Муніципальне право України
§ 1. Концептуальні засади міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування України
Дослідження категорії інтересу як реальної причини соціальних дій, подій, здійснень, що стоять за безпосередніми спонуканнями, мотивами,, помислами, ідеями тощоіндивідів і соціальних груп, які беруть участь у цих діях, дає підставу для висновку, що будь-яка людська діяльність заснована на інтересі, який є відправною, початковою точкою цієї діяльності, своєрідною вихідною домінантою існування й розвитку людської цивілізації. Множинність і ргзноплановість інтересів, як індивідуальних, так і групових, соціальних і економічних, духовних і прагматичних, дозволяють зробити висновок про багатогранну діяльність людського співтовариства, що має виходи на різні її рівні, у тому числі як на державний рівень, так і рівень місцевого самоврядування. У повсякденній людській діяльності інтерес можна трактувати в широкому розумінні як будь-яку спрямованість на значимий для людини предмет або діяльність, причому ця значимість (пріоритет інтересів, наявність домінуючих інтересів) визначається вибором і стійким зосередженням уваги на певних об´єктах. У цьому контексті соціально значимим є й місцеве самоврядування, яке в суспільстві забезпечує становлення й реалізацію різнорівневих та поліоб´єктних інтересів.
Така ж ситуація складається у взаємодії інтересів держави й місцевого самоврядування в області його міжнародного співробітництва. Функціонуючи на міжнародній арені, держава входить до саморегулюючої системи взаємодії держав, яка відрізняється високим ступенем взаємозалежності: у ній немає і не може бути ізольованих явищ і процесів — кожне з них зачіпає так чи інакше всю систему відносин і спричинює відповідні наслідки як для неї самої, так і для окремих держав. У свою чергу, держави у своїй діяльності ґрунтуються на інтересах, які визначаються різноманітними внутрішніми й зовнішніми обставинами. У той же час держави живуть і діють у єдиній для них системі відносин. Взаємодія держав у рамках цієї системи неминуче породжує якісь спільні для них цілі та завдання, більпіу або меншу спільність зовнішньополітичних інтересів, що змушує їх — вільно чи мимоволі — діяти разом, особливо у питаннях підтримання та забезпечення миру й безпеки. Без такої спільності інтересів міждержавні відносини нагадували б "війну всіх проти всіх"; без неї неможливі були б співробітництво держав, реалізація загальновизнаних принципів сучасного міжнародного права, що регламентують мирне співіснування держав.
Отже, якщо ми введемо в цю міжнародну систему інтересів, інтереси місцевого самоврядування, то отримаємо таке співвідношення: міжнародний (глобальний) інтерес — державний (національний, у широкому значенні цього поняття) інтерес — локальний (сформований територіальними колективами) інтерес. Вважаємо, що між цими різними рівнями інтересів існує діалектичний зв´язок. Аргументуємо цю позицію.
Наведене поняття національного інтересу в широкому розумінні ототожнюється з інтересом загальнодержавним. На думку Є. Поздня-кова, національний інтерес невіддільний від держави, тому що поєднує в собі такі суперечливі і в той же час нероздільні вузли живої дійсності, як держава й нації, моральність і політика, політика й економіка, внутрішня й зовнішня політика. Національно-державний інтерес є фундаментом, принципом, головним законом життєдіяльності держави, він служить цілям збереження могутності держави й здоров´я нації.
Основою всіх видів національного інтересу є "виживання або самозбереження з тієї причини, що саме від національного виживання залежить досягнення всіх інших інтересів та заснованих на них цілей".
Один із найбільших політичних теоретиків сучасного Заходу, авторитетний дослідник проблеми націоналізму І. Берлін відзначає: "Не буде перебільшенням, на мою думку, сказати, що жоден політичний рух — принаймні за межами західного світу, — який не поєднується з національними почуттями, не може сьогодні розраховувати на успіх", саме національні почуття (як реалізація національних інтересів. — Авт.) мають "вирішальне значення для формування сучасного світу". Звичайно ж, тут не йдеться про агресивний націоналізм, а про таку національну ідею, яка виростає із внутрішніх потреб нації, з відчуття нею необхідності самореалізації у формі державного закріплення своїх прав і обов´язків. Адже здорова, життєздатна національна ідея постійно живе в масовій свідомості, вона викристалізовується на рівні інтуїції та непереборного прагнення до державотворюючого самоусвідомлення.
Досить виразно висловив цю думку Л. Кучма, який у доповіді на урочистих зборах, присвячених Дню Незалежності України 24 серпня 1995 року, акцентував увагу на тому, "що нам необхідно не тільки наповнити новим змістом національну ідею, але й розробити й активно задіяти нову ідеологію державотворення".
