Муніципальне право України
§ 2. Правова основа конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування
Серед небагатьох наукових праць, присвячених вивченню відповідальності в місцевому самоврядуванні, відсутні ті, які так чи інакше торкалися б проблеми правової основи конституційно-правової відповідальності у місцевому самоврядуванні. 1 це невипадково. Адже інститут місцевого самоврядування в Україні знаходиться в стадії свого формування, в стадії становлення знаходиться профільне законодавство, у тому числі законодавство, що регламентує відносини конституційно-правової відповідальності у цій сфері.
Правовою основою конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування України є Конституція та закони "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про статус депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим", "Про органи самоорганізації населення", "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", інші закони України.
Конституція України закріплює загальні засади усіх видів юридичної відповідальності, які підлягають подальшій конкретизації в галузевому, в тому числі муніципальному, законодавстві. Так, відповідно до статті 56 Конституції України, кожен має право на відшкодування за рахунок органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю його органів посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, а стаття 144 закріплює, що рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України призупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.
Серед інших норм Конституції України, які встановлюють засади відповідальності у місцевому самоврядуванні, слід звернути увагу на частину третю статті 141, згідно з якою статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок створення, реорганізації, ліквідації визначаються законом. На наш погляд, ця конституційна норма є абсолютною фікцією: реалізувати на практиці її положення неможливо. Адже уявити юридичний механізм "створення", "реорганізації" та особливо "ліквідації" таких суб´єктів, як сільські, селищні, міські голови, голови районних у місті, районних та обласних рад, депутати місцевих рад, доволі складно.
У Конституції Українимістятьсяйокреміпідставиконституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування. Так, відповідно до пункту 28 частини першої статті 85 Конституції, у разі порушення Верховною Радою Автономної Республіки Крим Конституції України або законів України за наявності відповідного висновку Конституційного Суду Верховна Рада може достроково припинити повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим та призначити позачергові вибори до неї.
Оскільки відповідно до частини другої статті 102 Конституції Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, дотримання Конституції, прав і свобод людини і громадянина, він може призупинити дію нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з мотивів невідповідності їх Конституції та законам України та одночасно звернутися до Конституційного Суду щодо їх конституційності (ст. 137 Конституції України). Прийняття Конституційним Судом України рішення щодо невідповідності нормативпо-правових актів Верховної Ради АРК Конституції України може стати підставою для дострокового припинення її повноважень Верховною Радою України.
Також у статті 146 Конституції України встановлено, що інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності його органів визначаються законом. Адже, природно, Конституція не може бути єдиним нормативним джерелом відповідальності в місцевому самоврядуванні, враховуючи що вона покликана регламентувати лише основні засади всіх видів юридичної відповідальності, які підлягають подальшій конкретизації в галузевому законодавстві.
Пріоритетне місце в системі законодавчих актів — джерел конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування посідає Закон "Про місцеве самоврядування в Україні", який містить окремий розділ IV, присвячений відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Відповідно до частини 2 статті 74 Закону підстави, види і порядок відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Конституцією України, цим та іншими законами. У частині 1 статті 74 Закону зазначається, що органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальні^ гь за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами, тобто закріплюються інстанції відповідальності, проте в Законі не вказується, до якого виду відповідальності будуть притягнені відповідні суб´єкти.
Підстави конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування та конституційно-правові санкції містяться і в інших законах України, зокрема "Про статус депутатів місцевих рад", "Про органи самоорганізації населення", "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" тощо.
Незважаючи на те, що чинним муніципальним законодавством України регламентуються окремі підстави конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування та передбачаються специфічні конституційно-правові санкції, існує багато прогалин та неузгодженостей у законодавчій регламентації підстав конституційно-правової відповідальності його органів і посадових осіб, що може призвести до зловживань у цій сфері, застосування заходів юридичної відповідальності "на власний розсуд", що є неприпустимим.
Відсутність чітких підстав і порядку притягнення до конституційно-правової відповідальності залишає надто широке поле для власного розсуду суб´єкта, який застосовує міри відповідальності, створює підґрунтя для зловживань, нівелює найважливіший принцип невідворотності настання юридичної відповідальності. Процесуальний порядок притягнення до конституційно-правової відповідальності також відзначається фрагментарністю та розрізненістю нормативного оформлення, великою кількістю прогалин. Так, наприклад, відсутній строк давності притягнення до конституційно-правової відповідальності, процедура оскарження застосування мір конституційно-правової відповідальності та відміни неправомірних рішень.
Для ліквідації цього правового вакууму необхідно розробити та прийняти спеціальний закон про відповідальність у системі місцевого самоврядування, в якому були б чітко визначені суб´єкти, підстави, конституційно-правові санкції, механізм реалізації такої відповідальності. Прийняття такого закону мало б велике значення для удосконалення системи локальної демократії, а також справило б психологічний вплив на зміну стереотипів поведінки жителів — членів територіальних громад.
Слід зазначити, що експертами Асоціації міст України та громад у 2006 році була ініційована розробка проекту Закону України "Про відповідальність у системі місцевого самоврядування в Україні" у вигляді закону про внесення змін до чинного законодавства про місцеве самоврядування у частині конституційно-правової відповідальності його суб´єктів. Мета проекту полягала в удосконаленні законодавчої регламентації підстав конституційно-правової відповідальності суб´єктів місцевого самоврядування, конституційно-правових санкцій, процедури притягнення, звільнення від відповідальності та застосування мір відповідальності за сукупністю, виявленні ЇЇ меж та форм вини, заміною одних видів відповідальності іншими, закріпленні обставин, що виключають настання відповідальності у сфері місцевого самоврядування, тощо.
Основним завданням цього Закону мало стати законодавче закріплення юридичного механізму конституційно-правової відповідальності у системі місцевого самоврядування та встановленні ефективних засобів, способів її застосування, що знайшло відображення в таких основних положеннях законопроекту:
— формування законодавчих умов для становлення механізму конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування шляхом врегулювання суспільних відносин, які пов´язані зі специфічними та не передбаченими іншими законодавчими актами конституційними деліктами, наявністю особливостей їх виявлення, закріплення механізму притягнення та звільнення від конституційно-правової відповідальності з урахуванням специфіки реалізації права на місцеве самоврядування різними суб´єктами, в різних сферах суспільного життя (політичній, економічній, соціальній), залежно від інших умов;
— визначення основних принципів конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування;
— визначення особливостей індивідуальної та колективної відповідальності окремих депутатів місцевих рад та представницьких органів територіальної громади в цілому, відповідальності сільських, селищних, міських голів, службовців органів місцевого самоврядування, відповідальності суб´єктів місцевого самоврядування, які виникають у ході організації і проведення місцевих референдумів, виборів, загальних зборів жителів тощо;
— встановлення вичерпного переліку підстав для застосування мір конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування, детальне регулювання усіх елементів складу відповідних конституційних деліктів (суб´єкти, об´єкти, суб´єктивна сторона, об´єктивна сторона);
— встановлення чіткої системи конституційно-правових санкцій за вчинення конституційних деліктів у сфері місцевого самоврядування, при цьому необхідно розширити існуюче коло конституційно-правових санкцій з урахуванням позитивного зарубіжного досвіду;
— встановлення переліку суб´єктів, які можуть бути інстанцією конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування;
— детальна регламентація процесуального порядку застосування мір конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування тощо.