Муніципальне право України
§ 3. Підстави конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування
Однією із суттєвих ознак конституційно-правової відповідальності у місцевому самоврядуванні є її підстава, яка й і визначає характеристику відповідальності в цілому. Підстава конституційно-правової відповідальності — це ті обставини, за яких відповідно до конституційно-правових норм вона настає. Традиційно в теорії держави і права розрізняють нормативні та фактичні підстави юридичної відповідальності. Нормативною підставою є те, на підставі чого особа може нести юридичну відповідальність, тобто відповідна норма права. Фактичною — є те, за що особа може нести юридичну відповідальність, тобто вчинення конкретного делікту.
Теза про те, що без правопорушення не може бути відповідальності, стала фактично загальновизнаною в літературі. Так, К. Шугрина пише, що підставою будь-якого виду відповідальності є правопорушення, але підставою кримінальної відповідальності є такий його різновид, як злочин, цивільно-правової — цивільно-правовий делікт, дисциплінарної — дисциплінарний проступок, муніципально-правової — втрата довіри.
Такої ж думки дотримуються і деякі вітчизняні автори, які стверджують, що фактичною підставою у муніципальному праві є конкретне муніципальне правопорушення, склад якого передбачає наявність чотирьох елементів — об´єкта, об´єктивної сторони, суб´єкта та суб´єктивної сторони. Нормативною ж підставою може бути визнано порушення муніципально-правової норми. При цьому, слід мати на увазі, що норми муніципального права мають полівалентний характер, одночасно вони належать до інших (основних) галузей національного права України. Тому порушення норми муніципального права одночасно є порушенням норми відповідної основної галузі права — конституційного, адміністративного, земельного тощо.
Іншої думки дотримуються вчені, які вважають, що відповідальність (зокрема — конституційно-правова) настає як у результаті здійснення правопорушення, так і за його відсутності (затримка в прийнятті рішень, прийняття неефективного рішення). Так, наприклад, С. Авак´ян визнає, що конституційно-правова відповідальність є специфічною у зв´язку з тим, що вона не може бути побудована за звичною схемою "правопорушення — відповідальність", тому що іноді не існує правопорушення, а відповідальність вже настає.
Дійсно, існують різні підходи до визначення підстав конституційно-правової відповідальності. Перш за все вони залежать від того, прихильником "широкої" чи "вузької" концепції конституційно-правової відповідальності є вчений. Зважаючи на те, що будь-яка наукова позиція має право на існування, повністю не відкидаючи широку концепцію конституційно-правової відповідальності, вважаємо, що при дослідженні конституційно-правової відповідальності та її підстав доцільно дотримуватися її вузького трактування, тобто виходячи з ретроспективного аспекту. Тому, єдиною її підставою є вчинення винною особою конституційного делікту.
На нашу думку, конституційний делікт, у тому числі в сфері місцевого самоврядування, є юридично-фактичною підставою конституційно-правової відповідальності. Адже її підстава це одночасно і норма конституційного права, яку було порушено, та наявність у діянні правопорушника конкретного складу конституційного делікту. Отже, конституційний делікт є юридичним фактом, внаслідок якого виникають відносини конституційно-правової відповідальності і одночасно підставою конституційно-правової відповідальності. Саме з моменту його вчинення у правопорушника виникає обов´язок зазнати мір конституційно-правової відповідальності, які передбачені санкцією порушеної норми, і понести несприятливі наслідки, а у суб´єкта, який є інстанцією конституційно-правової відповідальності, з´являється право і обов´язок притягнути його до конституційно-правової відповідальності.
Розробка теорії складу правопорушення дозволила деяким авторам стверджувати, що підставою юридичної відповідальності є склад правопорушення. Але ж підставою відповідальності є саме правопорушення, а не його теоретична конструкція "склад правопорушення". Своїми суттєвими, необхідними і достатніми ознаками склад розкриває основу ознак "суспільну небезпечність", "протиправність" і "винність", але не вичерпує їхь. Склад правопорушення — юридична конструкція, тому вже через це не може бути підставою юридичної відповідальності. Адже, як відомо, кожне правопорушення має, окрім юридичної, і фактичну підставу.
Деякі автори пов´язують виникнення юридичної відповідальності з прийняттям відповідного рішення компетентним органом або з пред´явленням обвинувачення і винесенням обвинувального вироку (в кримінальному праві), або навіть зі набранням їх законної сили, при цьому ототожнюючи підстави для застосування покарання та підстави виникнення юридичної відповідальності, які є різними поняттями.
Інші навіть виділяють, окрім юридичної і фактичної, ще й процесуальну підставу конституційно-правової відповідальності, під якою розуміють рішення компетентного суб´єкта (інстанції відповідальності) про застосування певної конституційно-правової санкції за конкретний конституційний делікт. При цьому вони зазначають, що для настання конституційно-правової відповідальності необхідна наявність усіх трьох підстав. Важливою є також їх послідовність: перш за все, має бути конституційно-правова норма, яка встановлює модель поведінки і санкцію за відхилення від неї. Потім може виникнути фактична підстава — діяння, яке не відповідає конституційно-правовій нормі. За наявності норми і діяння, яке їй не відповідає, уповноважена інстанція у порядку, встановленому конституційно-правовими нормами, може визначити міру конституційно-правової відповідальності за це діяння. З цього приводу Д. Липинський зазначає, що державно-примусова форма реалізації юридичної відповідальності виникає з моменту вчинення правопорушення, а набрання рішенням компетентного органу законної сили вказує лише нате, що настала динаміка юридичної відповідальності та почали реалізовуватися її каральна, виховна, відновлююча функції. Тобто у даному випадку ототожнюються момент виникнення відносин конституційно-правової відповідальності з моментом її реалізації.
Так, саме з моменту вчинення конституційного делікту між інстанцією конституційно-правової відповідальності і правопорушником виникає правовідношення конституційно-правової відповідальності. Це правовідношення нерівноправних сторін — вла-довідношення, яке засноване на державному (або прирівняному до нього суспільному) примусі, елементами якого є взаємно кореспондуючі права і обов´язки правопорушника та суб´єкта, який є інстанцією констиі-уційно-правової відповідальності.
Отже, єдиною підставою конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування є конституційний делікт.
За сутністю він є суспільно небезпечним посяганням на цінності, які охороняються конституційним правом, шляхом спричинення або загрози спричинення ним шкоди. За змістом він є винним діянням суб´єкта конституційно-правової відповідальності, що посягає на порядок організації та функціонування місцевого самоврядування як основи конституційного ладу, муніципальні права та свободи людини і громадянина. За формою конституційний делікт є протиправною дією або бездіяльністю, за вчинення якої передбачена конституційно-правова відповідальність.
На підставі виїцевикладеного можна визначити конституційний делікту сфері місцевого самоврядування як суспільно небезпечне, протиправне діяння (дію або бездіяльність), яке посягав на порядок організації й функціонування муніципальної влади та муніципальні права особистості, за вчинення якого передбачена конституційно-правова відповідальність.