Муніципальне право України

§ 2. Поняття та ознаки муніципального процесу

Як уже зазначалося, в основу концепції муніципального процесу покладено теорію юридичного процесу та ідею конституційного процесу.

У юридичній літературі існують різні підходи до визначення поняття "юридичний процес". Так, наприклад, українськими вченими В. Нагребельним, Н. Оніщенко він розглядається в двох значеннях — у широкому та вузькому. У широкому розумінні — це комплексне і багатоаспектне поняття, що характеризує сукупність усіх правових форм діяльності державних органів (парламенту, президента, уряду, суду, прокуратури тощо) та інших уповноважених суб´єктів, яка пов´язана зі здійсненням у визначеному законом порядку юридично значущих дій і спричинює певні правові наслідки. У вузькому розумінні — узагальнююче поняття, що характеризує регламентований законом порядок конституційного судочинства, провадження у цивільних, господарських і кримінальних справах, а також діяльності органів (служб, посадових осіб) адміністративної юрисдикції і судових установ з розгляду справ про адміністративні правопорушення.

Юридичний процес має чітко виражені формалізовані ознаки (риси), а саме:

— передбачає розгляд юридичної справи (прийняття нормативно-правового акта, винесення вироку та ін.);

— використовує норми матеріального або процесуального права як спеціальний робочий інструментарій;

— здійснюється виключно уповноваженими на те суб´єктами (законотворення — парламентом, правосуддя — суддями, розслідування — слідчими та ін.);

— закріплюється в офіційних процесуальних документах (ухвалі, вироку, протоколі, акті тощо);

— у ході вирішення конкретних правових ситуацій регламентує відносини, що складаються системою норм процесуального права або відповідними процедурами (регламентами);

— при здійсненні юридично значущих дій використовує різноманітні методи та засоби юридичної техніки.

Юридичний процес складається із сукупності послідовних дій, певних етапів та окремих стадій, наприклад, вивчення і встановлення фактичних обставин справи, вибір норми, її тлумачення, прийняття рішення та ін. Відповідні етапи і стадії виділяють також у конкретних формах юридичного процесу: правотворчості, діяльності органів державної влади з реалізації покладених на них функцій і повноважень, судочинстві; адміністративному провадженні тощо.

Інші автори, зокрема професор О. Скакун, під юридичним процесом розуміють врегульований процесуальними нормами порядок діяльності компетентних державних органів, який відображає у системі їх процесуальних дій з підготовки, прийняття та документування юридичних рішень загального та індивідуального характеру. Серед ознак юридичного процесу автор виділяє наступні: різновид соціального процесу; має юридичну природу; регламентується процесуальними нормами національних і міжнародних актів, на основі яких здійснюється; являє собою владну діяльність уповноважених суб´єктів — компетентних органів, посадових осіб; складається з процесуальних стадій — сукупності процесуальних дій, пов´язаних найближчою метою; має на меті прийняття юридичних рішень загального (нормативні акти) або індивідуального (правозастосовні акти) характеру; фіксується, як правило, в документально оформлених правових актах різноманітними технічними засобами. Система процесуальних дій являє собою визначений нормами права порядок діяльності слідчих, судових та інших органів⁶. Або, наприклад, Ю. Власов застосовуючи більш широкий підхід до інтерпретації змісту юридичного процесу, визначає його як встановлений нормами права порядок здійснення соціальними суб´єктами діяльності зі створення, тлумачення та реалізації правових норм, спрямований на досягнення цими суб´єктами суспільного чи особистого результату. Такий зміст юридичного процесу кореспондується наступними його ознаками: одночасність виникнення і дії процесуальних норм разом з нормами матеріального права, здійснення яких спрямоване на забезпечення такі процесуальні норми; відповідність законодавчого рівня процесуальних норм законодавчому рівню відповідних норм матеріального права; узгодженість процесуальних і матеріальних норм; розміщення процесуальних і матеріальних норм в одному правовому акті; відповідність змісту процесуальних норм їх соціальному призначенню; багатоваріантність і диспозитивність процесуального регулювання; демократизм процесуального регулювання; доступністй юридичного процесу; законність процесуального порядку; системність юридичного процесу.

У визначенні поняття юридичного процесу О. Скакун акцентує увага на його динамічно-функціональних ознаках, які більше розкривають сутність юридичного процесу як слідчого, судового, пра-вотворчого процесів, тобто йдеться про його так звані "діяльнісні" характеристики. Пропоноване Ю. Власовим визначення висвітлює його статутарні ознаки і саме цим демонструє багатоаспектність і багатофункціональність юридичного процесу як правового явища. Наведені ознаки є критеріями виокремлення видів юридичного процесу, обґрунтування їх самостійності.

