Муніципальне право України
§ 4. Конституційно-правові санкції в механізмі конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування
Характерною рисою конституційно-правової відповідальності в місцевому самоврядуванні, яка відрізняє її від інших видів юридичної відповідальності, є специфіка санкцій. Санкція — обов´язковий елемент конституційно-правової відповідальності у місцевому самоврядуванні. На нашу думку, слід критично відноситися до пануючого раніше у літературі підходу, згідно з яким у конституційне та муніципальне право не має санкцій і тому реалізація його норм забезпечується санкціями інших галузей права — кримінального, адміністративного та частково цивільного.
Так, наприклад, автори одного із навчальних посібників з муніципального права України В. Кравченко та М. Пітцик, аналізуючи питання відповідальності у муніципальному праві зазначають, що переважна більшість його норм не містить санкцій і відповідальність за їх порушення передбачається іншими галузями національного права України. Такий підхід є помилковим принаймні тому, що кожна галузь права має забезпечувати реалізацію своїх норм власними засобами, у тому числі, якщо це необхідно, санкціями: наявність міри відповідальності — це така сама ознака галузі, як і "власні" суспільні відносини та "власні" норми, які регулюють ці відносини.
Санкцією, в точному сенсі цього слова, слід називати лише закладену в юридичній формі можливість (загрозу) примусу відносно зобов´язаної особи у разі невиконання нею обов´язку. Саме санкція вказує на ті несприятливі наслідки (правові втрати, обтяження, правові позбавлення та ущемлення матеріального або юридичного характеру), які настають (можуть настати) для суб´єктів муніципально-правових відносин у процесі неадекватної реалізації (діяльності або бездіяльності) ними своїх прав у сфері місцевого самоврядування. Таким чином, відповідальність виступає в якості форми реалізації відповідної санкції, а санкція — мірою цієї відповідальності.
Визнаючи існування специфічних конституційно-правових санкцій, слід зазначити, що вони відіграють особливу роль, яка обумовлена суб´єктно-об´єктними характеристиками муніципальних правовідносин. Головне призначення конституційно-правових санкцій — організуюче, стимулююче, виховне, превентивне (профілактичне). Можливість реального застосування санкцій існує як крайня міра; необхідні муніципально значущі результати досягаються переважно правовими та організаційними засобами, практичною діяльністю суб´єктів самоврядних відносин. Для конституційно-правових санкцій у сфері місцевого самоврядування характерні й особливі суб´єкти, які їх застосовують. Це або безпосередньо територіальні громади, або органи та посадові особи місцевого самоврядування чи органи державної влади.
Конституційно-правовим санкціям у місцевому самоврядуванні властиві певні особливості. По-перше, вони застосовуються лише у зв´язку з необхідністю забезпечення належного виконання муніципально-правових норм. Це обумовлено тим, що деякі порушення муніципально-правових норм помітні не відразу, їм передує порушення норм іншої галузі права. Але поряд з цим порушенням обов´язково наявне порушення норм муніципального права. Наприклад, депутат місцевої ради скоїв злочин, при цьому порушивши не тільки норму Кримінального кодексу, а й відповідні норми муніципального законодавства, які потребують певної поведінки (норми законів "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад"). 1 саме за це порушення застосовується така санкція, як дострокове припинення депутатського мандату.
По-друге, конституційно-правова санкція у сфері місцевого самоврядування існує не як санкція будь-якої однієї норми муніципального права. Переважно це узагальнена санкція, яка застосовується за порушення системи норм муніципального права. Так, наприклад, відкликання депутата місцевої ради є конституційно-правовою санкцією ряду або всіх тих норм, які встановлюють обов´язки депутата.
До основних конституційно-правових санкцій у сфері місцевого самоврядування відносяться:
1. Дострокове позбавлення (зміна) конституційного статусу органу місцевого самоврядування, органу державної влади, їх посадових осіб, громадського об´єднання тошр. Наприклад, дострокове припинення повноважень органів місцевого самоврядування або сільського, селищного, міського голови. Так, за статтею 75 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень. Статтею 80 Закону встановлено, що повноваження органу самоорганізації населення можуть припинятися достроково у разі невиконання рішень сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, її виконавчого комітету, загальних зборів громадян або невиконання власних повноважень.
Аналізуючи такі санкції, О. Кутафін зазначає, що відставка посадової особи як міра конституційно-правової відповідальності іноді є близькою до дисциплінарної, як за формою, так і порядком застосування. Однак різниця полягає в тому, що дисциплінарна відповідальність застосовується за порушення трудової дисципліни, невиконання завдань, а конституційно-правова має більш широкий арсенал підстав.
Як відносно самостійну міру конституційно-правової відповідальності білоруський учений Г. Василевич розглядає саморозпуск органу місцевої влади, проводячи паралель із явкою з повинною або добровільним відшкодуванням збитків.
