Цивільний процес України: Проблеми і перспективи
4. Проблеми запровадження нових ЦПК і КАС
Іншою проблемою нового ЦПК є необхідність систематизації його норм з урахуванням теорії цивільного процесу та одночасного введення у дію Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС ).
Щодо загальної частини ЦПК України, то вона не зовсім повно узагальнює всі інститути цивільного процесу, що стосуються галузі в цілому. Так, глава 1 розділу III, у якій ідеться про підсудність, має бути розташована в розділі І "Загальні положення". Це зумовлене тим, що в статтях 107, 108 нового ЦПК України говориться про загальні правила підсудності, але глава 1 (підсудність) віднесена до позовного провадження. Тому в цій частині є більш раціональним ЦПК Росії, який у загальних положеннях у главі 3 закріпив питання підвідомчості та підсудності.
Правил підсудності при зверненні до суду особи мають дотримуватися не тільки при пред´явленні позовних заяв, а і при пред´явленні заяв окремого провадження, наказного провадження. Наприклад, виходячи із судової практики, справи окремого провадження про встановлення факту володіння будівлею на праві приватної власності, місця відкриття спадщини розглядаються з врахуванням ст. 114 нового ЦПК, де йдеться про виключну підсудність справ позовного провадження, а саме: такі заяви подаються за місцем знаходження будівлі. Тому у "Загальних положеннях" ЦПК повинні бути сформульовані загальні норми інституту підсудності, а в нормах кожного виду провадження цивільного судочинства мають бути закріплені особливості підсудності.
Говорячи ж про загальні правила компетенції (підвідомчості) і підсудності, необхідно більш чітко визначити порядок їхнього застосування: спочатку перевірка правил підвідомчості справи суду, а потім - підсудності. Крім того, саме в загальній частині повинні даватися кваліфікаційні ознаки того чи іншого провадження, а також порядок розгляду справ, коли одночасно заявляються вимоги про встановлення юридичного факту (окреме провадження) і пред´являється позов. Тобто кваліфікація справи впливає на порядок її розгляду і тому повинна обумовлюватися в загальній частині.
Стаття 16 нового ЦПК визначає, що не допускається об´єднання в одне провадження вимог, які підлягають розгляду за правилами різних видів судочинства, якщо інше не встановлено законом. Але у цій нормі маються на увазі види судочинства взагалі — цивільне, господарське, адміністративне, кримінальне. Проте законодавець не врахував та не закріпив у новому ЦПК положення, яке викликає на практиці багато спірних ситуацій, а саме: можливість розгляду в одному провадженні — позовному (як більш широкому) вимог як позовного характеру, так і вимог, які стосуються окремого провадження, наприклад, оголошення особи померлою та визнання права власності на будинок тощо. Така ситуація також може виникнути, коли під час розгляду справи окремого провадження виникне спір про право, то суддя за ч. 6 ст. 235 нового ЦПК повинен залишити заяву окремого провадження без розгляду та роз´яснити заінтересованим особам, що вони мають право подати позов на загальних підставах. Але у цьому положенні закону нічого не сказано про те, що одночасно в одному позовному провадженні може розглядатися вимога, яка випливає з окремого провадження, а саме: вимога про встановлення факту, що має юридичне значення, наприклад, встановлення факту родинних відносин, та вимога щодо розподілу спадкового майна.
