Правове регулювання господарських відносин в окремих галузях економіки
3. Правовий статус суб’єктів господарювання, які здійснюють будівельну діяльність
Учасники будівельної діяльності за своїм правовим статусом і функціями, що ними виконуються, можуть бути поділені на дві групи. До першої з них належать суб´єкти господарювання, які беруть безпосередню участь у процесі будівництва: інвестори, замовники, підрядники, проектувальники тощо. Другу групу складають органи державної влади та органи місцевого самоврядування, які наділені господарською компетенцією у сфері будівництва та здійснюють тут організаційно-господарські повноваження.
Правовий статус інвестора визначений законом України "Про інвестиційну діяльність" від 18.09.1991. Стосовно будівництва інвестор - це суб´єкт, який приймає рішення про інвестування капітальних вкладень (власних, позичкових і залучених майнових та інтелектуальних цінностей) в об´єкти будівництва. Інвесторами можуть бути громадяни і юридичні особи України та іноземних держав, а також держави в особі їх уповноважених органів. Закон закріплює права та обов´язки інвестора. Він, зокрема, самостійно визначає цілі, напрями, види й обсяги інвестицій, залучає для їх реалізації на договірній основі будь-яких учасників інвестиційної діяльності, у тому числі шляхом організації конкурсів і торгів. Інвестор має право володіти, користуватися і розпоряджатися об´єктами та результатами інвестицій відповідно до законодавства, має право передавати ці повноваження на основі договорів іншим суб´єктам у встановленому порядку. До обов´язків інвестора, зокрема, належать одержання необхідного дозволу або узгодження відповідних державних органів на будівництво, одержання позитивного висновку комплексної державної експертизи щодо додержання в проектах будівництва нормативів з питань санітарного благополуччя населення, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної безпеки та інших.
Правовий статус замовника регулюється різними нормативними актами. У найбільш загальному вигляді він сформульований у законі ”Про майнову відповідальність за порушення умов договору підряду (контракту) про виконання робіт на будівництві об´єктів”: замовником є особа, яка видає замовлення на будівництво, укладає договір підряду (контракт) про виконання робіт на будівництві об´єктів, контролює хід його виконання, приймає та оплачує виконані роботи. Головними обов‘язками замовника є також передача підряднику затвердженої проектно-кошторисної документації, надання йому будівельного майданчика. Замовник має право, не втручаючись у господарську діяльність підрядника, здійснювати контроль і технічний нагляд за відповідністю обсягу, вартості і якості виконуваних робіт проектам і кошторисам, перевіряти хід і якість будівельних і монтажних робіт, якість використовуваних матеріалів.
Положення про підрядні контракти у будівництві України (затверджене Науково-технічною радою Мінбуду України, протокол від 15.12.1993 № 9, носить рекомендаційний характер) зауважує, що замовник може бути співвиконавцем контракту. У ролі замовника може виступати сам інвестор або за його дорученням посередницька, управлінська, консультаційна чи інша подібна структура. Такий порядок активно використовується у практиці ФРН, де відповідні послуги надають численні інжинірінгові та консалтингові фірми. Повноваження інвестора і замовника у цьому випадку повинні чітко розмежовуватись шляхом укладання між ними договору. Інвестор може залишати за собою право вирішення основних питань будівництва об´єкта - визначення ціни і строків здачі в експлуатацію.
У ролі державних замовників на виконання будівельних робіт для задоволення державних потреб згідно до закону України від 22.02.2000 “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” виступають органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підпорядковані їм установи та організації, а також установи і підприємства, уповноважені на це Кабміном України або органами місцевого самоврядування.
Функції замовника будівництва об´єктів житлово-комунального і соціального призначення на відповідній території виконує управління капітального будівництва обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації (Див.: Типове положення про управління капітального будівництва обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2000 № 1401). Згідно із ст. 31 закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997 до відання виконавчих органів місцевих рад належать виконання функцій замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт житла, інших об´єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності, на організацію комплексної забудови території, або делегування цих функцій на конкурсній основі генеральній будівельній організації (підряднику).
