи юридичної особи, норм чинного законодавства, суд іменем України виносить рішення, яким визнає такий акт нечинним (незаконним) і вирішує питання про відповідальність посадової особи (осіб), що його прийняли.
Якщо у діях таких осіб є ознаки злочину, то суд, розглянувши справу на судовому засіданні, всебічно й повно дослідивши докази, виносить іменем України вирок і засуджує винних у скоєнні злочину осіб до відповідного кримінального покарання.
Переважна більшість судових справ, пов’язаних із питаннями охорони здоров’я, стосується питань відшкодування заподіяної здоров’ю шкоди, яка настала внаслідок нещасного випадку чи на виробництві, чи в іншому місці, чи внаслідок неправильного лікування. Остання категорія справ надзвичайно рідко зустрічається у судовій практиці, і для цього є певні підстави у вигляді викривленої соціальної свідомості та психології колишніх радянських людей, а також негативних традицій про те, що судитися - є само собою ганебним, а захищати свої права через суд, судитися з державою і владою - просто неможливо.
Сама Конституція України у ст. 55 встановлює, що головним гарантом дотримання прав, свобод та інтересів громадян є незалежний суд. Розвиваючи ці положення, норми чинного цивільного, адміністративного, кримінального, а також процесуального законодавства передбачають конкретні підстави і порядок звернення громадян та юридичних осіб до суду за захистом своїх порушених прав.
Сьогодні система судової влади переживає серйозну реформу. Верховна Рада України 28 квітня 1992 р. схвалила Концепцію судово-правової реформи. Ситуація у судовій сфері змінюється, збільшилась кількість звернень до суду, зросло число суддів і судових працівників в Україні. На ці посади призначено велику кількість молодих і політично незаангажованих юристів, на яких не тисне тягар минулого, які мають добру теоретичну освіту й практичну підготовку.
Крок за кроком, у процесі непростого реформування, органи судової влади України долають одну сходинку за іншою на шляху від одного з політично-контрольованих правоохоронних органів тоталітарної держави до незалежного ні від кого, крім совісті і закону, суду, який є головним гарантом демократії, свободи і прав громадян, стабільності суспільства й держави.