2. Ліквідація конституційного порушення, зокрема, визнання неконституційними актів або їх окремих положень, призупинення дії актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування та органів і посадових осіб державної влади. Так, відповідно до пункту 4 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення сільської, селищної, міської ради у п´ятиденний термін з моменту його прийняття може бути призупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради з обґрунтуванням зауважень; згідно з пунктом 7 у разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може призупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради; за пунктом 9 рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою; за пунктом 10 цієї статті акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
У Законі України "Про органи самоорганізації населення" встановлено, що рішення органу самоорганізації населення, які не відповідають чинному законодавству або прийняті з питань, не віднесених до його повноважень, призупиняються відповідною сільською, селищною, міською, районною у місті (у разі її створення) радою з одночасним зверненням до суду про скасування такого рішення.
Відповідно до пункту 26 частини другої статті 26 Конституції Автономної Республіки Крим до відання Верховної Ради АРК відноситься призупинення дії постанов і розпоряджень Ради міністрів Автономної Республіки Крим з питань виконання державних функцій і повноважень у разі, якщо вони суперечать Конституції і законам України, актам Президента України і Кабінету Міністрів, Конституції АРК і нормативно-правовим актам її Верховної Ради, з одночасним зверненням до Президента України про їх скасування.
Водночас Верховна Рада АРК наділена правом скасування постанов і розпоряджень її Ради міністрів з питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим, у разі, якщо вони суперечать Конституції України, Конституції Автономної Республіки Крим, законам України і нормативно-правовим актам Верховної Ради АРК.
Слід зазначити, що в літературі призупинення та скасування актів переважно розглядалося як міра конституційно-правової відповідальностіабо як самостійний вид відповідальності. Так, С. Авак´ян пише, що скасування акта одного органу іншим означає, що він був незаконним або недоцільним. Скасування є оцінка діяльності органу, який прийняв акт. Це міра державного примусу, що характеризує її як санкцію. М. Шиндяпіна вважає, що видання незаконних актів та рішень слід розглядати як різновид конституційних правопорушень, якщо воно порушує передусім конституційні норми. Скасування, призупинення дії неконституційного акта, на її думку, в даному випадку є мірою конституційної відповідальності, що, в свою чергу, не виключає застосування до правопорушника заходів дисциплінарної або іншої відповідальності. Розглядаючи цю санкцію як міру державно-правової відповідальності Л. Красовська вважає, що несприятливі наслідки у даному випадку полягають у приниженні авторитету органу (посадової особи), який прийняв акт.
Деякі ж учені вважають, що ця міра є лише усуненням з правового простору акта, якого в ньому бути не може: тут ніхто нікого не карає. Власне визнання правового акта частково або повністю незаконним або навіть неконституційним, стверджує Д. Шон, не викликає будь-яких обмежень або позбавлень матеріального чи юридичного характеру для тих, хто їх видав. Скасування акта не позбавляє від відповідальності його авторів.
На наш погляд, концептуально призупинення дії та скасування незаконних актів можна розглядати як одну із санкцій відповідальності у місцевому самоврядуванні: в даному випадку наявна негативна публічно-правова оцінка діяльності тих, хто видав незаконний акт, та несприятливих наслідків для них. Так, систематичне скасування актів того чи іншого органу дозволить поставити питання про неналежне виконання ним своїх обов´язків. Саме ці дві ознаки (негативна оцінка діяння та несприятливі наслідки для суб´єкта) мають стати основним критерієм для віднесення тієї чи іншої міри до санкцій юридичної, в тому числі конституційно-правової та муніципально-правової відповідальності, причому несприятливі наслідки в даному випадку мають розширене тлумачення. Скасування акта передбачає жорсткий, категоричний імператив та позбавляє акт усіх його юридичних потенцій, в тому числі ретроспективної. Вона може усувати всі правові наслідки дії такого акта з моменту його прийняття. Також слід зазначити, що призупинення та скасування — близькі, але не тотожні міри відповідальності. Призупинення — це також відміна, але обмежена в часі, така, що не вирішує остаточно долю акта та не анулює його дію за попередній період.
3. Визнання недійсним юридично значущого результату (анулювання юридичних результатів тих чи інших конституційно- та муніципально-правових дій). Ця конституційно-правова санкція зустрічається у сфері відносин по виборах депутатів або виборних посадових осіб місцевого самоврядування: скасування результатів голосування, визнання виборів недійсними, касація повноважень депутатів та ін. На своєрідний характер цієї міри відповідальності ще у 1975 році звертав увагу С. Авак´ян, який зазначав, що "порушення закону про вибори депутата тягне скасування виборів. Воно може розглядатися як міра державно-правової відповідальності тих учасників державно-правового відношення, які не забезпечили (хоча зобов´язані були забезпечити) належне проведення виборів. Анулювання результатів державно-правових дій може бути доповнене іншими мірами, зокрема оновленням складу органу (наприклад, тієї ж виборчої комісії)".
