• Економічна теорія. Політекономія
• Етика та естетика
• Журналістика та видавнича справа
• Історичні дисципліни
• Культурологія
• Маркетинг та реклама
• Медицина
• Менеджмент та трудові відносини
• Міжнародні відносини та зовнішньоекономічна діяльність
• Педагогіка
• Політологія
• Право. Юридичні дисципліни
• Психологія
• Сільськогосподарська діяльність
• Соціологія
• Туризм та готельна справа
• Українська та зарубіжна література
• Філософія
• Фінанси, гроші та податки

Муніципальне право України

§ 1. Поняття та ознаки конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування

У теорії місцевого самоврядування особливе місце посідає інститут юридичної відповідальності суб´єктів муніщіпальпо-правових відносин, який є важливіш засобом гарантування прав та свобод місцевого самоврядування, його захисту від можливих порушень. Адже сама його філософія та практика грунтуються на ідеях відповідальної муніципальної влади. Продумане та ефективне здійснення цієї влади передбачає вияв ініціативи, творчості, самостійних дій з боку кожного учасника муніципального процесу, який може здійснюватися лише в.умовах справжнього самоврядування та свободи вибору оптимальних варіантів рішень і використання засобів з їх реалізації. У свою чергу, така свобода неможлива без відповідального ставлення до самоврядування та конкретної відповідальності усіх учасників муніципального процесу за соціальні наслідки своїх дій. Самоврядування й свобода, з одного боку, та відповідальність, з іншого — це дві сторони однієї медалі, які можуть існувати та розвиватися у взаємозв´язку, доповнюючи та зміцнюючи одне одного.

Однак що саме слід розуміти під цим, які межі такої відповідальності та форми вираження? У законодавчому визначенні місцевого самоврядування однією із ключових є вказівка на "самостійне або під відповідальніс.тьорганівтапосадовихосібмісцевого самоврядування"вирішення питань місцевого значення. Аналогічна формула міститься й у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (1985) та Європейській хартії місцевого самоврядування (1985) — загальновизнаних міжнародно-правових стандартах місцевого самоврядування. Так, стаття 2 Всесвітньої декларації встановлює, що місцеве самоврядування — це право та обов´язок місцевих органів влади регулювати та вести державні справи під свою особисту відповідальність та в інтересах місцевого населення. Згідно зі статтею 3 Європейської хартії під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину місцевих справ і управляти нею, діючи у межах закону, під свою відповідальність та в інтересах місцевого населення.

Відповідно до Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7), яке є важливим елементом конституційного ладу, формою здійснення народовладдя та фундаментальним правом людини і громадянина на самостійне вирішення питань місцевого значення. Важливою гарантією місцевого самоврядування є інститут конституційно-правової відповідальності в місцевому самоврядуванні. Адже ідея локальної демократії неможлива без ідеї відповідальної муніципальної влади.

У нових політико-правових умовах інститут юридичної відповідальності набуває особливого значення для регулювання та забезпечення суспільних відносин. При цьому, як правило, традиційно виділяються кримінальна, адміністративна, цивільно-правова, дисциплінарна відповідальність як самостійні види юридичної відповідальності, що забезпечують загальну охоронну функцію. Однак конституційно-правова відповідальність, яка існує поряд з цими видами відповідальності та відігріє значну роль у захисті суспільних відносин, довго була поза увагою законодавця. Порівняно недавно вона одержала наукове визнання і стала правовою реачією.

Конституційно-правова відповідальність — це перш за все відповідальність органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб перед народом за неналежну реалізацію тих владних повноважень, які народ як єдине джерело влади їм передав, реальна гарантія захисту проти надмірної концентрації влади та зловживання нею.

Найбільш чітко це виражається у сфері місцевого самоврядування. Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" не лите закріпив у статті 4 серед основних принципів місцевого самоврядування принцип підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їхніх органів та посадових осіб, а й передбачив у частині другій статті 75 можливість територіальної громади як первинного суб´єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень у будь-який час достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

Так, відповідно до частини третьої статті 78 Закону не менш як одна десята громадян, які мешкають на відповідній території і мають право голосу, можуть порушити питання про дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради за рішенням місцевого референдуму. Також на вимогу не менш як однієї десятої громадян сільська, селищна, міська рада повинні прийняти рішення про проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови (ч. 4 ст. 79 Закону). Відповідно до частини другої статті 80 Закону загальні збори громадян, які створили відповідний орган самоорганізації населення, можуть прийняти рішення про дострокове припинення його повноважень. Виборці можуть також відкликати депутата місцевої ради у передбачених законом випадках.

