Муніципальне право України
§ 5. Види муніципального процесу в Україні
Муніципальний процес опосередковується формами діяльності суб´єктів місцевого самоврядування та відповідними процедурами, регламентованими процесуальними нормами муніципального права (муніципальним процесуальним правом). Основними видами муніципального процесу є правореалізаційний, правоохоронний, правозахисник установчий, нормотворчий, контрольний (юрисдикційний), регламентний, статутний процес.
Правореалізаційний процес слід тлумачити в двох значеннях — широкому та вузькому. У широкому значенні він являє сукупність регламентованих процедур з реалізації права на місцеве самоврядування уповноваженими суб´єктами у визначений на законодавчому рівні спосіб. У вузькому — це сукупність регламентованих процедур, пов´язаних з реалізацією муніципальних прав і свобод людини та громадянина.
Правореалізаційний процес пов´язаний з правоохоронним та пра-возахисним процесами.
Установчий процес (виборчий,референтний та ін.) — це діяльність з реалізації установчих повноважень суб´єктів місцевого самоврядування в регламентованому законодавством порядку. До установчих повноважень суб´єктів місцевого самоврядування слід віднести права і обов´язки, пов´язані з з´С.тановленням, легалізацією та легітимацією інститутів, необхідних для реалізації місцевого самоврядування, зокрема системи представницьких органів місцевого самоврядування, сільських, селищних, міських голів; визначення та затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку; затвердження місцевих бюджетів; прийняття статутів територіальних громад тощо. У такому аспекті йдеться про широке розуміння установчих повноважень і пов´язаного з ними установчого процесу — як порядку і водночас способу їх реалізації. Установчий процес, таким чином, включає виборчий, референдний, бюджетний, нормотворчий процеси.
У вузькому ж розумінні, муніципальний установчий процес може бути інтерпретований як регламентована діяльність органів місцевого самоврядування з реалізації їх установчих повноважень. Тобто його учасниками у такому випадку виступають органи місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи.
Нормотворчий процес. Концепція муніципального нормотвор-чого процесу (муніципальної нормотворчості) представлена доктринальний позиціями як вітчизняних, так і зарубіжнихвчених-муніципалістів, на основі аналізу яких муніципальний нормотворчий процес слід тлумачити в двох його основних значеннях.
По-перше, це регламентована нормами муніципального процесуального права діяльність спеціально уповноважених суб´єктів місцевого самоврядування по створенню, розробці, прийняттю, зміні або скасуванню нормативно-правових актів. По-друге, його слід розглядати в якості регламентованої діяльності всіх суб´єктів місцевого самоврядування (у тому числі територіальних громад, органів самоорганізації населення), змістом якої є створення, розробка, прийняття, зміна або скасування норм муніципального права.
Контрольний (юрисдикційний) процес. Реалізація компетентними суб´єктами права на контрольну діяльність урегульована процесуальними нормами, здійснюється через відповідні процедури і відбувається в межах певних стадій. Це дає підстави виділяти серед інших видів муніципального процесу контрольний (юрисдикційний) процес.
Зміст контрольного процесу обумовлений повноваженнями суб´єктів місцевого самоврядування тцодо здійснення контролю за виконанням місцевих бюджетів; програм соціально-економічного та культурного розвитку; діяльності комунальних підприємств, організацій та установ.
Таким чином, контрольний (юрисдикційний) процес — це регламентована діяльність уповноважених суб´єктів місцевого самоврядування (у тому числі, територіальної громади, органів місцевого самоврядування, сільських, селищних, міських голів) з реалізації контрольних повноважень (власних (самоврядних) і делегованих). Наприклад, відповідно до Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" до контрольних повноважень сільських, селищних, міських рад належать такі: заслуховування звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів; прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові; заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді, виконання ними доручень ради; прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата ради у порядку, встановленому законом; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень тощо.