При здійсненні будівництва об´єктів функції замовника можуть виконувати дирекції з будівництва, що створюються міністерствами, відомствами або іншими органами, яким згідно із законодавством надане таке право. Дирекція може створюватись як окрема юридична особа або у складі юридичної особи як відокремлений структурний підрозділ. Після завершення будівництва об´єкта та затвердження акта про прийняття його в експлуатацію дирекція ліквідується рішенням органу, що її створив. Дирекція з будівництва розпоряджається коштами і майном, виділеними на фінансування капітальних вкладень, а також усіма матеріальними цінностями, що обліковуються на балансі будівництва, з метою виконання своїх основних функцій - замовника будівництва відповідного об´єкта. До функцій дирекції не входить здійснення фінансово-господарської діяльності з метою отримання прибутку, а кошти та майно, виділені на фінансування капітальних вкладень, якими дирекція розпоряджається відповідно до покладених на неї функцій, не належать їй на праві повного господарського відання і не можуть використовуватися на свій розсуд (на поповнення обігових коштів, технічне переозброєння виробництва тощо). (Див.: Щодо статусу, який мають дирекції з будівництва підприємств: Лист Держбуду від 18.12.1998 № 8/5-341).
У статтях 25, 29 закону України від 20.04.2000 “Про планування і забудову територій”, в деяких інших нормативних актах згадується такий учасник будівельної діяльності як забудовник. Правовий статус забудовника нормативно не визначений. Аналіз цього поняття в контексті законодавства та з урахуванням практики, що склалася, дає підстави вважати його тотожнім поняттям інвестор або замовник, за певних обставин і в певній мірі узагальнюючим ці поняття.
Правовий статус підрядника обумовлений тим, що він, як вказано в Господарському кодексі України, зобов‘язується своїми силами і засобами на замовлення замовника побудувати і здати йому в установлений строк визначений договором об´єкт відповідно до проектно-кошторисної документації або виконати обумовлені договором будівельні та інші роботи. Підрядник має право за згодою замовника залучати до виконання договору як третіх осіб субпідрядників, на умовах укладених з ними субпідрядних договорів, відповідаючи перед замовником за результати їх роботи. У цьому випадку підрядник виступає перед замовником як генеральний підрядник, а перед субпідрядниками - як замовник.
Закон "Про архітектурну діяльність" від 20.05.1999 до кола підрядників відносить архітектора, який здійснює архітектурно-проектні роботи та виконує інші функції при проектуванні і будівництві об´єктів. Закон визначає права та обов‘язки архітектора, а також інших проектувальників та підрядників.
Згідно із Положенням про підрядні контракти у будівництві України від 15.12.1993 підрядниками можуть бути суб´єкти господарювання, що займаються будівельною діяльністю, або посередницькі, управлінські чи інші, які здійснюють підбір безпосередніх виконавців, укладають з ними контракти, координують їх діяльність, забезпечують здачу об´єктів в експлуатацію. Генеральний підрядник відповідає за виконання всього комплексу робіт, передбачених контрактом, передачу їх замовнику і забезпечує координацію діяльності інших підрядників. Головний підрядник відповідає за виконання частини робіт на об´єкті, здає їх генеральному підряднику або замовнику і забезпечує координацію діяльності субпідрядників. Субпідрядники виконують спеціальні і окремі види робіт за домовленістю з генеральним підрядником, головним підрядником або замовником.
До числа підрядників також належать підприємства комунальної власності, які виконують роботи по підготовці замовникам архітектурно-планувальних завдань, технічних умов, по розробці проектної документації, комплекси проектних робіт на будівництво, надають послуги у сфері містобудування та архітектури.
Згідно з Переліком окремих видів проектних та будівельно-монтажних робіт, інженерних вишукувань для будівництва, надання інжинірингових та інших послуг, які потребують відповідної атестації виконавця, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1998 № 451, суб‘єкти господарювання, які безпосередньо здійснюють ці види будівельних робіт, повинні бути атестовані.
Склад другої групи учасників будівельної діяльності, до якої належать органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією у будівництві, визначається межами і формами державного регулювання у цій сфері. Згідно з законом “Про основи містобудування” від 16.11.1992 державне регулювання містобудування включає: аналіз стану містобудування, прогнозування його розвитку; підготовку, затвердження та реалізацію державних, регіональних і місцевих містобудівних програм, містобудівної документації; координацію взаємодії учасників містобудівного процесу; проведення державної експертизи містобудівної документації та проектів конкретних об´єктів; розробку і затвердження державних стандартів, норм і правил; контроль за дотриманням містобудівного законодавства, державних стандартів, норм і правил, містобудівної документації та проектів конкретних об´єктів, раціональним використанням територіальних і матеріальних ресурсів при проектуванні та будівництві; ліцензування спеціальних видів робіт у цій сфері.
Законодавством визначені спеціально уповноважені органи містобудування та архітектури. До них належать Державний комітет України з будівництва та архітектури (Держбуд), відповідний уповноважений орган Ради міністрів АРК, управління містобудування та архітектури обласних, міських, відділи районних держадміністрацій, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад.
