Муніципальне право України
РОЗДІЛ XVI. МУНІЦИПАЛЬНІ АСОЦІАЦІЇ В УКРАЇНІ
Утворення муніципальних асоціацій (спілок), які включають у себе на добровільній основі органи місцевого самоврядування України різних рівнів, є виявом їхньої загальної правосуб´єктності і переконливим свідченням потужного інтеграційного потенціалу, що є характерною рисою як самих територіальних громад, так і органів місцевого самоврядування, які вони формують.
Утворення муніципальних спілок в Україні має свою історію. Ще в 1905 році учасники коаліційного з´їзду земських і міських громадських діячів, що відбувся у Харкові, направили російському імператорові послання, в якому, відстоюючи розвиток і підтримку місцевого самоврядування, виступали за необхідність співробітництва міських управ. Ще за два роки до цього професор А. Погорілко, який обирався главою Харківської міської управи з 1900 по 1912 рік, визначив, що метою співробітництва міських управ є "...розроблення найбільш сприятливих умов спільного життя, прагнення зробити це життя прекрасним, змістовним, більш культурним".
Утворення об´єднань на базі місцевого самоврядування вже на той час було предметом конфлікту з центральною владою. Земства і дуйи неодноразово клопотали перед нею про проведення об´єднуючого з´їзду, але дозволу так і не отримали. Проте, незважаючи на це, ще з 70-х років XIX ст. такі збори проводилися нелегально. їх ініціаторами були Харківська, Чернігівська, Херсонська, Одеська і Київська губернії. На цих зборах розглядалися законопроекти про народне представництво, питання про права людини і громадянина, національностей, децентралізацію управління, утворення муніципальних банків та ін. По суті, муніципальні спілки, навіть нелегального характеру, вже тоді були прогресивними інституціями, які виступали за подальшу демократизацію товариства за допомогою розвитку й удосконалення місцевого самоврядування.
У законодавстві про місцеві Ради депутатів трудящих і Ради народних депутатів радянського періоду утворення муніципальних спілок не було передбачено. Це пояснювалося не тільки небажанням центральної влади мати конкурентів на місцях, а й тим, що місцеві Ради на той час були органами державної влади на місцях, по суті, її придатками.
Перше згадування про муніципальні асоціації з´явилося в законодавстві незалежної України про місцеве самоврядування. Але у статті 1 Закону України "Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування" від 26 березня 1992 року термін "муніципальні асоціації (спілки)" не використовувався, у ньому був його синонім — "асоціація органів місцевого самоврядування".
Відсутність поняття асоціації органів місцевого самоврядування в профільному законодавстві дозволяла скористатися аналогією закону і на підставі частині 1 статті 3 Закону України "Про підприємства в Україні" від 27 березня 1991 року, що регламентує види об´єднань підприємств, давало можливість виділити основні типологічні характеристики такої асоціації як добровільного об´єднання, утвореного з метою постійної координації спільної діяльності суб´єктів, що входили до нього.
Логічний аналіз політико-правових основ інтеграційних процесів у системі органів місцевого самоврядування України в контексті утворення муніципальних спілок (асоціацій органів місцевого самоврядування) давав можливість виділення чинників, які потребували наукового і нормативно-правового обґрунтування.
До них, насамперед, відносилося те, що положення частині 5 статті 1 Закону України "Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування" від 26 березня 1992 року, яке закріплювало право органів місцевого самоврядування на об´єднання в асоціації, інші форми добровільних об´єднань з метою більш ефективного здійснення своїх прав і обов´язків, мало в основному декларативний характер через відсутність положень правового і процесуального характеру. Стаття 3 згаданого Закону, закріплюючи основні принципи місцевого самоврядування, відносила до них принцип взаємодії органів місцевого самоврядування з трудовими колективами, громадськими організаціями і рухами, тобто з різними асоціаціями громадян, але не таку взаємодію між органами місцевого самоврядування, які діють у відповідних адміністративно-територіальних одиницях. Це обмежувало можливості реалізації інших основних принципів місцевого самоврядування, закріплених у цьому законі. Наприклад, принципів по´єднання місцевих (локальних, субрегіональних, регіональних) і державних інтересів та оптимальної децентралізації (взаємовідносини органів місцевого самоврядування з державою по вертикалі), а також принципу реального управління територією (взаємовідносини органів місцевого самоврядування з державою по вертикалі і з іншими органами місцевого самоврядування, розташованими в межах даної та інших адміністративно-територіальних одиниць, по горизонталі). Крім того, не була передбачена чинним законодавством України організація муніципальних спілок (асоціацій), завдання яких — міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування.
Становлення і розвиток в Україні системи місцевого самоврядування узгоджується з принципом поділу влади в правовій державі і відповідає класичному тлумаченню самоврядування, суть якого визначається природним правом територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в рамках законів і власних матеріально-фінансових можливостей. Проте, закріплюючи юридично принцип місцевого самоврядування як загальний, законодавство України водночас не містило приватного, інституціонального принципу самоврядування, який передбачав можливість органів місцевого самоврядування, розташованих на різних територіях (у межах держави і поза її межами), контактувати і співпрацювати між собою, що в умовах правової держави при реалізації основного принципу діяльності управлінських структур "дозволено тільки те, що закріплено в законі" фактично означало заборону.