Слід зазначити, що до введення інституту наказного провадження з властивими йому особливостями існувала єдина процедура розгляду справ, а саме: поданя заяви (на наш погляд, прийняття заяви до розгляду судом) - порушення цивільної справи в суді, підготовка справи до розгляду, судовий розгляд, який закінчувався постановленням та проголошенням рішення суду, звернення судового рішення до виконання. Як у російському, так і в українському законодавстві ці положення регламентовані лише відповідними главами, що належать до позовного провадження. Але за новим ЦПК передбачені нові стадії цивільного процесу, а саме:
1) пред´явлення заяви до суду (ст. 118 нового ЦПК), на цій стадії може мати місце підстадія або ускладнення цивільного судочинства - надання строку для усунення недоліків позовної заявита повернення заяви (ст. 121 нового ЦПК);
2) відкриття провадження у справі — ст. 122 нового ЦПК;
3) провадження у справі до судового розгляду (глава 3 новогоЦПК), яке має дві підстадії, а саме:
- попереднє судове засідання - ст. 130 нового ЦПК у якомуфактично може здійснюватися;
— підготовка справи до судового розгляду (ч. 6 ст. 130 нового ЦПК);
4) судовий розгляд (глава 4 нового ЦПК), який закінчуєтьсяпідстадією - постановлення та проголошення судового рішення;
5) звернення судового рішення до виконання.
Виходячи із аналізу стадійності, яка нині передбачена у новому ЦПК, слід сказати, що це загальний інститут цивільного процесу, тому що зазначені вище стадії мають місце не тільки при розгляді справ позовного провадження, а й окремого. Тому стадії процесу у суді першої інстанції як загальний інститут цивільного процесу повинні також знайти своє закріплення у Загальних положеннях ЦПК.
Джерела такого становища щодо нелогічності структури ЦПК лежать у незначній увазі до Загальної частини ЦПК і випереджальному розвитку позовного провадження порівняно з іншими видами проваджень. Однак, здається, що загальні правила про стадії цивільного судочинства мають розкриватися в загальній частині і лише конкретизуватися в спеціальній, а також необхідно приводити специфіку стадій для окремих видів проваджень і категорій справ. Інакше необхідно визнати, що процедура розгляду справ позовного провадження є загальною, а всі інші види проваджень розглядаються відповідно до властивих їм особливостей.
Але у ЦПК спочатку мають бути сформульовані Загальні положення, які стосуються усіх видів проваджень цивільного судочинства, а потім — закріплені особливості усіх процесуальних інститутів за різними видами проваджень цивільного судочинства, а саме: позовного, окремого, наказного.
У цьому контексті доцільно звернути увагу на ті положення, які мають місце у Перехідних та прикінцевих положеннях нового ЦПК щодо регламентації порядку розгляду справ, що виникають з адміністративно-правових відносин, тобто провадження, яке було у ЦПК 1963 р. У Прикінцевих та перехідних положеннях нового ЦПК йшлося про Адміністративно процесуальний кодекс, а набув чинності Кодекс адміністративного судочинства України. Зрозуміло, що це положення не мало суттєвого впливу на процедуру розгляду справ, але воно свідчить про брак законотворчої техніки. Автор уже звертав увагу на необхідність уніфікації термінології, яка стосується процесуальних галузей. Так, існує ЦПК, ГПК, КПК, а потім з невідомих причин з´являється Кодекс адміністративного судочинства. Де ж тут логіка? Чому не залишити назву новоприйнятого кодексу, як це передбачалось у Прикінцевих та перехідних положеннях нового ЦПК - Адміністративно процесуальний кодекс, а не називати його Кодексом адміністративного судочинства України, оскільки він "випадає" з контексту процесуальних кодексів.
Понятійний апарат цього кодексу також викликає певні зауваження щодо загальноприйнятої термінології. Так, у ст. З КАС встановлено, що справа адміністративної юрисдикції (далі — адміністративна справа) - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб´єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. У статті 17 КАС встановлено компетенцію адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, а саме:
1. Компетенція адміністративних судів поширюється на:
1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб´єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правовихактів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;
2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, їїпроходження, звільнення з публічної служби;
3) спори між суб´єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводуукладання та виконання адміністративних договорів;
4) спори за зверненням суб´єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом;
5) спори щодо правовідносин, пов´язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.
2. Компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи:
1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;
2) що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства;
3) про накладення адміністративних стягнень;
4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об´єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.
