Муніципальне право України
§ 4. Правовий статус організаційних структур органів місцевого самоврядування України, які займаються міжнародним співробітництвом
Для забезпечення міжнародного співробітництва у виконавчих органах місцевих рад створюються спеціальні організаційні структури — відділи (управління) зарубіжних (зовнішніх, зовнішньоекономічних) зв´язків, які ведуть практичну роботу з організації і планування міжнародного співробітництва, а також з розроблення та реалізації його організаційно-правових форм.
Піонером у цьому питанні був виконком Київської міськради, в якому, відповідно до розпорядження Ради Міністрів УРСР № 822 від 23.06.1957 року (Додаток № 1) "Про затвердження штатів виконкому Київської міської Ради депутатів трудящих і управління будинками Київської міської Ради", до пітату міськвиконкому були введені один завідувач відділом і один інспектор по зарубіжних зв´язках без формулювання створення самого відділу зарубіжних зв´язків. В 1973 році відповідно до рішення Одеського облвиконкому відділ зарубіжних зв´язків був створений і у виконкомі Одеської міськради. Причинами організації таких відділів стали, по-перше, збільшення кількості споріднених міст і, отже, зростання обсягу роботи виконкомів з міжнародних зв´язків, по-друге, це був якісно новий напрям діяльності місцевих рад, що викликано необхідністю його належного організаційного та нормативно-правового обслуговування.
Відповідно до діючого на той час законодавства про місцеві ради, їх виконкоми могли створювати нові відділи та управління лише у відповідності з Переліком відділів і управлінь виконавчих комітетів обласних, районних, районних у місті, міських радах народних депутатів РРФСР, Української РСР, Казахської РСР та інших союзних республік, затверджених указами Президій Верховних Рад цих республік31. Найменування відділу зарубіжних (зовнішніх) зв´язків (зносин) у них було відсутнє. Але у всіх цих документах містилася правова норма, що свідчить про те, що цей перелік не є остаточним. Радам міністрів союзних республік, крайвиконкомам, облвиконкомам було надане право, якщо на це буде потреба та, з урахуванням місцевих умов, організовувати нові відділи й управління у виконкомах нижчестоящих рад. Цим правом вони й скористалися при створенні відділів зарубіжних зв´язків.
У період перебудови, з початком демократизації життя суспільства й держави, для вдосконалення діяльності республіканських і місцевих органів управління їм були надані широкі можливості щодо формування й приведення організаційних структур управління у відповідність зі зростаючою роллю союзних республік, місцевих рад і нових економічних методів господарювання. З цього часу виконкоми міських рад могли створювати необхідні їм для реалізації своїх повноважень відділи, у тому числі і відділи зарубіжних зв´язків. Ці відділи створювалися на сесіях відповідних рад самостійно без попереднього або наступного затвердження їхніх рішень вищестоящими державними органами.
Без сумніву, цікавим є питання про правовий статус відділів зарубіжних зв´язків виконкомів, насамперед тому, що він не знайшов свого висвітлення й розробки в юридичній літературі. Спробуємо розглянути його через призму класифікації відділів і управлінь виконкомів місцевих рад, розробленої М. Корнієнком та В. Тордією, методом інтеграції наукових оцінок цієї проблеми.
Першою підставою даної класифікації є характер функціональної та організаційної залежності відділів від виконкому. За нею їх визначають як самостійні або допоміжні. Досліджуваний нами відділ зарубіжних зв´язків відноситься до допоміжного апарату виконкому. Під допоміжним апаратом виконкому ради розуміють сукупність його внутрішніх структурних підрозділів, основне призначення яких полягає у сприянні відповідному виконавчому комітету в здійсненні покладених на нього завдань і функцій.
Визначальними рисами відділу зарубіжних зв´язків виконкому, що характеризують його як ланку допоміжного апарату, є, по-перше, те, що він створений з ініціативи самих міськвиконкомів з метою обслуговування їхньої діяльності в області міжнародного міжміського співробітництва (ведення поточної роботи по міжнародних зв´язках, підготовка питань для розгляду на сесії ради й засіданнях виконкому, забезпечення реалізації організаційно-правових форм співробітництва міст-партнерів і т.д.); по-друге, він не наділений державно-владнимй повноваженнями (не вправі видавати правові акти нормативного й правозастосовного характеру, що є обов´язковими до виконання), не має своїх об´єктів управління й підлеглих органів, а є тільки частиною управлінського апарату, який виконує допоміжні, підготовчі, забезпечувальні функції, і лише опосередковано причетний до управління відповідними об´єктами; по-третє відділ не має організаційної самостійності і не володіє правами юридичної особи (відділ не є самостійним органом, який має ієрархічну будову, він є підрозділом апарату виконкому, що служить самому виконкому, а через нього — раді, постійним комісіям; зовні відділ виступає тільки від імені виконкому). Саме ці риси характерні для всіх ланок допоміжного апарату виконкому, які забезпечують інформаційне, консультативно-підготовче, організаційно-технічне, юридичне й кадрове обслуговування виконкому, його відділів і управлінь.