Діяльність, яку здійснюють ці суб´єкти в ході реалізації контрольних повноважень, має юрисдикційний характер. Регламентний процес є одним із найважливіших елементів механізму правового регулювання, його призначення — визначати порядок діяльності суб´єктів, послідовність їх дій з реалізації своїх прав і обов´язків. У цьому аспекті він є муніципально-процесуальною формою, тобто визначає порядок діяльності суб´єктів місцевого самоврядування. Регламентний процес слід розглядати в декількох значеннях, які обумовлені його призначенням у механізмі правового регулювання. У широкому розумінні — це порядок діяльності суб´єктів місцевого самоврядування з реалізації їх муніципальної правосуб´єктності, у вузькому — порядок діяльності органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб; сільських, селищних, міських голів з реалізації владних повноважень. У зв´язку з цим, регламентний процес є важливим правовим інструментом механізму реалізації повноважень суб´єктів з реалізації муніципальної влади в Україні і водночас способом самообмеження цієї влади.
Подібна правова змістовність регламентного процесу виражена в джерелах, серед яких провідне місце посідають регламенти місцевих рад — нормативно-правові акти, які встановлюють порядок діяльності місцевих рад та їх посадових осіб; розробляються та затверджуються відповідними місцевими радами.
На локальному рівні діє статутний процес, який регламентує комплекс правових процедур, пов´язаних з реалізацією місцевого самоврядування в селах, селищах і містах. Він має виключно важливе значення для становлення та подальшого розвитку цих адміністративно-територіальних одиниць та їх територіальних громад як потужних суб´єктів місцевого самоврядування, носіїв муніципальної влади. Інституціоналізація статутного процесу є одним із важелів гарантування муніципальних прав і свобод людини та громадянина, шляхом формування та подальшого розвитку муніципальної правової культури. Це випливає з характеру та призначення основних його джерел — статутів територіальних громад. Наприклад, це Статут територіальної громади м. Гнівань і с. Гриженці, Статут територіальної громади міста Києва, Статут територіальної громади міста Суми, Статут територіальної громади міста Рівне, Статут територіальної громади міста Херсонта багато інших
Роль статутів полягає в детальній регламентації усіх муніципальних процедур, адаптованій до політичних, економічних-соціальних, екологічних, географічних, культурних, релігійних та інших особливостей тієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці (території) та територіальної громади, яка мешкає на її теренах.
Нормативно-правова регламентація механізмів місцевого самоврядування на локальному статутному рівні має величезне значення для інституціоналізації процедур безпосередньої участі населення в місцевому самоврядуванні.
На наш погляд, ініціатори та автори розробки, суб´єкти прийняття, затвердження статутів територіальних громад дещо спрощено підходять до змісту та матерії статутів як нормативно-правових актів локального значення. При регулюванні зазначених вище питань муніципальної демократії недостатньо враховувати положення чинного законодавства про місцеве самоврядування.
Застосування такого підходу в локальній нормотворчості ми можемо спостерігати в цілому ряді чинних статутів територіальних громад, наприклад, Статут територіальної громади міста Гнівань та села Гриженці Тиврівського району Вінницької області, Статут територіальної громади міста Запоріжжя, Статут територіальної громади міста Чернівці. Ці та багато інших статутів містять розділи, глави або частини, які присвячені правовим формам реалізації безпосередньої демократії на локальному рівні. Але регулювання цих питань у деяких випадках має фрагментарний характер. Це виявляється у неповному висвітленні порядку реалізації прав територіальної громади.
Виходячи із особливого призначення статутів територіальних громад, доцільною в аспекті легітимації пріоритетних інститутів місцевого самоврядування на муніципальному статутному рівні є деталізація процесуальних норм шляхом конкретизації процедур реалізації муніципальної демократії. А саме в розділах статутів територіальних громад, присвячених питанням безпосередньої демократії, важливим і необхідним є процесуально-правове регулювання таких процедур, як місцеві ініціативи, громадські слухання, індивідуальні та колективні звернення громадян, їх опитування, масові заходи — мирні збори, мітинги, демонстрації та інші не менш важливі процедури. На наш погляд, при закріпленні порядку реалізації цих форм участі у місцевому самоврядуванні важливим є чітке визначення конкретних послідовних дій кожного із суб´єктів, які є учасниками відповідного процесу, порядку імплементації прийнятих рішень на місцевих референдумах, загальних зборах тоїцо.