Розуміючи, що Кодекс вже прийнято і критикувати легше, ніж створювати, не вдаючись до подробиць, зверну увагу лише на такі аспекти. Якщо в основі цього Кодексу лежать публічно-правові спори, що випливає зі ст. З КАС, то відповідним чином і мав називатися даний Кодекс — Кодекс публічно-правового судочинства України.
Положення про розмежування публічно-правових відносин і адміністративно-правових зумовило розподіл таких спорів у законодавстві РФ, де публічно-правові відносини були залишені у компетенції судів загальної юрисдикції. Це положення зрозуміле, оскільки публічні відносини базуються на правах громадян, які не завжди можна кваліфікувати як адміністративні. Українські законотворчі практично без розмежування, судячи з назви КАС, перевели всі правовідносини в адміністративні. Можливо, такий підхід полегшить вирішення питання про підвідомчість справ адміністративному суду, але це положення знов свідчить про неадекватність застосованої термінології.
Хоча у КАС і новому ЦПК застосовано поняття "компетенція" замість звичного "підвідомчість", з чим загалом можна погодитися, але вони віднесені до глав "Адміністративна юрисдикція..." та "Цивільна юрисдикція". Зрозуміло, що це положення мало б відповідати ч. 2 ст. 124 Конституції України, але у Конституції чітко встановлено зв´язок між термінами "юрисдикція" і "суд", а саме: "Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі". Назва ж глави, в якій вживається словосполучення „цивільна юрисдикція" залишається незавершеною, оскільки виникає питання - якого органу юрисдикція, а доцільно було б назвати цю норму "Цивільна юрисдикція загальних судів".
Наведені та інші положення КАС і ЦПК потребують докладного теоретичного аналізу на предмет реального застосування їх положень на практиці та узгодженості норм як окремого нормативного акта, так і норм різних нормативних актів. Зокрема, у ст. 56 КАС йдеться про адміністративну процесуальну дієздатність представника, а у цій нормі робиться посилання на статтю 48 Кодексу, в якій мова йде про "здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов´язки". Підкреслюю, "свої адміністративні процесуальні права та обов´язки", а не чужі, тобто йдеться про власні права та обов´язки, а не довірителя. Йдучи за зв´язком цих норм робимо висновок, що представником може стати дитина до досягнення повноліття з приводу публічно-правових відносин, у яких вона відповідно до законодавства може самостійно брати участь. Виходить, що дитина може захищати дитину. Про які ж публічно-правові відносини у цій нормі йдеться, коли дитина не може загалом вважатися суб´єктом публічно-правових відносин.
Цілком імовірно, що автори КАС мали на увазі норми Цивільного та Сімейного кодексів, що надають певні права дітям, які не досягли повноліття. При тому, що органи опіки та піклування виконують публічно-правову функцію, відносини цих органів з дітьми, батьками та іншими членами сімей назвати публічними важко, оскільки відомості про ці відносини не повинні поширюватися. Тому ці відносини можна скоріше назвати адміністративними, оскільки діяльність органів опіки та піклування зумовлена адміністративними актами, крім того, такі органи є адміністративними утвореннями тощо. Тому такі відносини, най-мовірніше, можна назвати адміністративними, а не публічними.
Однак про гіпотезу автора може здогадатися лише той юрист, який добре знає норми цих кодексів. У цьому зв´язку здається, що доцільним було б зробити посилання на ці кодекси, юрист і тим більше пересічний громадянин не повинні здогадуватися, а повинні мати можливість знайти джерела відповідного права у певному нормативному акті.
Загалом, кількість статей та обсяги цих нормативних актів мали б зумовити необхідність надання допомоги суддям шляхом їх поступової підготовки і перепідготовки до моменту набрання чинності цими нормативними актами. Тому висловлюю свої співчуття суддям, які мають опанувати цими нормативними актами самотужки і без відриву від професійної діяльності.