Вважаємо неправильною юридичну конструкцію, відповідно до якої допоміжний апарат виконкому є, по суті, апаратом ради, тому що вона не сприяє з´ясуванню справжньої його ролі, веде до виникнення неправильних уявлень про його підпорядкованість і функціонування. Мають рацію І. Бутко, Л. Ніколаєва та ін., які вважають, що "допоміжність" так званого допоміжного апарату стосовно самої ради опосередкована виконкомом.
Це положення знайшло своє підтвердження на практиці. У процесі реформи місцевих рад, деякі міські ради СНД утворили відділи (сектори) зовнішніх зв´язків (Архангельськ, Орел, Баку) нарівні з уже існуючими відділами зарубіжних зв´язків у виконкомах для реалізації своїх повноважень. Але їх функції трохи змінилися. В основному вони зводяться до протокольно-організаційної роботи.
Іншою підставою для класифікації відділів і управлінь є характер їхніх зв´язків з системами вищих органів управління тієї ж спеціалізації. За цією підставою вони поділяються на відділи й управління "горизонтального" і "подвійного" підпорядкування. У класичній схемі підпорядкованості, що склалася в радянському будівництві, допоміжний апарат має зв´язки тільки "по горизонталі", тобто він підлеглий раді та її виконкому. Відділи зарубіжних зв´язків на практиці є підлеглими виконкому, що ініціював їх створення, який ще раз підтверджує обслуговуючо-діловий, резидентний характер їхнього призначення.
Взаємовідносини з радами відділи здійснюють тільки через виконкоми. Крім того, особливістю відділів зарубіжних зв´язків було їх "подвійне підпорядкування" причому "по вертикалі" вони ніколи не були підпорядковані вищому органу управління, таким органом, у буквальному розумінні цього слова, була для них Рада Радянських товариств дружби із зарубіжними країнами (СРТД) — громадська організація, яка здійснювала організаційно-методичне й координаційно-виконавче упраління цими підрозділами і якій вони були підконтрольні й підзвітні. Таке становище існувало до грудня 1991 року, коли Асоціація споріднених міст СРСР припинила своє існування і на її місці на конфедеративних засадах була створена Міжнародна асоціація "Споріднені міста", яка будувала свої відносини зі СРТД на основі двостороннього співробітництва, а не підпорядкування38. На сьогодні, коли координація споріднених зв´язків міст та інших територіальних суб´єктів перейшла на рівень республіканських товариств дружби й національних асоціацій місцевих влад, хотілося б застерегти їх від спроб адміністрування в цієї галузі.
Обсяг і характер компетенції відділів і управлінь виконкомів, є ще однією підставою їхньої класифікації. За цим критерієм їх поділяють на галузеві й функціональні. Вище аргументувався висновок щодо відсутності організаційної самостійності відділів зарубіжних зв´язків, на противагу їм галузеві й функціональні підрозділи виконкомів є самостійними органами. Однак при уважному розгляді видно, що й відділи зарубіжних зв´язків виконують окремі функції — частину управлінської роботи, отже, мають загальну для всього допоміжного апарату функціональну природу. Правда, це не ставить їх у рівне положення із власне функціональними відділами виконкомів, але все-таки надає їм латентну, приховану ознаку функціональності, що дозволяє виділити відділи зарубіжних зв´язків, як і інші ланки допоміжного апарату, в окрему, третю групу підрозділів виконкому як з точки зору фактичних, так і правових обставин.
Функціонально-правове положення відділу недостатньо визначене через відсутність положення про відділ у багатьох уже діючих відділах зарубіжних зв´язків та низький рівень правової культури при розробці документів, що регламентують діяльність відділів виконкому.
