Муніципальне право України
РОЗДІЛ XVIII. МАТЕРІАЛЬНО-ФІНАНСОВІ (ЕКОНОМІЧНІ) ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Відповідно до ст. 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, які є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об´єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
Таким чином, конституційно закріплене право власності територіальних громад на ці матеріальні і фінансові ресурси, яке є запорукою розвитку і гарантією реального забезпечення права самостійно, в межах Конституції і законів України реалізовувати інтереси населення відповідних територій.
Конституція надала також територіальним громадам сіл, селищ і міст право об´єднувати на договірних засадах об´єкти комунальної власності та кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи й служби.
Важливим конституційним положенням є положення про те, що держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово його підтримує. Витрати, які виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.
Ці конституційні положення повністю відповідають Всесвітній Декларації місцевого самоврядування та Європейській Хартії місцевого самоврядування, які передбачають гарантії фінансової та матеріальної самостійності органів місцевого самоврядування при здійсненні своїх повноважень.
Відповідно до статті 8 Всесвітньої Декларації місцевого самоврядування місцеві органи влади повинні мати право на відповідні фінансові кошти, відокремлені від коштів інших рівнів управління, та вільно розпоряджатися грошовими надходженнями в межах своїх повноважень.
Розподіл коштів між місцевими органами влади, як зазначено у цій статті, в розумних пропорціях має відповідати тим завданням, які ними виконуються. Розумна частина цих коштів має надходити від місцевих податків, платежів та внесків, рівень яких вони мають встановити самі.
Автономія слабкіших у фінансовому відношенні місцевих органів потребує системи фінансового вирівнювання. В свою чергу, у статті 9 Європейської Хартії місцевого самоврядування визначено, що такі процедури (фінансового вирівнювання) не повинні обмежувати свободу вибору органів місцевого самоврядування в межах їхньої компетенції.
Законом України від 21 травня 1997 року "Про місцеве самоврядування в Україні" відповідно до зазначених конституційних положень регламентується право комунальної власності, суб´єктом якого є територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах. Зокрема, статтею 60 Закону закріплено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров´я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об´єкти, визначені відповідно до закону як об´єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.
Підставою для набуття права комунальної власності є передача майна територіальним громадам безоплатно державою та іншими суб´єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування у порядку, встановленому законом.
Права щодо здійснення територіальними громадами управління комунальною власністю ґрунтуються на положеннях статті 143 Конституції України, якою встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через створені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, яке знаходиться у комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; створюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства, організації та установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені до їхньої компетенції.
Відповідно до конституційних засад, статтею 60 Закону про місцеве самоврядування в Україні визначені права органів місцевого самоврядування щодо здійснення права власності та управління об´єктами комунальної власності. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об´єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об´єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їх відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об´єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
Враховуючи особливості здійснення місцевого самоврядування в районах та областях, зазначена стаття містить положення, що районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об´єктами їх спільної власності, які задовольняють спільні потреби територіальних громад.
Доцільність, порядок та умови відчуження об´єктів права комунально} власності визначаються відповідною радою. Доходи від відчуження зараховуються до відповідних місцевих бюджетів і спрямовуються на фінансування заходів, передбачених бюджетами розвитку.
Закон чітко визначає обов´язкову умову, що майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об´єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяги та погіршувати умови надання послуг населенню.
Конституцією передбачено судовий захист прав органів місцевого самоврядування. Це положення стосується і захисту їх майнових прав. Крім того, у пункті 8 статті 60 Закону конкретно визначено, що право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб´єктів. Об´єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб´єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або до відповідно рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.
Забезпечуючи майнові інтереси органів місцевого самоврядування, Закон надає сільським, селищним, міським, районним у містах (у разі їх створення) радам такі права: вносити пропозиції про передачу або продаж у комунальну власність відповідних територіальних громад підприємств, установ та організацій, їхніх структурних підрозділів та інших об´єктів, що належать до державної та інших форм власності, якщо вони мають важливе значення для забезпечення комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіальних громад; мати об´єкти комунальної власності поза межами відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також право на переважне придбання в комунальну власність приміщень, споруд, інших об´єктів, розташованих на відповідній території, якщо вони можуть бути використані для забезпечення комунально-побутових та соціально-культурних потреб територіальних громад.
Повноваження щодо комунальної власності чинне законодавство чітко розмежовує між представницькими органами місцевого самоврядування, їх виконавчими органами та місцевими державними адміністраціями.
До виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відповідно до статті 25 Закону про місцеве самоврядування в Україні належать: встановлення для підприємств, установ та організацій, які належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету; прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об´єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об´єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому порядку приватизованого майна; про включення до об´єктів комунальної власності майна, відчуженого в процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади; прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення; створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб´єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів (служб); вирішення відповідно до законодавства питань про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями.