Проте слід зазначити, що організуючі імпульси з боку політичного керівництва держави з широкого кола проблем, які торкаються інтересів місцевого самоврядування, зокрема таких, як питання підвищення економічної самостійності міст і регіонів, перенесення акценту реформування економіки на регіонально-локальний рівень, реалізації на території України економіко-правових експериментів з вираженою децентралізованою орієнтацією і легалізацією можливостей становлення локально-регіональних ринкових структур (утворення територій з особливим статусом), не залишались непоміченими органами місцевого самоврядування різних рівнів і змушували їх об´єднуватися у спілки (асоціації) в явочному порядку. В основі такого об´єднання лежала єдина мотивація — бажання активізувати проведення реформ для виходу з кризи і прагнення знайти економічну самостійність у цьому процесі. Причому будь-яка протидія центральної влади цим інтересам тільки посилювала інтеграційні процеси у системі місцевого самоврядування.
Першими нормативно-правовими актами, спрямованими на утворення асоціацій органів місцевого самоврядування, що містили у собі потужний потенціал і мали економічну спрямованість, були укази Президента України від 26 листопада 1993 року "Про делегування Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій і Луганській обласним державним адміністраціям повноважень з управління майном, що знаходиться в загальнодержавній власності"та від 21 лютого 1994 року "Про додаткові заходи з делегування Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій, Луганській обласним державним адміністраціям повноважень з управління майном, що знаходиться в загальнодержавній власності". Вони передбачали заходи щодо підвищення економічної самостійності регіонів і управлінської автономії регіональних структур. Тут же їм були делеговані такі права, як участь державних адміністрацій у підготуванні та укладенні міжнародних договорів України з питань використання загальнодержавної власності, квотування експорту товарів, видачі ліцензій на вивезення продукції, набуття статусу гаранта захисту іноземних інвестицій, права укладати і узгоджувати з Міністерством економіки і Міністерством зовнішніх економічних зв´язків України договори з питань прикордонного співробітництва щодо обміну продукцією, яка виготовляється на територіях областей. Це свідчило про набуття регіональною владою певної "частки"
міжнародної правосуб´єктності.
Відсутність належного досвіду у вирішенні цих завдань, бажання використовувати надані повноваження в повному обсязі і відповідно до законодавства були достатньою мотивацією для утворення міжрегіональної асоціації місцевої влади з метою однакового тлумачення і реалізації повноважень, установлення співробітництва регіонів як один з одним, та з іншими регіонами України і зарубіжними державами.
Указ Президента України від 12 березня 1994 року "Про зміцнення економічних основ самоврядування міст України"не передбачав достатніх повноважень для міської влади для участі в інтеграційних процесах усередині держави і за рубежем в рамках системи місцевого самоврядування, але давав солідну економічну основу для таких процесів. Перехід у комунальну власність міст таких галузей ведення міського господарства, як житлово-комунальне господарство, побутове обслуговування, торгівля і громадське харчування, міський транспорт, соціальне забезпечення, змусив міську владу займатися цими проблемами безпосередньо, обумовивши внутрішню мотивацію до об´єднання, з метою вивчення наявного досвіду господарської діяльності, а також процесів становлення інноваційного муніципального менеджменту в цих галузях у країні і за рубежем.
З одного боку, це активізувало двосторонні міжміські зв´язки на національному і на міжнародному рівнях, з іншого — викликало доцентрові структуроутворюючі імпульси для організації координуючих ланок, роль яких з успіхом могли виконати національні асоціації міст, а також міжнародні спілки органів місцевого самоврядування (так звані спілки місцевої влади) як організатори і учасники такого співробітництва.
Значний інтеграційний потенціал у частині створення муніципальних асоціацій національного і міжнародного рівнів містив у собі комплекс указів Президента України про розвиток економічного співробітництва областей України із суміжними прикордонними областями Російської Федерації. Перший такий Указ від 25 березня 1994 року "Про заходи для розвитку економічного співробітництва областей України із суміжними прикордонними областями Російської Федерації"надав право обласним державним адміністраціям Донецької, Луганської, Сумської, Харківської і Чернігівської областей республіки брати участь у встановленні режиму в прикордонній смузі з урахуванням місцевих особливостей і здійснення в межах установлених квот експортно-імпортних операцій для потреб областей на пільгових умовах, обумовлених Кабінетом Міністрів України. Така компетенція виходила за рамки повноважень, установлених чинним законодавством для органів місцевого самоврядування у сфері ведення зовнішньоекономічної діяльності в частині організації прикордонної і прибережної торгівлі (ст. 41 Закону України від 26 березня 1992 р.). Крім цих повноважень, областям України було делеговане право, за участі відповідних міністерств республіки, погоджувати з керівництвом областей Росії квоти на безкоштовне підготування спеціалістів у навчальних закладах прикордонних областей. Таке право також виходило за межі власне економічних відносин, будучи, скоріше, формою соціально-культурного співробітництва на міжнародному рівні.
Таким чином, створювалася система міжнародних відносин на локальному і регіональному рівнях, у процесі становлення і реалізації якої виявлялися тенденції об´єктивного характеру, спрямовані на інтеграцію взаємних інтересів суб´єктів співробітництва шляхом утворення координаційних структур у вигляді асоціацій органів місцевого самоврядування прикордонних областей України (національний рівень) або міжнародної асоціації місцевої влади прикордонних областей України і Росії.
