Муніципальне право України
§ 2. Суб`єктно-об`єктний склад міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування України
З позицій теоретичного осмислення та статутарного аналізу суб´єктного складу міжнародного співробітництва в межах локальної демократії (див., наприклад, Європейську типову конвенцію про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади 1980 р.) можна зробити висновок, що до суб´єктів такого міжнародного співробітництва належать територіальні громади та органи місцевого самоврядування. Однак законодавчі положення, які легалізують міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування України та знайшли своє закріплення у статті 15 "Форми добровільного об´єднання органів місцевого самоврядування" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року, свідчать про інше. Саме тут міститься дозвіл органам місцевого самоврядування на об´єднання в асоціації всередині країни і входження в індивідуальному порядку або в рамках відповідної національної асоціації у міжнародні асоціації та інші добровільні об´єднання органів місцевого самоврядування.
Таким чином, коло суб´єктів міжнародного співробітництва в рамках локальної демократії розширюється. Слід відзначити, що багаторічний досвід автора в дослідженні феномену міжнародного співробітництва місцевих влад свідчить про те, що коло суб´єктів міжнародного співробітництва в сфері місцевого співробітництва характеризується перманентним процесом розширення. Так, наприклад, якщо територіальні громади України беруть участь у міжнародному співробітництві опосередковано, враховуючи, що від їхнього імені діють органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи, то члени територіальних громад (підприємці, промисловці, науковці, студенти, пенсіонери, віруючі, діячі культури та ін.) та їхні асоціації беруть активну участь у такому співробітництві. Вони вступають в нього самостійно або за допомогою органів місцевого самоврядування. Саме тому міжнародне співробітництво в межах місцевого самоврядування в Україні набуває системоутворюючого характеру, характеризується полісуб´єктним та поліоб´єктним складом та різнорівневим характером його реалізації. Саме такі вади надають міжнародним контактам територіальних громад та сформованих ними органів місцевого самоврядування характер міжнародного співробітництва, а не міжнародних зв´язків, як це було за радянських часів.
Слід зазначити, що саме у радянський період і до прийняття профільного Закону України 1997 року право на міжнародне співробітництво в місцевих радах України було відсутнім, і вони робили це у в явочному порядку.
Важливе значення для становлення суб´єктного складу міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування містяться у ст. 10 Європейської хартії місцевого самоврядування. З них випливає, що право на міжнародне співробітництво має бути неодмінно визнане державою як основне і надане органам місцевого самоврядування через закріплення в національному законодавстві. Зазначаються стратегічні цілі такого співробітництва, які фактично трансформуються в об´єктний склад міжнародного співробітництва — реалізація своїх повноважень і вирішення завдань, що складають загальний інтерес, а також захист і просування загальних інтересів органів місцевого самоврядування.
У статті 10 Європейської хартії місцевого самоврядування також називаються основні суб´єкти такого міжнародного співробітництва — міжнародні неурядові організації (МНУО) місцевої влади й органи місцевого самоврядування інших (зарубіжних) держав.
У процесі виявлення об´єктного складу міжнародного співробітництва важливо мати на увазі, що в якості такого об´єкта виступають різноманітні суспільні відносини системного характеру, які виникають у результаті реалізації територіальними громадами та органами місцевого самоврядування своїх повноважень. Ця система з великою кількістю систем-підсистем, як зазначалося вище, може бути охарактеризована як коло питань місцевого значення. У чинному законодавстві України згадуються "питань місцевого життя", робиться акцент на "всі питання місцевого значення", однак відсутня їх дефініція. Так, ми вже звертали увагу на те, що Закон України "Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування" від 26.03.92 року називав "питання місцевого життя" в якості основного об´єкта місцевого самоврядування (ч.І ст. І), Конституція України називає їх "питаннями місцевого значення", перераховуючи в частині 1 статті 143 найбільш важливі з них.
Систематичне тлумачення законодавства з метою виявлення специфіки цих питань, незважаючи на наявність бланкетного посилання на те, що питання місцевого значення вирішуються в межах Конституції та законів України, також не дає позитивного результату. Причина в тому, що в законодавстві України повністю зберігається ще один рудимент радянського типу влади — майже повна тотожність функцій і повноважень органів різного рівня, що є нині першопричиною конфліктів, які виникають через дублювання або нечіткий розподіл компетенції між різними органами місцевого самоврядування й управління на регіональному рівні.
Особлива увага в зарубіжних країнах щодо визначення об´єкта міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування приділяється інноваційному оновленню на рівні місцевого самоврядування. Саме воно є тут дійовим засобом найбільш повного забезпечення постійно зростаючих потреб жителів населених пунктів, за допомогою якого місца влада може підвищити рівень надаваних населенню послуг, у порівнянні з іншими населеними пунктами. На думку фахівців Союзу міст Фінляндії, головним завданням комуни є створення передумов для добробуту своїх жителів. Основними критеріями виступають рівень і якість життя. Причому слід враховувати, що рівень життя містить у собі матеріальні й нематеріальні ресурси.