Думається, що ліквідації цієї прогалини сприяло б прийняття типового положення, в якому були б чітко визначені основні напрями діяльності відділу і його підпорядкованість. Така пропозиція вносилася автором цього розділу ще на початку 90-х років минулого століття.
Основними завданнями відділу зарубіжних зв´язків виконкому повинні бути: забезпечення становлення, розвитку й поглиблення зв´язків із спорідненими містами, а також з іншими зарубіжними партнерами; організація роботи з прийому й обслуговування іноземних делегацій, у тому числі міст-партнерів, груп, окремих представників, що прибули на запрошення виконкому, його ради або вищих органів влади і керівництва держави; сприяння становленню і наступна координація зв´язків та співробітництва із зарубіжними суб´єктами відділів та управлінь виконкому, постійних комісій ради, підприємств, установ, організацій, громадських формувань.
Уявляється, що основні функціональні обов´язки відділу зарубіжних зв´язків виконкому повинні включати такі функції:
— розробка поточних і перспективних планів співробітництва міст-партнерів, включаючи МНУО місцевої влади; підготовка пропозицій по розвитку й зміцненню зв´язків та співробітництва виконкому, організацій, підприємств, установ, громадськості міста з місцевою владою й аналогічними суб´єктами споріднених міст та іншими зарубіжними суб´єктами;
— надання методичної та практичної допомоги відповідним відділам і управлінням виконкому ради, її постійним комісіям, підприємствам, організаціям, установам з питань, пов´язаних з прийомом зарубіжних делегацій та підготовкою необхідних інформаційних і довідкових матеріалів по міжнародних зв´язках та співробітництву, а також організації власне міжнародного співробітництва, різним аспектам його становлення, розвитку й активізації організаційно-правових форм співробітництва, з питань впровадження передового досвіду, запозиченого під час зарубіжних поїздок, у міське господарство;
— підготовка пропозицій по складу делегацій, груп фахівців, художніх колективів міста для виїзду за кордон і оформлення необхідних документів;
— забезпечення у споріднених міст літературою, кінофільмами, а також інформаційними матеріалами про історію свого міста, події, що відбуваються у ньому, проведення різних виставок;
— організація й проведення у своєму місті Днів (Тижнів) дружби споріднених міст і Днів (Тижнів) свого міста в зарубіжних містах-партнерах; підготовка доповідей і виступів, статей та інформації для газет, радіо, телебачення свого міста і за рубежем у зв´язку із проведенням заходів щодо дружніх зв´язків;
— підготовка довідкових та інформаційних матеріалів про міста-партнери (історія, культура, повсякденне життя) для ознайомлення громадськості свого міста;
— підготовка інформаційних матеріалів різного характеру з питань співробітництва міст-партнерів; організація й ведення інформаційного банку даних за видами і формами цього співробітництва, інформаційних блоків по кожному спорідненому місту, суб´єктах, які беруть участь у міжнародному співробітництві (як зі свого боку, так і з боку міста-партнера);
— підготовка матеріалів для розгляду на сесіях рад, у її постійних комісіях і на засіданнях виконкому з питань міжнародного співробітництва; проектів угод і договорів про співробітництво міст-партнерів, проектів протоколів і доповнень до них; повідомлень та інших протокольних документів для відправки зарубіжним партнерам; повідомлень та інших протокольних документів для відправки або вручення представникам споріднених міст;
— здійснення контактів із громадськими організаціями, урядовими закладами, дипломатичними представництвами своєї держави за кордоном та дипломатичними представництвами зарубіжних держав з питань зарубіжних зв´язків;
— підготовка проектів рішень виконкому, пов´язаних з прийомом іноземних гостей і делегацій, груп, окремих представників свого міста, що направляються за кордон; проектів кошторисів видатків у національній і вільноконвертованій валюті по здійсненню зарубіжного співробітництва виконкому. Природно, нами названі лише основні функції відділу зарубіжних зв´язків. З розширенням можливостей зовнішньоекономічних зв´язків органів місцевого самоврядування до основних функцій відділу можуть і повинні увійти обов´язки по організаційному забезпеченню цього напряму діяльності.