Важливою складовою цього Указу є рекомендація Національному банку України сприяти, за участі державних адміністрацій вищезазначених областей, створенню спільних кредитно-фінансових установ різних форм власності з метою фінансування програм міжобласного співробітництва, включаючи інвестування і кредитування суб´єктів підприємництва. Це положення відповідало нормам Закону України від 17 грудня 1993 року "Про державну програму заохочення іноземних інвестицій в Україні" у частині ролі регіонів республіки в заохоченні іноземних інвестицій8 та Закону від 19 березня 1996 року "Про режим іноземного інвестування", що прийшов йому на зміну. Ці заходи мали стати складовою частиною розроблених у регіонах власних програм заохочення іноземних інвестицій, виходячи зі специфіки відповідних регіонів. Подібні документи локально-регіональноїнравотворчості свідчили про наміри місцевої влади брати участь у міжнародному поділі праці, спеціалізації і кооперації виробництва та міжнародних інтеграційних процесах.
Фактична діяльність асоціацій органів місцевого самоврядування, їх активна участь у реалізації програми економічних реформ привели законодавця до необхідності юридизації сформованих реалій, по-перше, шляхом легалізації таких асоціацій, а по-друге — правової регламентації основних напрямів їхньої діяльності і порядку утворення. Так, у частині 1 статті 15 Закону України від 21 травня 1997 року "Про місцеве самоврядування в Україні"10 вже було закріплене право органів місцевого самоврядування на об´єднання в асоціації й інші форми добровільних об´єднань з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад. Тут же було встановлено, що такі форми добровільних об´єднань підлягають реєстрації, відповідно до законодавства, в органах Міністерства юстиції України. Отже, була закріплена правосуб´єктність органів місцевого самоврядування України у сфері утворення внутрішньодержавних форм їх добровільного об´єднання.
У частині 2 статті 15 цього Закону закріплюється міжнародна правосуб´єктність органів місцевого самоврядування України та їхніх асоціацій — цим суб´єктам у законодавчому порядку надане право на входження у відповідні міжнародні асоціації, інші добровільні об´єднання органів місцевого самоврядування.
Ці положення Закону цілком відповідають положенням Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року — найважливішого документа, що містить міжнародні стандарти становлення і функціонування місцевого самоврядування, який був прийнятий Радою Європи і ратифікований 38 державами — членами цієї організації, у тому числі й Україною. Ратифікована Україною 15 липня 1997 року. Європейська Хартія місцевого самоврядування, на підставі статті 9 Конституції України, ставши частиною національного законодавства, має правову силу закону.
Європейська Хартія передбачає право органів місцевого самоврядування на об´єднання у статті 10 Хартії, що іменується "Право місцевих органів самоврядування на об´єднання". Слід зазначити, що це право трактується в цьому документі в трьох аспектах, кожний з яких прямо пов´язаний з можливістю утворення муніципальних спілок як національного характеру, так і з міжнародною орієнтацією:
— держави, які підписали і ратифікували Хартію, визнають право органів місцевого самоврядування в процесі здійснення своїх повноважень співпрацювати й у межах, встановлених національним законом, об´єднуватися з іншими органами місцевого самоврядування для виконання завдань, що викликають загальний інтерес;
— у кожній державі має бути визнане право органів місцевого самоврядування входити в об´єднання для захисту і просування загальних інтересів і в міжнародне об´єднання органів місцевого самоврядування;
— органам місцевого самоврядування надається право на умовах, які можуть бути встановлені законом, співпрацювати з подібними органами інших держав (на основі двосторонніх, багатосторонніх контактів і контактів з національними об´єднаннями (асоціаціями) місцевої влади. — Авт.).
Надання органам місцевого самоврядування України права на створення об´єднань як усередині країни, так і участь останніх у спілках, що мають міжнародний характер, стає реальною правовою базою їх внутрішньодержавного і міжнародного співробітництва.
Слід зазначити, що своє право на інтеграцію із зарубіжними муніципальними асоціаціями органи місцевого самоврядування можуть реалізовувати як самостійно, так і через державні органи в процесі практичної реалізації ними основних напрямів зовнішньої політики України. Це може бути здійснено, наприклад, у рамках структур єдиної Європи шляхом вступу в міжнародні неурядові організації місцевої влади (далі —- МНУО місцевої влади), що функціонують під егідою Європейської Спілки і Ради Європи. Входження органів місцевого самоврядування України в ці структури послужить елементом активізації в процесі розроблення і становлення комунальної і регіональної політики держави. Ці процеси вперше одержали прискорення у зв´язку з підписанням Україною в червні 1994 року. Угоди з ЄЕС про співробітництво і партнерство.
Вступ України в листопаді 1995 року в члени Ради Європи дав новий імпульс.
У процесі створення муніципальних асоціацій органам місцевого самоврядування України може надати допомогу досвід утворення подібних інтеграційних структур в країнах Співдружності Незалежних Держав. Найбільш активно ці процеси відбуваються в Російській Федерації, їх появу вперше було дозволено і законодавчо закріплено у Федеративному договорі 1992 р. — Договорі про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади й органами влади країв, областей, міст Москви і Санкт-Петербурга, автономної області, автономних округів у складі Російської Федерації13. У цьому документі вперше цим адміністративно-територіальним одиницям надавалася самостійність у міжнародних і зовнішньоекономічних зв´язках. Потім право на утворення асоціацій органів місцевого самоврядування було закріплене у федеральному Законі Російської Федерації від 12 серпня 1995 року. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації"14.