Те, що людина може задовольняти свої нематеріальні (духовні), соціальні й творчі потреби, є показником якості життя.
Досить специфічно визначаються так звані "комунальні завдання" (синонім "питань місцевого життя") у ФРН. Громади включаються в структуру сучасної держави в тому ступені, в якому їм передаються для виконання державні завдання (так зване "непряме державне управління"). Безпосередні завдання самоврядування порівняно з названими вище втратили своє значення. Однак Основний Закон ФРН 1949 року гарантує громадам основну сферу власних рішень і самоврядного управління: вони самостійно й відповідально вирішують всі питання місцевої громади (у рамках законів).
Комунальні завдання залежно від ступеня відповідальності й самовизначення комун класифікуються в такий спосіб:
— завдання самоврядування, які всі громади беруть на себе або добровільно (театри, спортивні споруди), або на підставі законів (забезпечення населення електроенергією й водою). При виконанні цих завдань не дається яких-небудь вказівок, вони підлягають лише державному контролю;
— завдання, які передані громаді державою. У цьому випадку комуни діють тільки як виконавчі органи федерації або земель. Тут вони підлягають не лише державному правовому контролю, а й спеціальному нагляду, тобто відповідальні адміністративні органи земель не тільки перевіряють бездоганність дій комун з правової позиції, але можуть також перевірити доцільність комунальних заходів і дати відповідні вказівки (нагляд за будівництвом, організація реєстрації й прописки населення, норми охорони громадського порядку).
Національна ліга міст США визначає більш широке коло факторів, що впливають на якість життя, які генерують і реалізують місцеві влади і фактично створюють кадастр питань місцевого значення, формуючи об´єктний склад місцевого самоврядування й тим самим демонструючи спільні можливості місцевих влад щодо вирішення цих питань шляхом розгортання міжнародного співробітництва. До таких факторів належать: старіння населених пунктів і жителів; архітектура; мистецтво й культура; локальні асоціації (інституції) і фонди; бізнес і промисловість; громадська активність і участь; розвиток місцевого співтовариства; права споживачів; охорона прав і переконань; боротьба зі злочинністю; місцева демократія; економічний розвиток; праця й служба; джерела енергії; охорона навколишнього середовища; місцеві фінанси; положення інвалідів; охорона здоров´я; житлове будівництво; інформаційні служби; землекористування й розвиток; права меншин; муніципальне керування і політика; суспільне управління й суспільна політика; суспільна безпека; суспільні роботи; відпочинок і парки; наука й технології; соціальні служби; соціологічні дослідження; оподаткування; телекомунікації; транспортні перевезення; міська сфера й міська спеціалізація; робота з молоддю19. Таким чином, "престижність" населеного пункту оцінюється не стільки його візуальними й навіть еколого-рекреаційними властивостями, скільки технологічними властивостями, тобто тим "набором послуг", які надаються його мешканцям місцевою владою.
Одне із визначальних місць у процесах становлення системи міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування різних країн та його об´єктної складової посідає співробітництво з інноваційної діяльності у сфері денаціоналізації комунальних служб. Зміст цих новацій полягає в передачі у комунальну (муніципальну) власність, а потім — приватним підприємцям, — служб забезпечення життєдіяльності населених пунктів, багато з яких дотепер перебувають у державній власності.
Денаціоналізація комунальних служб є провідним напрямом локальної економічної політики в зарубіжних країнах. Вона була обумовлена об´єктивними причинами, багато з яких збігаються із сьогоднішнім станом місцевого господарства в Україні і важким фінансовим становищем населених пунктів, зокрема, міст і зростаючою потребою в державній діяльності, спрямованої на загальний добробут. У ФРН, поряд з фінансовими причинами, що обумовили активізацію діяльності зі становлення локальної економіки, відіграли роль і адміністративно-політичні міркування. В 1960-х і на початку 1970-х років державну політику визначала теорія неспроможності ринкової економіки й переконання, що державне втручання необхідне для боротьби з тими негативними явищами, які неминуче породжує ринок: погроза навколишньому середовищу, небажана монополізація, руйнівна конкуренція, зубожіння і т.ін.
Такий підхід у Німеччині сьогодні критикується відразу з двох сторін —з однієї сторони, альтернативний рух "зелених" (екологів) вимагає децентралізації державного глобального управління і робить при цьому ставку на чинність саморегулювання малих мережних моделей, з іншої — ліберали й консерватори не довіряють адміністративному державному і комунальному управлінню, а конкуруючій координації за допомогою ринкової економіки. Підґрунтям цих дискусій є досвід, який вчить, що й сучасна держава з правом втручання не в змозі боротися з такими проблемами, як безробіття або зубожіння частини населення, недостача житла або бездіяльність ("склероз") суспільної адміністрації. Для цих дебатів характерними є такі гасла, як дерегулювання, дебюрократизація, гнучкість, а також денаціоналізація.