До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо управління комунальною власністю належать власні (самоврядні) повноваження, а саме: управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад; встановлення порядку та здійснення контролю за використанням прибутків підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних територіальних громад; заслуховування звітів про роботу керівників підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних територіальних громад; підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо порядку та умов відчуження комунального майна, проектів місцевих програм приватизації та переліку об´єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; організація виконання цих програм; подання раді письмових звітів про хід та результати відчуження комунального майна.
Ці органи мають делеговане повноваження погоджувати в установленому порядку кандидатури для призначення на посаду керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, які перебувають у державній власності.
До повноважень районних і обласних рад в сфері комунальної власності належать: вирішення за дорученням відповідних рад питань про продаж, передачу в оренду або під заставу об´єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних, обласних рад, а також придбання таких об´єктів в установленому законом порядку; вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об´єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад, призначення та звільнення їх керівників.
Відповідно до статті 43 Закону про місцеве самоврядування в Україні ці питання вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях.
Місцеві державні адміністрації також здійснюють відповідно до законодавства делеговані відповідною радою функції щодо управління майном, яке перебуває у спільній власності територіальних громад.
Важливішою гарантією забезпечення виконання завдань та функцій органів місцевого самоврядування і разом з тим їх дійсної самостійності в межах Конституції і законодавства України є місцеві бюджети.
Місцеві бюджети складають бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування. Бюджетами місцевого самоврядування є бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об´єднань.
Місцевий бюджет, відповідно до статті 63 Бюджетного кодексу України, містить у собі надходження і витрати на виконання повноважень органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Ці надходження і витрати складають єдиний баланс відповідного бюджету. „ Органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні бюджети згідно з чинним законодавством.
Конституцією України також встановлено, що районні та обласні, ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних програм.
Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів відповідно до законодавства України та правом відповідних рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети.
Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності забюджетні зобов´язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, які також коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов´язання одне одного та держави.
Доходи місцевих бюджетів районних у містах рад формуються відповідно до обсягу повноважень, які визначаються відповідними міськими радами.
Бюджетним кодексом України регламентуються міжбюджетні відносини. Стаття 81 Бюджетного кодексу визначає міжбюджетні відносини як відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією та законами України.
Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень.
Відповідно до Бюджетного кодексу України доходи і видатки місцевих бюджетів поділяються на доходи і видатки, які враховують доходи і видатки, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів.
Міжбюджетні трансферти — це кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого. Вони поділяються на: 1) дотацію вирівнювання; 2) субвенцію; 3) кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; 4) інші дотації.
За допомогою системи міжбюджетних трансфертів здійснюється регулювання бюджетів.
Обов´язкові платежі, податки і збори, які закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, складають кошик доходів цих бюджетів.
Розрахунок видатків, який враховується при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів відповідно до статей 94, 95 Бюджетного кодексу України здійснюється за допомогою фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів для цих нормативів.
Загальний обсяг фінансових ресурсів, що спрямовується на виконання бюджетних програм місцевими бюджетами, розподіляється між видами видатків відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави. Фінансовий норматив бюджетної забезпеченості визначається шляхом поділу загального обсягу фінансових ресурсів, які спрямовуються на реалізацію бюджетних програм, на кількість мешканців чи споживачів соціальних послуг тощо.
Коригуючі коефіцієнти затверджуються Кабінетом Міністрів України і враховують відмінності у вартості надання соціальних послуг залежно від:
1) кількості населення та споживачів соціальних послуг;
2) соціально-економічних, демографічних, кліматичних, еколо-гічнихтаіншихособливостейадміністративно-територіальних одиниць.
Також, відповідно до чинного законодавства, у дохідній частині місцевого бюджету окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для забезпечення виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.
Видатки місцевих бюджетів, так само як і доходи, також поділяються на видатки, пов´язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування, і видатки, пов´язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.
Сільські, селищні, міські, районні в містах ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їхнього використання. Виконання районних і обласних бюджетів здійснюється місцевими державними адміністраціями в цілях та обсягах, які затверджуються відповідними радами в рішеннях про бюджет.
Держава фінансує в повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади. Крім того, рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обов´язково супроводжуються передачею їм необхідних фінансових ресурсів. Ці рішення виконуються органами місцевого самоврядування в межах переданих їм фінансових ресурсів. Ці витрати, які виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені фінансовими ресурсами, мають обов´язково компенсуватися державою.