Нині на території Росії діє кілька регіональних асоціацій (спілок) місцевої влади — Асоціація міст центральної Росії, Спілка міст північного заходу Росії, Асоціація міст "Большая Волга", Асоціація "Чер-ноземье", Асоціація міст Північного Кавказу, Далекосхідна асоціація економічної взаємодії, Міжнародна асоціація "Сибирский договор" та ін., що мають переважно регіональну спрямованість, але прагнуть вийти на міжнародний рівень шляхом інтеграції в МНУО місцевої влади або самостійно, але вже в ролі останніх.
Тенденція підвищеного інтересу, яка намітилася, самих регіонів держав СНД і Балтії до встановлення багатопланового співробітництва виявилася спочатку у самостійних зустрічах місцевої влади. Наприклад, у травні 1992 року у м. Суми піість областей України і Росії підписали договір про різностороннє співробітництво, а в 1993-1994 роках це співробітництво одержало закріплення на загальнодержавному рівні.
Участь окремих органів місцевого самоврядування України або їхніх асоціацій у діяльності таких інтеграційних структур закладає якісно нові основи взаємовідносин народів і держав СНД. Досить перспективними в рамках багатосторонніх відносин з державами Чорноморсько-Балтійської зони є співробітництво органів місцевого самоврядування і місцевого управління республіки з аналогічними партнерами й асоціаціями місцевої влади, створених у рамках Ради Держав Балтійського моря — нового регіонального об´єднання держав Балтійського моря, створеного в березні 1992 року в Копенгагені (Данія).
Процеси створення муніципальних спілок (асоціацій), в яких активну участь можуть брати органи місцевого самоврядування України, можуть відбуватися в рамках ООН та інших універсальних міжнародних організацій. Профільними можуть бути МНУО місцевої влади, які мають загальносвітовий статус і діють під егідою ООН та її органів (ЮНЕСКО, ЕКОСОР та ін.) - Всесвітня Федерація об´єднаних міст (ВФОМ) і Міжнародна спілка місцевої влади (МСМВ).
У своїй діяльності такі МНУО сприяють не тільки становленню місцевого самоврядування, а й утворенню асоціацій місцевої влади (регіонального, субрегіонального і загалом національного рівнів) для більш інтенсивного й оптимального, з урахуванням локальних інтересів, вирішення місцевих проблем функціонування територіальних громад і поселень.
З цих позицій особливий інтерес складають положення прийнятої у вересні 1985 року в рамках МСМВ Всесвітньої декларації місцевого самоврядування, яка регламентує у своїх статтях процеси створення і функціонування асоціацій місцевої влади різного рівня13. У ній зафіксовані основні чинники в юридизації правового статусу спілок (асоціацій) місцевої влади національного і регіонального характеру, які одержали згодом закріплення в національному законодавстві про місцеве самоврядування більшості демократичних держав і в міжнародній практиці міждержавних організацій і МНУО місцевої влади, а також при взаємовідносинах між ними. До таких чинників належать такі:
— місцеві влади мають право при здійсненні своїх повноважень і в межах своєї компетенції об´єднуватися в спілки (асоціації) у рамках держави для вирішення загальних завдань. Таким чином, на наш погляд, тут міститься пряма вказівка на легальну можливість створення асоціацій національного, регіонального і субрегіонального рівнів;
— держава має визнавати право місцевих влад на створення таких спілок (асоціацій) і сприяти цій діяльності;
— держава має визнавати право місцевих влад на входження їх в індивідуальному і колективному (асоційованому) порядку в МНУО місцевої влади;
— місцеві влади конкретної держави, крім права брати участь у діяльності МНУО місцевої влади на умовах, визначених внутрішнім законодавством, мають право співпрацювали з аналогічними органами і національними спілками інших держав (ст. 9, 10 Декларації).
Таким чином, на міжнародній арені спілки (асоціації) місцевої влади виступають як представники інтересів органів місцевого самоврядування своєї країни (національний рівень), регіону конкретної держави або її частини (регіональний, субрегіональний рівні). Одночасно кожна із муніципальних спілок також є конкретну, реальну організаційно-правову структуру, що має право вступати у відносини з органами своєї й інших держав з питань ординарного функціонування органів місцевого самоврядування або, у разі змін у їх правовому статусі, — на державному, регіональному і місцевому рівнях, з якою державні органи зобов´язані рахуватися, поклавши в основу взаємовідносин принципи легальності національної і міжнародної інтеграційної діяльності органів місцевого самоврядування і поділ повноважень або договірно-правові відносини при виникненні і вирішенні спірних питань та проблем (державні інтереси, місцеві інтереси, інтереси, що "пересікаються", і такі, що конкурують).
Незважаючи на достатньо високий потенціал міжнародного співробітництва муніципальних спілок, сьогодні для України особливо актуальним є створення муніципальних асоціацій, які мають основні інтереси усередині країни, і наступне залучення їх до міжнародної діяльності.
Слід враховувати, що процеси створення національних муніципальних спілок для реалізації стратегічних інтересів особистості і держави співвідносні інституціонально з утворенням МНУО місцевої влади, які мають значну частку міжнародної орієнтації, дії яких, насамперед, спрямовані на становлення і розвиток самої системи місцевого самоврядування і системи міжнародного співробітництва цих органів.