Держбуд діє на підставі Положення про Державний комітет України з будівництва та архітектури, затвердженого указом Президента України від 20.08.2002 № 725. Основними завданнями Держбуду є, зокрема, участь у формуванні та забезпечення реалізації державної науково-технічної, економічної політики у сферах будівництва, промисловості будівельних матеріалів, архітектури і містобудування, здійснення управління, міжгалузевої координації та функціонального регулювання у зазначених сферах, організація робіт зі стандартизації та технічного регулювання, проведення структурної та економічної реформи, реалізація політики ціноутворення у цих сферах. Держбуд здійснює відповідно до законодавства заходи щодо реалізації Генеральної схеми планування території України, визначає склад, порядок розроблення, погодження і затвердження містобудівної документації, бере участь у розробленні та здійсненні заходів, спрямованих на проведення економічної реформи, демонополізації, вдосконалення організаційних форм і розвиток ринку підрядних робіт, проектної продукції, будівельних матеріалів та виробів, засобів механізації тощо. Держбуд здійснює відповідно до законодавства функції з управління об´єктами державної власності, що належать до сфери його управління, а також виконує інші функції, що випливають з покладених на нього завдань.
Місцевими органами містобудування і архітектури є відповідні управління і відділи державних адміністрацій. Типове положення про управління містобудування та архітектури обласної державної адміністрації, Типове положення про відділ містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства районної державної адміністрації та інші затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 20.07.2000 № 1146. Вказані типові положення визначають основні завдання, функції та поноваження місцевих органів містобудування і архітектури, регулють питання їхньої організації та діяльності.
Управління капітального будівництва обласної державної адміністрації згідно з Типовим положенням про нього від 06.09.2000 є структурним підрозділом відповідної держадміністрації, підзвітним і підконтрольним голові цієї держадміністрації та Держбуду з питань, що належать до його компетенції. Основними завданнями управління є забезпечення реалізації державної політики у галузі будівництва, виконання завдань з будівництва житлових будинків, об´єктів освіти, охорони здоров´я, зв´язку, транспорту, торгівлі тощо та ефективного використання капітальних вкладень, що спрямовуються на цю мету, сприяння впровадженню у будівництво прогресивних проектних рішень, нових будівельних матеріалів, конструкцій та виробів. Управління капітального будівництва відповідно до покладених на нього завдань виконує, зокрема, такі функції: забезпечує фінансування проектно-розвідувальних робіт і будівництва об´єктів відповідно до титульних списків будов та укладених договорів; розміщує замовлення на проектно-розвідувальні роботи, укладає з проектними і розвідувальними організаціями договори на розроблення проектно-кошторисної документації та здійснення ними авторського нагляду за будівництвом; розміщує замовлення на капітальне будівництво, укладає з будівельними організаціями відповідні договори; разом з підрядними організаціями визначає і погоджує ціни на будівництво об´єктів; здійснює технічний нагляд за будівництвом, контроль за відповідністю обсягів та якості виконаних робіт проектам, технічним умовам і стандартам; пред´являє приймальній комісії завершені будівництвом і підготовлені до експлуатації об´єкти, забезпечує комісію необхідними для роботи документами, бере участь у її роботі; передає завершені будівництвом та введені в дію об´єкти підприємствам та організаціям, на які покладено їх експлуатацію; здійснює розрахунки з підрядниками та іншими організаціями за виконані роботи та послуги; виконує інші функції, пов´язані з реалізацією покладених на відповідну держадміністрацію завдань у сфері будівництва.
Управління капітального будівництва має право залучати на договірних засадах кошти юридичних і фізичних осіб для формування програм будівництва і розвитку будівельної індустрії, а також створювати структурні підрозділи та групи технічного нагляду за будівництвом у районах і населених пунктах, розпоряджатися коштами, передбаченими у вартості будівництва на виконання основних завдань та функцій замовника, в межах кошторису.
Органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Повноваження вказаних органів у цій сфері поділяються на власні (самоврядні) та делеговані, з питань яких виконавчі органи рад підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Власними повноваженнями є: організація за рахунок власних коштів і на пайових засадах будівництва, реконструкції і ремонту об´єктів комунального господарства та соціально-культурного призначення, жилих будинків, шляхів місцевого значення; виконання або делегування на конкурсній основі генеральній будівельній організації (підряднику) функцій замовника на будівництво об´єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності; залучення на договірних засадах підприємств та організацій незалежно від форм власності до участі в розвитку будівельної індустрії і промисловості будівельних матеріалів, об´єктів інженерного забезпечення; підготовка місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації та деякі інші.
До делегованих повноважень органів місцевого самоврядування, зокрема, належать прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об´єктів; здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, містобудівної документації при плануванні та забудові територій; зупинення відповідно до закону будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об´єктів або може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу, та інші.