Отже, дослідження відповідальності в місцевому самоврядуванні є важливим питанням не лише суто академічного характеру, а й має вихід на реальне муніципальне життя. Адже надто специфічним є коло суб´єктів, на яких поширюється відповідальність в системі правових відносин місцевого самоврядування: територіальні громади, депутати, органи та посадові особи місцевого самоврядування, органи самоорганізації населення, місцеві державні адміністрації тощо, тобто ті інституції, які щодня приймають важливіші для життєдіяльно ті окремого муніципального організму рішення. Отже, є всі підстави вважати відповідальність в місцевому самоврядуванні одним із ключових інститутів сучасного муніципального права.

Слід зазначити, що проблеми відповідальності у місцевому самоврядуванні все більше стають об´єктом дослідження як вітчизняних, так і зарубіжних учених. Окремі автори навіть ставлять питання про виділення муніципально-правової відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності, яка має власні джерела, суб´єкти, підстави, санкції.

Так, С. Соловйов визначає муніципально-правову відповідальність представницького органу як негативну оцінку діяльності даного суб´єкта, в результаті чого на нього накладаються несприятливі правові наслідки у вигляді позбавлення політичних, юридичних та інших інтересів.

На думку К. Шугріної, яка розглядає муніципально-правову відповідальність як самостійний вид юридичної відповідальності, відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування може відноситись до двох видів: конституційної і муніципально-правової. При цьому під конституційно-правовою відповідальністю, на її думку, розуміється їх відповідальність перед державою, а під муніципально-правовою — відповідальність перед населенням.

Вважаємо цю позицію дещо спірною, оскільки примусовий характер конституційно-правової відповідальності виявляється не тільки у державному, а й у прирівняному до нього суспільному примусі. Прикладом може бути відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради (Розділ V Закону України "Про статус депутатів місцевих рад") або ж дострокове припинення за рішенням місцевого референдуму повноважень сільського, селищного, міського голови (ч. 2 ст. 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Звичайно, суспільний примус, так само як і державний, здійснюється на основі конституційно-правових норм (або при їх санкціонуванні) і, як правило, під державним контролем. Мета примусової діяльності досягається шляхом впливу на політичну, моральну, організаційну і майнову сферу конкретного суб´єкта конституційно-правових відносин´.

Спірною є також позиція іншого російського вченого В. Кашо, який зазначає, що муніципально-правова відповідальність є комплексним видом юридичної відповідальності, яка регулюється нормами муніципального права та реалізується державою, населенням, фізичними та юридичними особами, а також самими органами і посадовими особами місцевого самоврядування щодо його суб´єктів, яка включає заходи з контролю, нагляду, а за наявності муніципального правопорушення — державного і суспільного примусу. Адже у даному випадку ототожнюється відповідальність та засоби контролю або нагляду, що є неприпустимим.

На нашу думку, говорити про муніципально-правову відповідальність як самостійний вид юридичної відповідальності поки що передчасно. Принаймні сучасний стан законодавчої регламентації юридичної відносин відповідальності у сфері місцевого самоврядування, а також тенденції його розвитку в сучасній Україні, переведення відповідальності здебільшого у політичну площину не дають для цього підстав. Тому її слід розглядати як вид конституційно-правової відповідальності. Адже у чинному законодавстві про місцеве самоврядування відповідні суспільні відносини врегульовані вкрай фрагментарно та суперечливо.

Аналіз деяких теоретичних моментів конституційно-правової відповідальності в місцевому самоврядуванні свідчить, що практичне значення даної категорії полягає в тому, що разом із визнанням свободи дій (правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування) держава певним чином дистанціюється і від наслідків, які є результатом самостійних самоврядних дій територіальних громад. Формулу "під власну відповідальність" слід розуміти як самовідповідальність в тому сенсі, що заплановані і здійснювані рішення та дії місцевого самоврядування повинні спиратися тільки або переважно на власні ресурси, матеріальні та інші засоби. Безумовно, йдеться переважно про відповідальність лише за те коло питань, які прагнуть вирішувати (безпосередньо або через створювані ними органи) самі територіальні громади, тобто місцеві жителі. Ось чому багато що залежить від чіткості розмежування державних і місцевих функцій, від того, наскільки рельєфно виділена в системі останніх виключна прерогатива територіальних громад, від того, наскільки реальним є коло питань місцевого значення.