На етапі становлення незалежності України виявилися достатньо міцні доцентрові процеси інтеграційного характеру серед місцевих Рад народних депутатів, які поки що не претендували на вихід своєї діяльності за межі держави і набуття певної міжнародної правосуб´єктності. Така регіональна інтеграція на внутрішньодержавному рівні була викликана об´єктивними процесами економічного порядку і привела до утворення асоціацій органів місцевого самоврядування за географічною ознакою і однорідністю економічних проблем, що постали перед місцевими Радами в період становлення державності України. За таким принципом з´явилися Асоціація шахтарських міст Донбасу, Асоціація придністровських міст України, Асоціація сприяння діяльності місцевим Радам і об´єктам індустрії Південного сходу України та ін.
Особливий інтерес викликає виявлення тенденції утворення об´єднань місцевої влади, які претендують на статус загальнонаціональних асоціацій. Так у 1990 році була утворена Асоціація демократичних Рад народних депутатів України і демократичних блоків у Радах (АДРУ). її основною метою було створення незалежної, неурядової громадянської організації, яка об´єднує ради обласного, районного, міського рівнів і демократичні блоки в Радах різних регіонів України, депутатів і керівників місцевого самоврядування, громадян України, колективи організацій незалежно від їхніх політичних переконань і поглядів, а також тих, хто підтримує ідею місцевого самоврядування як одну із головних завдань створення громадянського суспільства в Україні і зміцнення її державності16. У червні 1992 року з ініціативи учасників міжрегіональної наради керівників міських Рад народних депутатів, яка проходила в Дніпропетровську, була утворена Асоціація Рад народних депутатів міст України базового рівня, а в 1993 — Асоціація районних у містах Рад. їх створення було викликано об´єктивними причинами і мало на меті вирішення актуальних проблем самоврядування за умов відсутності в країні єдиних підходів до становлення комунальної і регіональної політики, вирішення економічних проблем. У грудні 1996 року була створена Асоціація сільських, селищних і міських рад України, серед основних завдань якої було сприяння співробітництву і взаємодії представницьких органів територіальних громад міст, селищ міського типу і сіл для вирішення питань місцевого значення; захист прав та інтересів територіальних громад; вирішення проблем соціально-економічного і культурного розвитку відповідних територій; налагодження взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими органами виконавчої влади; вивчення і поширення практичного досвіду місцевого самоврядування в Україні й за рубежем.
З розвитком демократичних процесів в Україні спостерігалися трансформація ролі та зростання значення асоціацій органів місцевого самоврядування. По-перше, були уточнені і змінені найменування спілок, у яких більш чітко виявилася їх муніципальна спрямованість. Асоціація рад народних депутатів міст України базового рівня була перейменована в Асоціацію міст України (АМУ), а Асоціація демократичних Рад народних депутатів України і демократичних блоків у радах — в Асоціацію демократичного розвитку і самоврядування України (АДРУ). По-друге, намітилися тенденції до значного розширення складу учасників таких спілок. Якщо на початковому етапі в АДРУ входило близько 20 членів, то сьогодні — понад 80 учасників. У1992 році дійсними членами Асоціації міст України були вісім міських рад, на початку 1995 року членами Асоціації були 44 міста, до середини 1997 року їх нараховувалося вже 171, а на початок 2000 — 264 міста, в яких мешкає близько 73 % міського населення країни.
Складає інтерес правовий статус муніципальних спілок України. Насамперед його визначає положення частини 3 статті 15 Закону України від 21 травня 1997 року "Про місцеве самоврядування в Україні", відповідно до якого асоціаціям та іншим добровільним об´єднанням органів місцевого самоврядування не можуть передаватися повноваження органів місцевого самоврядування. Отже, муніципальні асоціації за своєю природою є корпоративними (громадськими), добровільними організаціями, які не мають повноважень органів місцевого самоврядування.
Слід мати на увазі, що процес конституювання і легалізації муніципальних асоціацій, який виявляється у прийнятті і реєстрації їхніх статутних документів, здійснюється двома шляхами. Відповідно до першого — вони легалізуються в порядку, передбаченому Законом України від 16 червня 1992 року. "Про об´єднання громадян" (з наступними змінами і доповненнями). Так, наприклад, Асоціація демократичного розвитку і самоврядування України прийняла свій новий статут 13 січня 1994 року і перереєструвала його 28 березня 1994-го як статут об´єднання громадян у Державній адміністрації Московського району м. Києва. Другий шлях, який передбачав створення асоціації органів місцевого самоврядування на підставі статті 1 Закону України від 26 березня 1992 року, не мав реєстраційної перспективи, тому що в цьому разі механізм державної реєстрації муніципальних спілок в Україні був відсутній. Тому новий статут Асоціації міст України, який був прийнятий 27 січня 1995 рокуна Загальних зборах Асоціації на підставі статті 1 Закону України від 26 березня 1992 року, не міг бути легалізований. Таким самим чином і з такими самими наслідками був прийнятий статут Асоціації районних у містах рад.
Звісно ж, можна було б зареєструвати ці муніципальні асоціації на підставі статті 14 Закону України "Про об´єднання громадян" від 16 червня 1992 року, що передбачає легалізацію об´єднання громадян шляхом повідомлення про утворення, але, по-перше, відповідно до статті 1 цього Закону його дія не поширюється на органи місцевого самоврядування, по-друге, об´єднання громадян, яке виникло в результаті повідомлення про утворення, не набувало статусу юридичної особи.