При більш глибокому розгляді зовнішньополітичні інтереси мають, без сумніву, державний, а не національний характер, хоча й не можуть не відображати в тому або іншому ступені загальні національні інтереси, що стосуються насамперед питань безпеки, територіальної цілісності, суверенітету, а також пов´язаних з ними загальних настроїв, стереотипів, а також уявлень про місце і роль своєї держави в системі інших держав, які продукуються всім населенням країни, незалежно від національної приналежності (народом) (див. дефініцію народу України в Декларації про державний суверенітет України від 16.07.90 р. і в преамбулі Конституції України 1996 р.6, та реалізовані на міжнародній арені через властиво державні інституції).
Отже, здійснюючи на міжнародній арені свої інтереси, держава одночасно реалізує й національні (народні) інтереси, тому що нація (народ) як історично сформована спільнота служить тією основою, на яку спирається будь-яка державна влада при формуванні та здійсненні своєї зовнішньополітичної діяльності.
Причому практична сторона цієї діяльності, щоб одержати "народну" підтримку, має хоча б зовні відповідати сприйняттям, установкам, віруванням, духовним цінностям, іншими словами, світоглядним стереотипам даної нації (народу). Стереотипи ж, як спрощені уявлення про об´єкт, які мають яскраве емоційне забарвлення, впливають на сприйняття й розуміння явищ навколишнього середовища, формуються під впливом різних факторів на рівні територіальних спільнот і територіальних громад, що складаються з окремих індивідів і в сукупності відображають їх індивідуальні та колективні інтереси.
В основі виникнення таких стереотипів лежать вже не стільки національні (у вузькому змісті цього поняття), скільки суспільні інтереси, і справжня взаємодія з питань як внутрішніх, так і зовнішніх відбувається не між державою й націями, а між державою й громадянським суспільством, що акумулює в собі все різноманіття економічних, національних, релігійних, духовно-моральних, сімейних, культурних і ін. відносин, які проявляються поза рамками політичної держави у позадєржавному (правосвободному) просторі. Саме громадянське суспільство є тією інтеграційною основою, що поєднує в собі крім націй і інші колективи, у тому числі й, переважно, за територіальною приналежністю, і за різними, у тому числі й за територіально-груповими інтересами, які опосередковують суспільні (позадержавні) відносини, що розвиваються й функціонують на самоврядних засадах, само прояві волі й інтересів окремих індивідів і їхніх асоціацій.
Таким чином, суспільний елемент, у значній мірі продукований місцевими співтовариствами, тому що будь-яка людина, що перебуває на території конкретної держави, є жителем її конкретної територіальної одиниці й входить до складу конкретного територіального колективу, визначає в цей час багато реалій сучасного й перспективного розвитку, він проникає в усі куточки життя й сфери діяльності, ламає національні й державні перегородки, національну й внутрішньодержавну обмеженість, здобуваючи глобальне значення й усе більш рельєфно проявляючись у міжнародному житті. Причому цей елемент набуває тим більших масштабів і значимості у житті того чи іншого народу, чим глибше він охоплений процесом демократизації. Саме за цих умов проявляється діалектична єдність макроінтересів держави й громадянського суспільства. Держава як форма має відповідати внутрішнім потребам громадянського суспільства, і доки вона їм відповідає — воно відповідає йому. Без держави громадянське суспільство не може досягти вільного розвитку своїх сил та можливостей, але й без суспільства, яке вільно розвивається під егідою держави, вона поступово деградує й втрачає свій справжній зміст і призначення. Про це писав ще Кант: "... Громадянську свободу... не можна скільки-небудь значно порушити, не наносячи збитку всім галузям господарства, особливо торгівлі, а тим самим не ослаблякщоючи сил держави в її зовнішніх справах... Коли перешкоджають громадянинові будувати своє благополуччя обраним ним способом, то позбавляють життєздатності все виробництво й тим самим знов-таки зменшують силу цілого".
Тут відображена роль держави переважно щодо громадянського суспільства, яке формується й функціонує на приналежній конкретній державі території. Аналогічно відображається зв´язок державних і локальних інтересів, які проявляються через волю територіальних колективів, що конституюється за допомогою та інституціоналізується через органи місцевого самоврядування.
Але не слід забувати, що держава має інший, не менш важливий бік життєдіяльності, опосередкований її зв´язками із зовнішнім світом, з іншими державами. Держава, подібно дволикому Янусові, одночасно дивиться в різні боки і здійснює дві, хоча й взаємозалежні, проте різні функції — внутрішню й зовнішню. Ці розходження не можуть не відбитися й на оцінці співвідношення державних і локальних інтересів у випадку держави, яка "спрямована всередину", і співвідношення глобальних, державних і локальних інтересів у випадку держави, яка "спрямована назовні".
