Муніципальне право України
§ 3. Муніципально-процесуальна форма
Однією із найважливіших ознак муніципального процесу є муніципально-процесуальна форма, яка опосередкована процесуально формою муніципального управління. Поняття "муніципальне управління"віддзеркалює наявність динамічних ознак, притаманних муніципальному процесу, які, по суті, є вихідними та такими, що превалюють у процесі тлумачення процесуальної форми місцевого самоврядування і розкривають правовий його зміст в якості діяльності суб´єктів місцевого самоврядування з управління об´єктами локального характеру шляхом вирішення питань місцевого значення.
Процесуальна форма муніципального управління — це врегульовані муніципальними процесуальними нормами умови і послідовність здійснення окремих процесуальних дій та прийняття процесуальних рішень в сукупності суб´єктами муніципального управління. Тобто йдеться про порядок реалізації функцій і повноважень суб´єктами муніципального управління — територіальною громадою, органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами тощо. Звідси сукупність муніципальних процесуальних норм, які регулюють порядок реалізації функцій і повноважень зазначених суб´єктів, складає муніципальне процесуальне право.
Слід зазначити, що власне муніципальне управління може розглядатися як інститут муніципального процесуального права, що зумовлено особливостями його змісту. У такому аспекті йдеться про управлінську діяльність органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, яка також регулюється нормами муніципального процесуального права та посідає важливе місце в його системі. Рівень правового забезпечення муніципальних процедур у сфері управління детермінує демократичність, законність, легітимність, гласність муніципальної діяльності (або діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також інших суб´єктів локальної демократії), зокрема прийняття ними легітимних рішень.
Процесуальні норми, які регулюють муніципальні процедури в сфері місцевого самоврядування, складають процесуальні інститути муніципального процесуального права.
Залежно від суб´єктів муніципального управління ми можемо виділити норми, які регулюють порядок реалізації прав і свобод територіальної громади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, органів самоорганізації населення, муніципальних асоціацій.
Наприклад, пріоритетними є муніципальні процесуальні норми, які закріплюють механізми реалізації муніципальних колективних прав і свобод. За своїм обсягом цей правовий інститут охоплює велику кількість муніципальних процесуальних норм, а саме:
— норми, які регламентують порядок наділення територіальними громадами повноваженнями органів місцевого самоврядування шляхом їх легітимації, тобто порядок участі у виборах депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, сільських, селищних, міських голів. Такі механізми закріплюються переважно профільному Законі України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів";
— норми, які регламентують порядок реалізації права на проведення місцевого референдуму як форми вирішення територіальної громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Основними нормативно-правовими актами, які регламентують муніципальні референдні процедури, є Закони України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про Центральну виборчу комісію";
— норми, які регламентують порядок місцевих ініціатив, проведення загальних зборів, громадських слухань, що містяться в Законі Україні "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про органи самоорганізації населення", статутах територіальних громад тощо;
— норми, які регламентують порядок наділення органів місцевого самоврядування делегованими повноваженнями органів державної виконавчої влади, що містяться у відповідних положеннях Конституції України, Законах України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації".
Залежно від видів муніципальних процедур (наприклад, процедура обговорення, прийняття рішень, їх виконання, створення, формування, обрання (або призначення) органів, посадових осіб та інших суб´єктів муніципального управління або правотворча, виконавча (правореалізаційна), установча процедури) можна класифікувати на певні групи норм. Серед них можна виділити наступні:
— норми, які регламентують правотворчу діяльність, закріплюють правотворчу процедуру. Вони містяться переважно в Законах України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про органи самоорганізації населення", регламентах місцевих рад та інших документах. Так, наприклад, Регламент Київської міської ради встановлює порядок скликання сесії Київради, підготовки і розгляду нею рішень Київради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії Київради, її органів, організацію роботи Київради, підготовку та ведення пленарних засідань, розгляд та прийняття рішень Київради за спеціальними процедурами тощо;
— норми, що визначають фінансові процедури, порядок розробки, затвердження, виконання місцевих бюджетів. Йдеться про місцевий бюджетний процес — регламентовану нормами муніципального права діяльність, пов´язану із складанням, розглядом, затвердженням місцевих бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання місцевих бюджетів, що складають локальну бюджетну систему. Відповідні норми закріплює законодавство про місцеве самоврядування, Бюджетний кодекс України, Закон України "Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об´єднань", а також інші нормативно-правові акти. Норми, які регламентують контрольні фінансові процедури — порядок здійснення контролю за виконанням місцевих бюджетів, містяться, наприклад, в актах органів місцевого самоврядування.
Слід зазначити, що контрольні процедури не обмежуються фінансовою сферою, вони можуть включати звітування про результати діяльності органів місцевого самоврядування та їхньою посадових осіб; моніторинг за їх діяльністю з боку територіальної громади тощо;
— норми організації роботи суб´єктів муніципального управління (наприклад, місцевих рад та їх голів, виконавчих комітетів, депутатів місцевих рад). Вони містяться в галузевому законодавстві про місцеве самоврядування;
— норми, які регулюють порядок створення, формування, обрання (або призначення) органів, посадових осіб та інших суб´єктів муніципального управління;
— норми, які регламентують організацію взаємодії суб´єктів муніципального управління між собою та з іншими органами державної влади різних рівнів. Так, наприклад, подібні приписи закріплені в рішенні Київської міської ради "Про організацію прийому депутатів Київської міської ради посадовими особами виконавчого органу Київради (КМДА)".
Отже, формально муніципальні процесуальні норми, які складають муніципальне процесуальне право, закріплені на чотирьох рівнях: конституційному, законодавчому, підзаконному та локальному. Причому на конституційному закріплені принципи муніципальної діяльності та її правового регулювання.
Ці групи норм не обмежуються згаданими нами зазначеними. З огляду на багатоаспектність муніципального управління, його функціональну універсальність, динамічні процеси, що здійснюються у зв´язку із діяльністю суб´єктів муніципального управління, охоплюючи всі види і напрями останньої, формують різні процедури, які є об´єктом регулювання муніципального процесуального права. Відносини, що виникають між суб´єктами муніципального управління в рамках муніципальних процедур, є предметом муніципального процесуального права.
Отже, на основі викладеного вище можна визначити муніципально-процесуальну форму як регламентований нормами муніципального процесуального права порядок здійснення муніципальної діяльності — сукупності конкретних дій суб´єктів місцевого самоврядування (територіальних громад, місцевих рад та їх виконавчих органів, сільських, селищних, міських голів, депутатів місцевих рад та ін.) з реалізації та забезпечення муніципальних прав, свобод та обов´язків, спрямованої на вирішення питань місцевого значення.