Водночас, виходячи з деяких статутних завдань, для вирішення яких створені муніципальні асоціації: а) захист прав та інтересів своїх членів у республіканських і регіональних органах державної влади і управління; координація і взаємодія з державними органами влади і управління, іншими рівнями місцевого самоврядування України, громадськими об´єднаннями України для реалізації програм перебудування нашої країни в державу з ефективною соціально орієнтованою економікою; вивчення і поширення передового досвіду ефективного впровадження в життя самоврядування в містах, підвищення їхнього добробуту; співробітництво з міжнародними організаціями з питань місцевого самоврядування (п. 2.1 Статуту Асоціації міст України); б) сприяння Верховній Раді України, іншим центральним органам і органам місцевого самоврядування в розвитку системи місцевого самоврядування в Україні, яка б відповідала Європейській Хартії місцевого самоврядування; налагодження прямих зв´язків між органами місцевого самоврядування України; координація нормотворчої діяльності членів Асоціації; захист інтересів місцевого самоврядування; поширення вітчизняного і використання зарубіжного досвіду місцевого самоврядування шляхом підтримання зв´язків і співробітництва з ВІД повідними міжнародними, вітчизняними іі іноземними організаціями та органами влади і самоврядування (п. 1.3.8 С татуту Асе ціації демократичного розвитку і самоврядування України), — можна було дійти висновку, що ці спілки мали потребу в статусі юридичної особи. Іііль-ше того, за своїми завданнями вони претендували на всеукраїнський статус, тому що прагнули до поширення своєї дії на територію більшості адміністративно-територіальних одиниць України і, отже, мали проходити легалізацію в Міністерстві юстиції України як громадське об´єднання громадян (ст. 14 Закону України від 16 червня 1992 р.).
Тому якщо за правовим статусом АДРУ визначалася як громадська організація громадян, то правовий статус Асоціації міст України й Асоціації районних у містах Рад залишався неясним через відсутність легітимно-процесуальної реєстрації муніципальних асоціацій, що позбавляло їх права діяти від свого імені, одержувати права й обов´язки і, в остаточному підсумку, загальної правоздатності (не говорячи вже про елементи міжнародної правосуб´єктності).
Тому посилання на статтю 4 Закону України від 26 березня 1992 року, яка зазначає, що органи місцевого самоврядування мають при дотриманні умов, передбачених законодавством України, права юридичної особи, уявлялися в даному разі необгрунтованими з двох позицій:
а) формальної — статус юридичної особи відповідно до цього Закону не поширювався на асоціації органів місцевого самоврядування;
б) легітимної — відповідно до загальних статутарних положень Цивільного кодексу України правоздатність юридичної особи виникає з моменту затвердження її статуту або положення або з моменту її державної реєстрації. Ці правові положення не могли
бути застосовані до муніципальних асоціацій (див. ч. 5 ст. 1 Закону України від 26 березня 1992 р.). Таким чином, наявною була прогалина в праві, що мала потребу в доповненні.
Аналогічне положення склалося та з Асоціацією місцевої і регіональної влади України, яка будувала свою діяльність переважно у сфері міжнародних міжмуніципальних і міжрегіональних зв´язків. На фоні інтенсифікації міжнародної активності правове положення цієї муніципальної спілки також виявилося неясним. З одного боку, її статут не був зареєстрований в органах державної реєстрації, з іншого — власне факт такої реєстрації, навіть якби він відбувся, не створив би в муніципальній спілці правосуб´єктності юридичної особи. Тому на Загальних зборах Асоціації, які відбулися в лютому 1996 року, було прийнято рішення про її перейменування в Асоціацію представників місцевої і регіональної влади України, що давало можливість легалізувати цю інституцію як всеукраїнську громадську організацію.
Прийняття Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року не змінило сформованого положення. За винятком статті 15, окремих положень ст.ст. 26, 43 даного Закону, що містять законодавчий дозвіл на утворення муніципальних асоціацій, а також закріплюють цілі і порядок утворення таких об´єднань, необхідність їх реєстрації, інші аспекти діяльності таких асоціацій, зокрема основні принципи їх утворення, організаційно-правові форми і майново-організаційні питання їхньої діяльності, на законодавчому рівні врегулювання не знайшли.
Уявляється, що для усунення таких колізій у законодавстві необхідно на законодавчому рівні закріпити право органів місцевого самоврядування на утворення муніципальних спілок, закріпивши за ними відповідний статус локальних, регіональних і національних асоціацій місцевої влади з правом створення юридичної особи. Саме на це спрямований проект Закону України "Про асоціації, інші добровільні об´єднання органів місцевого самоврядування", розроблений робочою групою Асоціації міст України та громад. Крім загальних положень, проект Закону містить норми щодо порядку створення та припинення діяльності асоціацій, інших добровільних об´єднань органів місцевого самоврядування, регулює їхні права та обов´язки, фінансові та матеріальні основи діяльності, визначає організаційну структуру таких об´єднань, організаційні та правові гарантії їхньої діяльності, закріплює повноваження відносно координації діяльності добровільних об´єднань органів місцевого самоврядування.
На жаль, у проекті відсутня детальна регламентація права асоціацій, інших добровільних об´єднань органів місцевого самоврядування виступати від імені своїх членів на міжнародній арені з метою налагодження співробітництва із національними асоціаціями місцевої влади інших країн і МНУО місцевої влади. Гадаємо, що це сприятиме активізації участі органів місцевого самоврядування України в міжнародному співробітництві місцевої влади.