Розходження між цими проявами держави, без сумніву, існують і визначаються насамперед розходженнями тих середовищ, з якими в кожному випадку держава має справу: в одному — з системою міждержавних відносин, в іншому — із системою внутрішніх соціально-економічних відносин (або громадянським суспільством). І хоча і в даному випадку і там діє та сама держава, однак різниця між внутрішнім і зовнішнім середовищами її діяльності накладає такий специфічний відбиток на обидві її функції, що створюється враження, начебто в кожному випадку діють різні держави. У такий же спосіб варіабельно проявляються інтереси держави й місцевого самоврядування як усередині держави, так і на міжнародній арені. При взаємодії усередині держави інтереси центру й місць не збігаються як за соціальним значенням і спрямованістю, так і за актуальністю, першочерговістю реалізації.
Вони можуть ходити не тільки в позитивному аспекті, а й проявлятися через протиріччя, набуваючи часом антагоністичного характеру. На міжнародній арені таке протистояння інтересів не тільки неприпустиме, але й практично неможливе: по-перше, реалізація, "самовияв" інтересу місцевих співтовариств у цій сфері можлива винятково з дозволу й за протекціонізму держави; по-друге, локальні інтереси мають виявлятися через призму загальнодержавних і не суперечити їм, тобто як частина цілого; разом з тим, ці інтереси повинні мати свою специфіку, відрізняючись від державних, відбиваючи сут-нісні інтереси територіальних колективів. Звідси досить продуктивною є думка Гегеля про те, що "про суверенітет народу можна говорити в тому розумінні, що стосовно зовнішнього світу народ є взагалі щось самостійне й становить власну державу"11.
Разом з тим, поєднуючи локальні інтереси, які виявляють на міжнародній арені органи місцевого самоврядування, можна синтезувати "загальний локальний інтерес", який відображає сукупність інтересів величезної кількості територіальних колективів, що функціонують на територіях всіх існуючих держав і ніби опосередковують загальний, глобальний інтерес, який знаходиться в основі системи міжнародних і міждержавних відносин. Звідси можливо прослідкувати взаємодію локального, державного і глобального інтересу, який здійснюється двома шляхами: за допомогою держави, яка дозволяє "самовиявитися" локальному інтересу на міжнародній арені, і ніби без неї (через недержавні асоціації і міжнародні неурядові організації), якщо територіальні спільноти, якіскладаються з жителів планети Земля, формують свій специфічний, глобальний інтерес (який у процесі формування й реалізації може й оминути державні інституції, тому що входить до сфери "природних", невід´ємних інтересів людської цивілізації). Продуктивність такої тези очевидна, тому що двигунами прогресу людського суспільства завжди були реальні, матеріальні інтереси. До них, без сумніву, можна віднести й "загальний локальний інтерес", який полягає у функціонуванні й відтворенні людської цивілізації у формі окремих територіальних колективів, що мають загальні й специфічні завдання, цілі й інтереси. Цей "загальний локальний інтерес" фактично обумовлює та виступає в якості концепту для міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування різних держав світу.
Зацікавленість органів місцевого самоврядування України в міжнародному співробітництві і Української держави у сприйнятті міжнародних стандартів місцевого самоврядування може бути виявлена і зафіксована у формі мотивації. Така мотивація може бути структуро-вана і складається з трьох рівнів-завдань, які реалізуються в рамках організаційно-правових форм діяльності органів місцевого самоврядування, передбачених Конституцією і законодавством України про місцеве самоврядування і вирішуваних проблем, що відрізняються за типологією.
До першого, найбільш загального рівня належить завдання-лютив — вивчення, освоєння і впровадження власне стандартів становлення, розвитку і функціонування самої системи місцевого самоврядування. Це завдання стоїть на порядку денному на рівні держави (за її позитивного протекціонізму локальної демократії) і на рівні самого місцевого самоврядування, в існуванні якого зацікавлені територіальні спільноти.
Друге завдання-мотив охоплює обмін досвідом, у веденні місцевого господарства і управління локально-регіональними процесами функціонування людських поселень між органами місцевого самоврядування держав, які визнають міжнародні стандарти локальної демократії. У процесі її реалізації органи місцевого самоврядування вирішують як загальнодержавне завдання (реалізація соціально-економічної функції держави на локальному рівні), так і функціонально-галузеві проблеми діяльності місцевого самоврядування, реалізовані в інтересах території та територіальної громади.
Третє завдання-мотив полягає у становленні й розвитку різнопланового і багаторівневого співробітництва органів місцевого самоврядування, суспільних формувань громадян, підприємницьких структур, жителів відповідних адміністративно-територіальних одиниць із зарубіжними партнерами і виявляється шляхом різноманітних зв´язків. У їх впровадженні на практиці, у контексті загальнодержавних завдань з реалізації стратегічних напрямів зовнішньої політики держави щодо становлення гуманітарного й інших видів співробітництва, вирішальну роль відіграють міжособистісні зв´язки, які стимулюють і роблять більш осмисленими у змістовному плані так звані муніципальні права особистості, про які йшлося раніше.