Латентна ознака функціональної природи допоміжного апарату виконкомів виявляється й реалізується у процесі переростання відділу зарубіжних зв´язків у функціональний підрозділ виконкому. При цьому спостерігаються зміни характеру та масштабів роботи відділу, що характеризуються якісно новими ознаками, які ведуть до видозміни його правового статусу. Відділ зарубіжних зв´язків стає підрозділом змішаного типу: беручи на себе роботу по забезпеченню міжнародного співробітництва відділів і управлінь виконкому, координуючи їхню діяльність у цьому напрямі, він наближається до функціональних підрозділів, а за призначенням і організаційно-структурними ознаками залишається ланкою допоміжного апарату виконкому. При зростанні міжнародних зв´язків міст України надання статусу функціонального підрозділу виконкому відділам зарубіжних зв´язків є необхідним у зв´язку із участю всіх відділів і управлінь виконавчого комітету в роботі по налагодженню зарубіжних зв´язків щодо реалізації своїх функціональних завдань і необхідністю організації та погодженості такої роботи.
Наступною класифікаційною ознакою відділів і управлінь є їх градація залежно від порядку вирішення підвідомчих їм питань. За цією підставою їх можна поділити на колегіальні та єдиноначальні. Відділ зарубіжних зв´язків як ланка допоміжного апарату виконкому, без сумніву, належить до єдиноначальних органів, оскільки усі питання його діяльності й функціональних повноважень вирішує єдиноначальний керівник — голова виконкому (його заступники).
Це положення не тільки зберігається, а й посилюється з трансформацією місцевих рад у представницькі органи місцевого самоврядування, у процесі якої зростають єдиноначальні основи виконавчої влади.
За джерелами фінансування відділи й управління виконкому можуть поділятися на держбюджеті й госпрозрахункові. Фінансування організаційних структур з міжнародних зв´язків здійснюється із коштів місцевих бюджетів, але з лібералізацією законодавства про зовнішньоекономічну діяльність, у питаннях фінансування відділів зарубіжних зв´язків з´явилися госпрозрахункові елементи (грошові й валютні надходження за надання посередницьких послуг, інформаційне забезпечення комерційної діяльності, маркетинг і т.ін.).
Останньою підставою, відповідно до якої можна завершити класифікацію відділів і управлінь виконкомів місцевих рад, є їх найменування. Досліджуваний нами відділ в рамках СНД здебільшого називається відділом закордонних зв´язків (Рига, Ташкент) або відділом зовнішніх зв´язків (зносин) (Алмати, Вільнюс, Таллінн). У виконкомах, які активізують зовнішньоекономічне співробітництво, створені відділи зовнішньоекономічних зв´язків, які здійснюють роботу й по споріднених зв´язках (Бішкек, Ярославль).
У виконавчих комітетах (меріях) великих міст створені управління (департаменти) зовнішніх (закордонних) зв´язків, що відносяться до функціональних підрозділів виконкому (Київ, Одесатаін.). Створення подібних управлінь, на наш погляд, виправдане, по-перше, великим об´ємом роботи, по-друге, є красномовним свідченням активізації й зростання міжнародних зв´язків та співробітництва місцевих рад. По-третє, такі управління є прообразом майбутніх організаційних структур з міжнародного співробітництва (не тільки з містами-партнерами), і їх створення у виконкомах інших міст, а також у виконкомах обласних рад найближчим часом стане необхідним.
Відділи зарубіжних (зовнішніх, зовнішньоекономічних) зв´язків (зносин) виконкомів міських рад, будучи ланкою їх допоміжного апарату, організують і забезпечують ведення соціально значимого напряму діяльності органів місцевого самоврядування — різнорівнево-го полісуб´єктного та поліоб´єктного міжнародного співробітництва. Роль і значення таких відділів постійно зростатиме в міру залучення в орбіту міжнародного співробітництва нових учасників — місцевих рад та їх виконавчих комітетів. У перспективі, на нашу думку, об´єктивною необхідність і потреба створення відділів зарубіжних зв´язків в обласній ланці органів місцевого самоврядування.
У тих містах СНД, де обсяг міжнародних і споріднених зв´язків відносно невеликий, ведення цієї роботи покладене на одного із заступників голови виконкому, який звичайно відає питаннями науки й освіти (наприклад, як це було раніше у Львові), керуючого справами виконкому (Гродно, Андижан, Поті), на інструктора організаційного відділу (Кишинів, Алушта), на інспектора по закордонних зв´язках (Ялта), інспектора з прийому іноземних делегацій (Улан-Уде) або громадського інспектора міськвиконкому (Суздаль). У таких випадках дієву допомогу щодо нарощування міжнародних зв´язків мають здійснювати виконком, міська рада, зокрема її постійні комісії.