Таку пропозицію можна обґрунтувати не тільки соціальною значимістю статутних завдань муніципальних спілок, які мають типологічні характеристики: сприяння розвитку системи місцевого самоврядування відповідно до принципів Європейської Хартії; налагодження зв´язків між органами місцевого самоврядування України та із зарубіжними партнерами, у тому числі з МНУО місцевої влади; пропаганда ідей і захист інтересів місцевого самоврядування; підготовка кадрового персоналу для місцевого самоврядування та ін., а й практичними діями, що починаються муніципальними спілками в державному і соціальному житті. Так, наприклад, в активі Асоціації міст України є позитивний досвід співробітництва правління і членів Асоціації з керівництвом Верховної Ради та Адміністрації Президента для більш детальної й обґрунтованої підготовки робочих документів, які стосуються інтересів органів місцевого самоврядування, звернення, заяви до вищих керівників держави і керівних структур з найбільш нагальних проблем життя міст. Серед них: звернення до Президента, Верховної Ради, Кабінету Міністрів України з проханням відшкодувати заборгованість місцевим бюджетам на державному рівні; зауваження з проекту Закону України "Про бюджетну систему України" з вимогою поділу бюджету України на три рівні — державний, регіональний, місцевий з власними закріпленими джерелами формування прибуткової частини; проект Указу Президента України "Про розвиток регіонального і місцевого самоврядування"; проведення регулярних муніципальних слухань з актуальних проблем місцевого самоврядування та ін.У діяльності Асоціації районних у місті Рад особливе значення відіграла ініційована нею і проведена в лютому 1996 року конференція з обговорення проблем створення нової Конституції України з акцентом на проблемах місцевого самоврядування.
Популярністю в органах місцевого самоврядування України користується програма АДРУ "Муніципальний менеджмент для України", у рамках реалізації якої проводяться виїзні науково-практичні тренінги-семінари "Проблеми самоврядування і муніципального менеджменту в обласному центрі України". Під час таких заходів проводяться навчальні курси з найбільш актуальних проблем місцевого самоврядування, серед них "Менеджмент у державній службі: особливості, ефективність", "Побудова працездатної єдності депутатської групи", "Соціально-економічний моніторинг регіону", "Депутат у ролі особистості, що формує політику самоврядування" та ін.
У рамках програми АДРУ передбачається створення недержавних центрів навчання підготовки і перепідготовки депутатів місцевих рад і співробітників муніципальних органів управління. Першим етапом цієї програми є проведення міжнародної науково-практичної конференції з проблем муніципального менеджменту із залученням експертів національних асоціацій місцевої влади зарубіжних держав і експертів профільних МНУО, другим — проведення конкурсів навчальних програм, проектів центру муніципального менеджменту, що утворюються в містах України. Таким чином, налагоджується становлення неурядової системи підготовки муніципальних працівників, що посідає пріоритетне місце в діяльності національних асоціацій місцевої влади зарубіжних країн. Великою увагою користуються видання Інституту місцевої демократії, який був створений у 1997 році, як інформаційно-аналітичний та науково-методичний центр АДРУ та є провідного структурою у реалізації програм "Муніципальний менеджмент для України", "Інноваційні інструменти розвитку" та ін.
Активізації муніципального руху на місцях, залученню територіальних громад та їхніх членів, громадських формувань до вирішення актуальних проблем місцевого життя сприятиме проект Дослідницького інституту КТІ разом з Асоціацією міст України з відкриття регіональних відділень Асоціації у всіх областях України, реалізація якого почалася в березні 2000 року. Фінансову підтримку проекту здійснює Агентство міжнародного розвитку США. На першому етапі такі відділення були створені в Хмельницькому, Полтаві, Ужгороді й Івано-Франківську, завданням другого етапу є відкриття таких центрів у 19 областях України, а на третьому їх географія охопить всі регіони України. Завдання подібних центрів багатопланові: підготування фахівців з організації і проведення громадських слухань з різних проблем міського розвитку, підготовка стратегічного планування на локальному рівні, лобіювання законопроектів з питань організації та діяльності місцевого самоврядування.
Активізуються міжнародні зв´язки муніципальних спілок України. Вони налагоджують співробітництво не тільки з окремими зарубіжними містами і регіонами, ал й з національними асоціаціями місцевої влади зарубіжних країн, МНУО місцевої влади і структурами міжнародних міжурядових організацій, що складають інтереси місцевої влади. У 1995 році представники Асоціації міст України вперше взяли участь у пленарному засіданні Конгресу місцевої і регіональної влади Ради Європи в Страсбурзі (Франція) і в 36-му Міжнародному конгресі Міжнародної спілки місцевої влади, що відбувся у Гаазі (Голландія). АДРУ встановила міжнародні контакти з ВФОМ, МСМВ та іншими профільними МНУО місцевої влади. Активізується співробітництво Асоціації місцевої і регіональної влади з МСМВ, національними асоціаціями місцевої влади Німеччини, Польщі, Фінляндії, Франції та ін. Ці процеси обумовлені об´єктивною потребою, яка виникає в період організаційно-правового становлення і зміцнення муніципальних спілок України, у вивченні зарубіжного досвіду з проблем, що входять у коло інтересів і повноважень органів місцевого самоврядування, що приводить до їх входження у систему міжнародного співробітництва місцевої влади. Таким самим шляхом підуть і регіональні асоціації, які переживають у даний час етап становлення. Так, у жовтні 1999 року одночасно були створені дві муніципальні асоціації — Всеукраїнське об´єднання місцевого і регіонального розвитку та громадське об´єднання "Українська муніципальна академія". Перша з них має завдання залучити до вирішення проблем муніципального руху широкі маси громадськості, друга — сприяти вирішенню актуальних проблем місцевого самоврядування шляхом проведення громадських наукових експертиз державних і недержавних програм регіонального і муніципального розвитку, розроблення та реалізації пілотних проектів муніципальної реформи, збору і поширення кращого досвіду територіальної організації влади, популяризації ідеї зміцнення влади громад, видання навчальної літератури та ш.