Слід зазначити, що саме така діяльність є основою формування локальної економіки, яка розуміється сьогодні в Україні на загальнодержавному рівні в широкому розумінні, як економіка регіональна, що лежить в основі нової регіональної політики. "Суть такої політики полягає в розширенні самостійності й відповідальності місцевих органів влади й управління у вирішенні завдань життєзабезпечення й розвитку територій, міст, селищ та інших населених пунктів з урахуванням місцевої специфіки, соціально-економічних особливостей та культурно-історичних традицій... Зрозуміло, це має супроводжуватися створенням адекватної незалежної фінансово-економічної бази місцевого самоврядування, тобто закріпленням за ними необхідної муніципальної власності й джерел бюджетних доходів".
У жителів населених пунктів і органів місцевого самоврядування України відсутній подібний досвід децентралізації, деконцентра-ції державних повноважень, денаціоналізації комунального господарства, але разом з тим відсутня альтернатива ринкової реновації місцевого господарства, що тежить в основі становлення й фуні ці онування локальної економіки. Тому міжнародне співробітництво місцевої влади дає можливість вивчити та запозичити такий досвід, який позитивно вплине на якість комунальних послуг
Інноваційний потенціал міжнародного співробітництва може бути використаний на декількох рівнях:
— насамперед на рівні денаціоналізації самої управлінської діяльності щодо формування локальної економіки: прибирання й охорони адміністративних будинків, господарсько-праионі консультації муніципальних і регіональних менеджерів, підготовка й навчання персоналу ординарним і передовим методами управління тощо. При цьому, як правило, на першому місці стоять міркування про організацію й економіку виробництва, тобто питання, що дешевше: впровадити витрати виробництва, що входять у собівартість майбутнього продукту (послуг), або самим передати їх приватній фірмі;
— денаціоналізація управлінської діяльності в галузі адміністративного втручання з покладанням на жителів певних зобов´язань, що мають виконуватися в суспільних інтересах. Тут процес інновації зачіпає не тільки внутрішній порядок
організації управління, а й самих жителів.
У цей час місцеві влади за кордоном діють у наступних напрямках:
— в галузі адміністративного втручання — денаціоналізація завдань по контролю, виміру й нагляду в сферах навколишнього середовища, технічної безпеки й охорони здоров´я. Ці завдання вважаються досить важкими для денаціоналізації як з погляду фінансової (приватні підприємці коштують не дешевше, ніж комунальне управління), так і з правової доцільності (комунітарне право більшості держав Західної Європи в цій сфері має слабку нормативну базу);
— в галузі покладання на громадян певних зобов´язань, які виконуються у суспільних інтересах (із залученням коштів громадян) — денаціоналізація очищення стічних вод, ліквідація відходів і водопостачання.
У цій галузі, наприклад, у ФРН уже значноб мірою денаціоналізовано лікарні різного профілю, будинки для престарілих тощо. Але вони перейшли не до приватногосподарського сектора, а до сектора фандрайзингу (благодійні установи), який не орієнтований на одержання прибутку (йому належить 40% всіх лікарняних ліжок, 60% всіх будинків для престарілих, 70% інтернатів для дітей і підлітків, 80% дитячих садків і 90% майстерень для інвалідів). У багатьох містах Німеччини денаціоналізовано вивіз сміття, очищення стічних вод і бойні. Роботи по міському плануванню й будівництву також усе в більшому обсязі передаються приватним підприємцям. У містах США комунальні служби у переважній більшості на конкурсній основі передано в управління приватним компаніям.
Центр ваги в денаціоналізації припадає на комунальні послуги й завдання приватного характеру, що мають вагому роль у нормальній життєдіяльності людських поселень, а також на допоміжну діяльність адміністрації (наприклад, прибирання будинків). У цих галузях, де можливості денаціоналізації ще не вичерпано, робота триває.
Таким чином, міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування України фактично створює об´єктну базу самої локальної демократії та виступає в цих процесах в якості реального й ефективного засобу для ознайомлення із зарубіжним досвідом організації локальної економіки з метою впровадження на рівні населених пунктів інноваційних методів управління територією й надання послуг населенню.
Виходячи з концепції міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування, що наведена вище, можна виділити ін-ституціональні фактори, які позитивно впливають на розширення суб´єктного та об´єктного складу такого співробітництва:
— джерела самоврядування, у тому числі місцевого, знаходяться в рамках громадянського суспільства. У міру свого становлення й розвитку місцеве самоврядування, як матеріальна форма реалізації інтересу місцевого співтовариства, легалізується державою й стає репродуцентом територіально-групових та територіально-особистісних інтересів, сформованих на локальному рівні, у процесі становлення й взаємодії громадянського суспільства та демократичної правової держави;
— місцеве самоврядування є оптимальним засобом та одночасно домінуючою територіальною ареною задоволення істотних індивідуальних і групових потреб суб´єкта, за допомогою якого він самостверджується й самореалізується в рамках громадянського суспільства;
— реалізація конкретних потреб суб´єкта здійснюється переважно в рамках системного співтовариства — територіального колективу, що проявляється через призму диверсифіковаиості інтересів. Цей територіальний колектив виступає як система-підсистема і є об´єктом-суб´єктом у процесі задоволення інтересів конкретних індивідів, їх груп, місцевого співтовариства, громадянського суспільства й держави.