Так, згідно зі статтею 70 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", дільнична виборча комісія може визнати голосування по окремих місцевих виборах або в цілому на виборчій дільниці недійсними у разі встановлення нею порушень вимог цього Закону, внаслідок яких неможливо достовірно встановити результати волевиявлення виборців. У статті 75 цього Закону передбачена можливість визнання територіальною виборчою комісією вибори недійсними по окремих видах місцевих виборах або в цілому по виборчому округу чи по окремих виборчих дільницях, якщо в ході їх проведення або під час підрахування голосів допущено порушення законодавства про місцеві вибори, яке вплинуло на її результати. Аналогічні за своєю природою конституційно-правові санкції ми знаходимо й у референдному законодавстві України. Так, згідно з частиною 8 статті 41 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 року, референдум вважається таким, що не відбувся, якщо у ньому взяло участь менше половини громадян, внесених до списків для голосування, а за статтею 43 цього Закону — якщо під час проведення місцевого референдуму були допущені грубі порушення законодавства про референдуми, відповідна місцева рада у 15-денний строк може призначити повторний референдум на всій території відповідної адміністративно-територіальної одиниці або її частини.
Аналіз таких конституційно-правових санкцій дозволив С. Авак´яну виділити існування "сумісних складів правопорушення", коли одне діяння породжує два види відповідальності. Наприклад, фальсифікація на виборах тягне таку конституційну міру, як визнання виборів недійсними (ця міра стосується всіх — виборчих комісій, виборців, кандидатів) та одночасно кримінальну відповідальність щодо осіб, які її вчинили. Таким чином, відповідальність різного виду застосовується до різних суб´єктів, тобто не порушується вимога про одне покарання за одне правопорушення.
Скасування результатів виборів за своєю природою є правопонов-лювальною конституційно-правовою санкцією. Хоча передусім вона служить для усунення збитків, які завдані суспільним відносинам у сфері виборчого процесу, ця міра не позбавлена й певних карних якостей. Разом з тим, визнання виборів такими, що не відбулися, або недійсними є, по суті, державним примусом, який застосовується у зв´язку із правопорушеннями, і тому є мірою юридичної відповідальності.
4. Відкликання депутата місцевої ради виборцями. В юридичній літературі ця міра тривалий час визнається як конституційно-правова санкція для цього, на наш погляд, є всі підстави. Відкликання є мірою впливу, яка застосовується щодо депутата як суб´єкта муніципально-правових відносин. Призначення цієї міри — організуюче-превентивне: депутат зобов´язаний певним чином виконувати свої обов´язки, а в протилежному разі його можуть відкликати. Саме відкликання, поза сумнівом, негативна оцінка поведінки депутата. Згідно із законодавством України, повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково у разі відкликання його виборцями у встановленому порядку (п.1 ч.І ст. 5 Закону "Про статус депутатів місцевих рад"). Закріплення цієї конституційно-правової санкції обумовлено тим, що у своїй діяльності депутат несе відповідальність насамперед перед виборцями. Він зобов´язаний підтримувати постійний зв´язок з ними, систематично, не рідше одного разу на місяць, вести особистий прийом громадян тощо.
Підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради можуть бути: 1) порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом; 2) пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів; 3) невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми, а також програми політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за виборчим списком якої він був обраний депутатом місцевої ради.
Слід зазначити, що процедуру відкликання депутата виборцями фактично можна застосувати виключно щодо депутатів сільських та селищних рад. У зв´язку із запровадженням пропорційної виборчої системи на виборах депутатів міських, районних у містах, районних та обласних рад та введення інституту відкликання депутата місцевої ради політичною партією (виборчим блоком політичних партій), за виборчим списком відповідної місцевої організації якої він був об-раниц депутатом місцевої ради (п. 2 ч. 1, ч. 4-6 ст. 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад"), застосування цієї санкції до депутатів цих рад є неможливим. Відкликання депутата місцевої ради політичною партією (виборчим блоком політичних партій) навряд чи можна розглядати як міру конституційно-правової відповідальності.
Це є переважно політичною відповідальністю суб´єктів місцевого самоврядування.