Слід зазначити, що діяльність "під свою відповідальність" — це не обов´язок територіальної громади нести колективні обмеження, які застосовуються державою, а обов´язок діяльно здійснювати власні, визнані державою самоврядні права. Формула "під свою відповідальність" означає, що байдуже ставлення жителів — членів територіальних громад до того, кого вони обирають в органи місцевого самоврядування, незадовільна робота на своїх робочих місцях, небажання та невміння брати участь в організаційних формах контролю за місцевою владою, відсутність активної співпраці, соціальної солідарності мешканців (мікротериторіальний егоїзм) тощо може призвести (приводить) до низького рівня добробуту основної маси населення в селі, селищі, місті. Територіальна громада в даному випадку відповідає сама перед собою і на кожному мешканці полягає частка цієї відповідальності.

Щоправда, відповідальне місцеве самоврядування передбачає, що у разі неналежного здійснення громадянами своїх прав та обумовлені цим несприятливі соціально-економічні, політичні та інші наслідки покладаються на населення та можуть державою не компенсуватися. Методологічною позицією в даному випадку є ідея самоуправлінської, тобто самовідповідальної співдружності, де внутрішньоособові регулятори поведінки замінюють зовнішні, насамперед державницькі.

Слід констатувати, що чинний Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року заклав правову основу відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, закріпивши загальні принципи та моделі її реалізації. Однак інститут юридичної відповідальності в місцевому самоврядуванні є одним із найбільш проблематичних з точки зору як його юридичного змісту, так і коректності термінології, яка використовується у відповідних нормах. Він складається з великої групи норм, які закріплюються на різних рівнях правового регулювання (загальнонаціональному, локальному) та різними галузями українського права (конституційним, муніципальним, адміністративним, цивільним, кримінальним тощо). В даний момент правова основа юридичної відповідальності суб´єктів муніципально-правових відносин не утворює міцної, єдиної системи норм, які б забезпечували відповідальність і законність їхньої діяльності.

Складність побудови теоретичної моделі механізму відповідальності в місцевому самоврядуванні зумовлюється насамперед правовою природою місцевої демократії, багатофакторним феноменом відповідальності, різноманітністю ЇЇ видів та необхідністю диференційованого підходу до неї залежно від сфери соціальних відносин та соціальної ролі суб´єктів. Відповідальність явище загальносоціальне, яке включає в себе політичні, економічні, моральні, культурні, психологічні та інші аспекти. Як суспільне явище, вона має досить складну структуру та розкривається насамперед у взаємозв´язку, взаємодії однієї особи з іншими, особи з колективом, суспільством та державою.

Можна виділити наступні ознаки відповідальності у місцевому самоврядуванні:

1) така відповідальність є видом конституційно-правової відповідальності;

2) вона є одним із елементів конституційного механізму гарантування конституційного ладу, муніципальних прав і свобод особистості та муніципальної влади як самостійного виду публічної влади;

3) вона має важливе значення для легалізації та легітимації муніципальної влади як публічної влади територіальних громад, адже це насамперед відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням;

4) відповідальність у місцевому самоврядуванні є правовідно-гаенням нерівноправних сторін — владовідношенням, яке засноване на державному (або прирівняному до нього суспільному) примусі, елементами якого є взаємно кореспондуючі права і обов´язки;

5) підставою відповідальності у місцевому самоврядуванні є конституційний делікт;

6) така відповідальність має соціально-політичний характер, що зумовлюється специфікою муніципальних відносин.

На підставі цього можна визначити відповідальність у місцевому самоврядуванні як правовідношення між суб´єктами місцевого самоврядування, одна сторона якою — правопорушник, внаслідок вчиненого конституційного делікту у сфері місцевого самоврядування зобов´язаний зазнати заходів конституційно-правової відповідальності, які передбачені санкцією порушеної норми, і понести несприятливі наслідки, а інша сторона — інстанція конституційно-правової відповідальності, має право або зобов´язана притягнути його до відповідальності.