З цього приводу у юридичній літературі існує більш спрощений науковий підхід до визнання самостійності того чи іншого процесу. Так, наприклад, Ю. Мельников зазначає, що для цього необхідним є, по-перше, наявність матеріально-правової основи — системи галузевих норм матеріального закону, по-друге, процесуальних норм, які визначають процедуру регламентації організаційно-процесуальних відносин, що виїгикають у правозастосовній діяльності. Для присвоєння ж тому чи іншому процесу галузевого найменування достатньо аргументувати те, що він призначений для реалізації матеріального правового змісту в однойменній галузі матеріального права. Де стосується як самостійних процесуальних галузей, так і процесуальних норм, які перебувають на стадії групування у відповідні процесуальні галузі. Тому в своїй основі будь-яка процедура здійснення юридично значущих дій має бути визнана юридичним процесом, насамперед на тій підставі, що вона є юридичною формою опосередкування суспільних відносин з реалізації матеріальних прав і обов´язків, будучи умовою для формування процесуальних галузей права та процесуального законодавства.

Виходячи з аналізу наведених вище динамічних і статутарних ознак на предмет їх притаманності муніципальному процесу, можна стверджувати, що так чи інакше вони виявляються у правовій природі муніципального процесу в Україні. Аргументацією цього є наступна порівняльна таблиця щодо співвідношення муніципального процесу з юридичним:

Ознаки юридичного процесу	Ознаки муніципального процесу
1. Є різновидом соціального процесу	1. Є різновидом соціального процесу, оскільки виникає як наслідок розвитку суспільних відносин у сфері реалізації місцевого самоврядування. В умовах муніципального процесу забезпечуються інтереси і потреби суб´єктів місцевого самоврядування на локальному рівні
2. Регламентується відповідними процесуальними нормами	2. Має відповідне правове забезпечення муніципальним процесуальним правом, формалізованим у відповідних джерелах
3. Протікає у формі діяльності уповноважених суб´єктів	3. Проходить у формі діяльності суб´єктів місцевого самоврядування, визначених Конституцією та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", а також учасників кожного з конкретних видів муніципального процесу
4. Складається з послідовних стадій	4. Кожен різновид муніципального процесу складається зі стадій і етапів, регламентованих у відповідних джерелах. Наприклад, нормотворчпп процес та його стадії урегульовані регламентами місцевих рад; референдний процес регламентований Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми"
5. Обмежується процесуальними строками	5. Кожен з видів муніципального процесу характеризується наявністю процесуальних строків (наприклад, загальних або спеціальних; чергових або позачергових)

6. Має відповідну телеологічну домінанту (мету)

5. Є цільовим та телеологічно навантаженим. Мета муніципального процесу має прямий, абсолютно визначений результат (прийняття рішення, обрання на посади, усунення з посади) або непрямий (відносно визначений) (реалізація суб´єктивного права)

7. Фіксується технічними засобами або процесуальними документами

6. Кожен з різновидів муніципального процесу фіксується різними документальними, технічними, інформаційними засобами. Наприклад, нормотворчии процес фіксується технічними засобами або супроводжується процесуальними документами (протоколом, стенограмою); виборчий процес фіксується процесуальними документами (протоколами, списками)

У таблиці даються ознаки, які кваліфікують муніципальний процес як вид юридичного процесу, тобто загальні ознаки.

Муніципальний процес характеризується й спеціальними ознаками, які розкривають його особливості та "нетрадиційний"характер. Вони кореспондуються діалектичним зв´язком муніципального процесу з конституційним. Отже, спеціальними ознаками муніципального процесу є наступні.

Муніципальний процес є видом конституційного процесу. Належність його до різновидів конституційного процесу пояснюється багатьма обставинами. Насамперед тим, що муніципальний процес регламентується як муніципальними нормами, так і конституційними. Наприклад, порядок проведення місцевих референдумів (муніципальний референдний процес) регламентується нормами Конституції України, Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми"; порядок проведення місцевих виборів (муніципальний виборчий процес) регламентується Конституцією України, Законами України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних міських голів", "Про Центральну виборчу комісію". Із цих положень випливає інша ознака муніципального процесу.