Наприклад, Статут територіальної громади м. Макіївказакріплює ряд процесуальних норм, які регулюють порядок реалізації права на участь територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення. Причому, крім спеціально присвяченого в Статуті розділу "Територіальна громада м. Макіївки та форми реалізаі тії права її членів на участь у місцевому самоврядуванні", зазначені вище процедури регулюються додатковими актами, зокрема Положенням про місцеві ініціативи. Цим Положенням чітко визначається порядок реалізації місцевих ініціатив. Закріплюється порядок ініціювання місцевої ініціативи (підстави для внесення місцевої ініціативи у раду; порядок створення та роботи ініціативної групи; порядок створення та роботи робочої групи з підготовки питання до розгляду на сесії Макіївської міської ради тощо), процедура розгляду місцевої ініціативи на відкритому засіданні ради, а також деталізується порядок інформування територіальної громади, депутатів і муніципальних службовців про зміст цього Положення.
Вважаємо, що такий підхід сприятиме більш ефективному та активному застосуванню норм статутів територіальних громад.
В цьому аспекті актуалізується та постає питання не тільки конкретизації процесуальних дій територіальної громади, її членів, органів самоорганізації населення чи інших суб´єктів, а й розширення, систематизації, уніфікації положень законодавчих актів в галузі реалізації права на місцеве самоврядування.
Одним із ключових питань, яке потребує адекватного процесуально-правового регулювання — це механізм захисту комплексного права на місцеве самоврядування та його складових. В Україні існує близько 200 законів, які безпосередньо чи опосередковано регулюють відносини в сфері місцевого самоврядування, проголошують ті чи інші права територіальних громад. Основним призначенням муніципального статутного права та статутів як його основного джерела є визначення чітких дієвих механізмів захисту цих прав, процесуально-правове забезпечення форм захисту.
В умовах пропорційної виборчої системи надзвичайної актуальності набуває питання взаємовідносин політичних партій та місцевого самоврядування, регулювання на законодавчому та локальному рівнях участі місцевих організацій політичних партій у ньому. Адже на сьогодні саме політичні партії є ключовим елементом механізму реалізації представництва інтересів та потреб територіальної громади. Ефективність вирішення питань місцевого значення та реалізація інтересів територіальної громади, її членів значною мірою залежить від політичної активності самої громади, її участі у діяльності політичних партій, які формують муніципальний депутатський корпус. Виходячи з цього, було б доцільним закріплення механізму взаємовідносин територіальної громади та її суб´єктів з місцевими організаціями політичних партій в Законі України "Про політичні партії в Україні", статутах політичних партій і територіальних громад. Причому в статутах територіальних громад необхідним є закріплення та деталізація муніципальних процедур здійснення спільної діяльності з вирішення питань місцевого значення.
Обов´язкової нормативної регламентації потребує також питання взаємовідносин депутатів місцевих рад з територіальної громадою та її членами. Йдеться про порядок індивідуального та колективного звернення до депутатів, про особистий прийом громадян, колективні зустрічі з депутатами та порядок повідомлення про їх проведення, роботу громадських приймалень депутатів місцевих рад тощо. Усі ці питання певною мірою регулюються законами України "Про звернення громадян", "Про статус депутатів місцевих рад" та ін., але таке регулювання має фрагментарний характер. Завданням статутів (або додатків до них, присвячених цим питанням) є в першу чергу систематизація положень законодавства та визначення чітких механізмів реалізації представницької функції місцевих рад.
Крім того, процесуально-правового регулювання потребує і питання участі інших інституцій у місцевому самоврядуванні. Так, процеси інформатизації суспільства вимагають залучення ЗМІ до вирішення питань місцевого значення. Причому їх роль полягатиме в інформаційному забезпеченні суб´єктів місцевого самоврядування, налагодженні інформаційних зв´язків — внутрішніх між територіальною громадою, органами самоорганізації населення, муніципальними органами тощо і зовнішніх -між територіальними громадами зарубіжних країн. Форми участі ЗМІ у місцевому самоврядуванні та порядок висвітлення діяльності зазначених вище суб´єктів, крім органів місцевого самоврядування, залишається поза увагою як на загальнодержавному, так і на локальному рівні нормотворчості. Вважаємо, що визначення механізмів такої участі є передусім завданням локальних нормативно-правових актів, зокрема статутів територіальних громад.