Органи місцевого самоврядування мають широке коло прав щодо участі у фінансово-кредитних відносинах, які регламентуються статтею 70 Закону про місцеве самоврядування в Україні.
Рада або за її рішенням інші органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства можуть випускати місцеві позики, лотереї та цінні папери, отримувати позички з інших бюджетів на покриття тимчасових касових розривів з їх погашенням до кінця бюджетного року, а також отримувати кредити в банківських установах.
Органи місцевого самоврядування можуть у межах законодавства створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи, виступати гарантами кредитів підприємств, установ та організацій, які належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміщувати належні їм кошти в банках інших суб´єктів права власності, отримувати відсотки від їх доходів із зарахуванням до місцевого бюджету.
Органи місцевого самоврядування відповідно до закону можуть встановлювати місцеві податки і збори. Передбачено також право за рішенням зборів громадян за місцем їх проживання запроваджувати місцеві збори на засадах добровільного самооподаткування.
Місцеві податки і збори, порядок їх сплати встановлюються органами місцевого самоврядування відповідно до переліку і в межах граничних розмірів ставок, установлених законодавством України. Поки що їх частина в доходах місцевих бюджетів незначна.
Повноваження органів місцевого самоврядування в бюджетно-фінансовій сфері також детально регламентовані законодавством. До виключної компетенції сільських, селищних, міських рад статтею 26 Закону про місцеве самоврядування в Україні віднесені такі питання, які вирішуються тільки на пленарних засіданнях цих рад:
— затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання державного бюджету;
— встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом;
— утворення позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів, затвердження положень про ці кошти та звітів про їх використання;
— прийняття рішень щодо випуску місцевих позик;
— прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету;
— прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах.
До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в цій сфері статтею 28 віднесені такі власні (самоврядні) повноваження:
— складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету; поквартальне подання раді письмових звітів про хід і результати виконання бюджету; підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів;
— встановлення у порядку і межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності;
— встановлення за узгодженим рішенням відповідних рад порядку використання коштів та іншого майна, що перебувають у спільній власності територіальних громад;
— здійснення в установленому порядку фінансування видатків місцевого бюджету;
— залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній територій, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об´єктів соціальної й виробничої інфраструктури та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища;
— об´єднання на договірних засадах коштів відповідного місцевого бюджету та інших місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, установ та організацій, вирішення інших питань, що стосуються спільних інтересів територіальних громад. До їх відання віднесені також такі делеговані повноваження:
— здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зобов´язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності;
— здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням цін і тарифів;
— сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній території.
Місцева державна адміністрація, згідно зі статтею 18 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", здійснює такі повноваження в галузі бюджету та фінансів:
— складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання;
— подає в установленому порядку до органів виконавчої влади вищого рівня фінансові показники і пропозиції до проекту Державного бюджету України, пропозиції щодо обсягу коштів Державного бюджету України для їх розподілу між територіальними громадами, розмірів дотацій і субсидій, дані про зміни складу суб´єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню, баланс фінансових ресурсів для врахування їх при визначенні субвенцій, а також для бюджетного вирівнювання виходячи із забезпеченості мінімальних соціальних потреб;
— отримує від усіх суб´єктів підприємницької діяльності незалежно від форм власності інформацію, передбачену актами законодавства для складання і виконання бюджету;
— здійснює фінансування підприємств, установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров´я, фізичної культури і спорту, соціального захисту населення, переданих у встановленому законом порядку в управління місцевій державній адміністрації вищими органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, а також заходів, пов´язаних з розвитком житлово-комунального господарства, благоустроєм та шляховим будівництвом, охороною довкілля та громадського порядку, інших заходів, передбачених законодавством;
- у спільних інтересах територіальних громад об´єднує на договірній основі бюджетні кошти з коштами підприємств, установ, організацій та населення для будівництва, розширення, реконструкції, ремонту та утримання виробничих підприємств, транспорту, мереж тепло-, водо-, газо-, енергозабезпечення, шляхів, зв´язку, служб з обслуговування населення, закладів охорони здоров´я, торгівлі, освіти, культури, соціального забезпечення житлово-комунальних об´єктів, у тому числі їх придбання для задоволення потреб населення, та фінансує здійснення цих заходів;
— здійснює в установленому порядку регулювання інвестиційної діяльності;
— регулює ціни та тарифи за виконання робіт та надання житлово-комунальних послуг підприємствами, а також визначає і встановлює норми їх споживання, здійснює контроль за їх дотриманням.
Місцеві державні адміністрації можуть здійснювати інші повноваження, делеговані їм відповідними органами місцевого самоврядування.