5. Дострокове припинення повноважень депутата за рішенням представницького органу. Ця конституційно-правова санкція може застосовуватися у зв´язку із набранням чинності обвинувальним вироком суду, за яким депутата засуджено до покарання, не пов´язаного із позбавленням волі (п. 1 ч. 2 ст. 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад"). Слід зазначити, що позбавлення повноважень за рішенням представницького органу місцевого самоврядування не означає, що це рішення приймається тільки тому, що у зв´язку із судовим вироком депутат позбавляється фактичної можливості виконувати свої обов´язки. Головне у цьому випадку те, що, скоївши злочин, депутат втрачає саме право продовжувати здійснення депутатських повноважень. Він порушує одночасно і кримінальний закон, і норму муніципального права, яка зобов´язує депутата керуватися у своїй діяльності Конституцією та чинним законодавством. Тому в таких випадках він несе подвійну відповідальність — і як депутат (позбавлення мандату), і як фізична особа (кримінальне покарання).
6. Дисциплінарні санкції. Можна виділити таку систему засобів муніципально-дисциплінарного впливу: попередження про позбавлення слова, позбавлення слова з обговорюваного питання, усунення із залу засідання, відсторонення головуючого від ведення пленарного засідання, утримання з місячної депутатської винагороди певної суми, догана, порушення питання про відкликання. Так, щодо попередження про позбавлення слова та позбавлення слова — це дві міри, які послідовно накладаються на депутата. По суті, вони пов´язані із змістом депутатського виступу: якщо в ньому містяться некоректні висловлювання, образи, заклики до насильницьких дій, відхилення від теми обговорення тощо. Рішення про усунення із залу засідання може прийматися, наприклад, на період до чергового засідання ради.
7. Майнові санкції. Так, відповідно до статті 77 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування — за рахунок їхніх власних коштів у порядку, встановленому законом.
8. Процесуальні санкції. Вони містяться в регламентах різних місцевих рад у разі порушення процесуальних норм.
Щодо "санкцій" в механізмі відповідальності територіальних громад, то несприятливі наслідки некомпетентності, пасивності, утриманства якраз і виступають у вигляді низького рівня соціальних благ (на рівні гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на душу населення в межах території України), нездорового й некомфортного середовища, високого рівня криміналізації суспільства тощо. У цьому механізмі немає нічого нового. Практично таку саму відповідальність несе й підприємець. Адже бізнес здійснюється під свою відповідальність — відповідальність власника, індивідуального або колективного. Якщо "справи не йдуть", власник може стати банкрутом. І для нього це найсуворіша санкція, міра відповідальності.
Зазначимо, що відповідальність територіальних громад, як і інших соціальних спільностей, завжди регулювалася правовими нормами досить обмежено. Здебільшого така регламентація обмежувалася цільовими установками активніше брати участь у суспільно-політичному житті, сприяти соціально-економічному розвитку території та ін. На це ще в 1991 році звертав увагу російський дослідник І. Видрін, який стверджував, що у поняття відповідальності територіальних колективів вкладався позитивний зміст, переважно морального, а не правового характеру.
Слід констатувати, що ця проблема залишається абсолютно не розробленою ні в теорії муніципального права, ні тим більше у законодавстві. Але саме вона повинна привернути до себе особливу увагу, враховуючи, що без її вирішення неможливо говорити про цілісний механізм місцевого самоврядування. Повністю підтримуючи І. Видріна у тому, що відповідальність є важливим елементом конституцшно-правового статусу територіальних громад , вважаємо, що доцільним було б введення в правовий механізм функціонування місцевого самоврядування поняття банкрутства територіальної громади. Водночас слід встановити спеціальну процедуру оголошення або самооголошення банкрутства місцевого самоврядування. Держава в особі спеціальних органів (наприклад, адміністративних судів) має з´ясувати, чим було викликане "банкрутство" територіальної громади, чи була надана їй своєчасна й достатня допомога. Якщо з´ясується, що "банкрутство" спричинене суто суб´єктивними факторами (необгрунтованими рішеннями, пасивністю), то, можливо, на певний період (наприклад, до проведення чергових місцевих виборів) на території даної місцевої співдружності запровадити централізоване (агентське) управління.
Підсумовуючи, зазначимо, що нині питання конституційно-правової відповідальності в місцевому самоврядуванні, насамперед її санкцій, у вітчизняному законодавстві вирішуються так неповно та суперечливо, що іноді перенесення цієї відповідальності із сфери формально-юридичної в сферу практичну є проблематичним та фактично нереальним. Це свідчить про те, що система конституційно-правових санкцій, які використовуються для захисту норм муніципального права, потребує удосконалення, поповнення їх арсеналу, зокрема, за рахунок конституювання таких "радикальних" санкцій, як "банкрутство місцевого самоврядування", а також і запровадження таких "м´яких" санкцій конституційно-правової відповідальності, як конституційний штраф.
Конституювання санкцій як міри відповідальності у місцевому самоврядуванні породжує також необхідність закріплення цілого комплексу проблем, пов´язаного з механізмом її реалізації: процедурою звільнення від відповідальності, застосування міри відповідальності за сукупністю, виявленням меж відповідальності; заміною одних видів відповідальності іншими тощо.