У юридичній літературі, як правило, традиційними видами юридичного процесу вважаються конституційний, адміністративний, цивільний, кримінальний, господарський. Тобто ті, що кореспондуються відповідними видами судочинства. В основу такої концепції покладено юрисдикційиа (судова) форма юридичного процесу.

Міжгалузевий характер. Муніципальний процес має різні форми функціонування (наприклад, установчу, нормотворчу або пра-возастосовну), оскільки може виникати в різних сферах реалізації місцевого самоврядування уповноваженими суб´єктами. Зокрема, сферами функціонування муніципальних процесуальних відносин є політична, економічна, фінансова, бюджетна, земельна, екологічна, інформаційна, соціальна, культурна та ін. Представлений універсальний спектр відносин, обумовлений "функціями та компетенцією місцевого самоврядування", впливатиме на міжгалузевий характер і зміст відповідних процесуальних відносин, правових процедур та норм, які їх регламентують. Таким чином, муніципальний процес включає процесуальні норми різних галузей національного права, зокрема конституційного, адміністративного, фінансового, земельного, господарського. Наприклад, процесуальні відносини, які виникають у ході формування та виконання місцевих бюджетів, регулюються бюджетним процесом; відносини, пов´язані з порядком володіння, користування, розпоряджання муніципальними земельними ресурсами, регламентуються процесуальними нормами земельного права; відносини, пов´язані з господарською діяльністю органів місцевого самоврядування, регламентуються господарським процесом; відносини, котрі виникають у зв´язку із судовим захистом права місцевого самоврядування, регламентуються, адміністративним процесом.

Політичний характер. Як ми уже зазначали, сферою функціонування муніципального процесу є політична сфера. У цьому випадку муніципальний процес виступає одним із способів реалізації муніципальної влади, яка є політичною, елементом реалізації політичних муніципальних прав і свобод людини і громадянина. Політичний характер спостерігається в кожному окремому виді муніципального процесу. Наприклад, виборчий та референдний процеси є пріоритетними формами реалізації владних повноважень територіальної громади.

Позасудова форма. Ця ознака притаманна традиційним видам юридичного процесу, зокрема конституційному, адміністративному, цивільному, кримінальному. Кожний з видів юридичного процесу характеризується відповідною формою судочинства — конституційним, адміністративним, цивільним або кримінальним судочинством. Муніципальний процес проходить в позасудовій формі, оскільки жоден із суб´єктів місцевого самоврядування не наділений судовою компетенцією. Але, на практиці існує ряд правових процедур, які, по суті, мають юрисдикційну форму. Яскравим прикладом є муніципальний контрольний процес — діяльність органів місцевого самоврядування та інших суб´єктів з реалізації своїх квазісудових повноважень. Відповідно до статті 48 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та регламентів місцевих рад місцеві ради мають право створювати тимчасові контрольні комісії ради.

Локальність. За сферою функціонування муніципальний процес є локальним. Тобто майже кожний з його видів (установчий, нормот-ворчий, контрольний, правозастосовний) характеризується локальним правовим режимом дії. З одного боку, це обумовлено локальним характером правових відносин, оскільки їх учасниками є суб´єкти місцевого самоврядування і йдеться про забезпечення їх інтересів і потреб на локальному рівні, з іншого — локальним характером джерел муніципального процесуального права, наприклад, регламентів місцевих рад, актів суб´єктів місцевого самоврядування, статутів територіальних громад, муніципальних звичаїв.

Публічний і приватний характер. Залежно від суб´єктів або учасників муніципального процесу, їхніх інтересів останній може бути публічним або приватним. Перш за все, це випливає з характеристики муніципального права як галузі публічного права. Більшість суб´єктів муніципального права та потенційних суб´єктів і учасників муніципального процесу мають владні повноваження; їхня діяльність пов´язана із забезпеченням публічних інтересів. До таких слід віднести територіальну громаду, органи місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, сільських, селищних і міських голів. Слід зазначити, що одноособові публічні суб´єкти, наприклад, сільський, селищний або міський голова, депутат місцевої ради, також забезпечують публічні інтереси відповідно до Конституції та законів України.

Сферою функціонування муніципального процесу приватного характеру можуть виступати, наприклад, процедури реалізації, охорони та захисту індивідуальних муніципальних прав і свобод людини та громадянина.

Таким чином, на основі проаналізованих загальних і спеціальних ознак поняття муніципального процесу можна визначити як форму діяльності суб´єктів місцевого самоврядування з реалізації визначеної Конституцією та законами України компетенції, урегульовану нормами муніципального процесуального права.