Важливою подією у муніципальному житті України стало створення Конгресу місцевих та регіональних влад України. Це стало можливим завдяки спільному рішенню всеукраїнських асоціацій — Української асоціації місцевих та регіональних влад, Асоціації сільських, селищних та міських рад України, Асоціації міст України, а також Спілки лідерів місцевих та регіональних влад України.
Ідея про заснування Конгресу виникла ще у жовтні 1998 року, коли на Всеукраїнському форумі місцевих та регіональних рад була ухвалена Угода про співпрацю між Українською асоціацією місцевих та регіональних влад, Асоціацією сільських, селищних та міських рад України та Асоціацією міст України та прийняте рішення про необхідність заснування Конгресу місцевого самоврядування України. Пізніше, 9 вересня 2000 року. Спілка лідерів місцевих та регіональних влад України на II Всеукраїнському з´їзді прийняла рішення "Про Конгрес місцевих та регіональних влад України". З часом, 15 квітня 2002 року, Українською асоціацією місцевих та регіональних влад, Асоціацією сільських, селищних та міських рад України, Асоціацією міст України, а також Спілкою лідерів місцевих та регіональних влад України була підписана Хартія Конгресу (Ліги) місцевих та регіональних влад України та Установчу угоду засновників Конгресу місцевих та регіональних влад України, а на першій сесії Конгресу місцевих та регіональних влад України, яка відбулася 5-6 грудня 2002 року, було прийнято Резолюцію Конгресу місцевих та регіональних влад України № 1 "Про створення Конгресу місцевих та регіональних влад України", а також затверджено Положення "Про Конгрес місцевих та регіональних влад України".
Згідно з Положенням, Конгрес визначається як вища форма об´єднання на принципах конфедерації асоціацій: Асоціації сільських, селищних та міських рад України; Асоціації міст України; Української асоціації місцевих та регіональних влад з метою представлення і захисту загальних інтересів органів місцевого самоврядування всіх рівнів. Основною метою діяльності Конгресу проголошено "координацію зусиль органів місцевого самоврядування, їх добровільних об´єднань, спрямованих на формування державної регіональної політики в Україні в інтересах територіальних громад і реалізації на її основі творчого потенціалу народу на користь України" (п. 2.1 Положення).
Основними напрямами діяльності Конгресу визначено проведення моніторингу місцевого самоврядування; аналіз стану, розробка прогнозу і підготовка рекомендацій щодо подальшого розвитку місцевого самоврядування; участь у розробці законодавчих актів, спрямованих на зміцнення і розвиток правової бази функціонування місцевого самоврядування, проведення суспільної експертизи законопроектів, які стосуються їхніх інтересів; представлення інтересів муніципального руху в органах державної влади; сприяння зміцненню матеріальної і фінансової самостійності та самодостатності регіонів і територіальних громад; розвиток співробітництва з органами державної влади, сприяння встановленню партнерських взаємин між ними й органами місцевого самоврядування; всебічне сприяння розв´язуванню конфліктних ситуацій між місцевими органами державної влади й органами місцевого самоврядування (п.2.4 Положення).
Створення Конгресу було позитивно сприйняте у вітчизняних політичних колах. На думку Президента України Л. Кучми, "нове об´єднання має знайти своє місце в українському муніципальному русі, який уже став дійовим фактором державотворення". Не залишилась непомітною ця подія і в Європі. Так, за словами віце-президента Конгресу місцевих та регіональних влад Європи Яву-за Мілдона, зі створенням Конгресу місцевих та регіональних влад України місцева та регіональна демократія України зробила великий крок уперед, а Конгрес місцевих та регіональних влад Європи отримав достойного за своїм обсягом та політичною наповненістю співрозмовника, який здатний виконувати визначальну роль у розвитку місцевої та регіональної демократії.
Слід зазначити, що процедурно-процесуальний порядок створення асоціацій та інших форм добровільних об´єднань органів місцевого самоврядування знайшов свою нормативну регламентацію у чинному законодавстві України. Рішення про об´єднання в асоціації або вступ до асоціації, інші форми добровільних об´єднань органів місцевого самоврядування, а також про вихід із них, відповідно до п. 21 ч. 1 ст. 26 і п. 15 ч. 1 ст. 43 Закону України від 21 травня 1997 року, приймається виключно на пленарних засіданнях сільських, селищних, міських, районних, обласних рад. При цьому, відповідно до встановленого частиною 11 статті 46 цього Закону правилу, сесія ради є правоздатною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
Муніципальні асоціації мають свої статути й органи управління (президенти, голови спілок і асоціацій, правління, президії, ради та ін.). Засновниками муніципальних асоціацій є органи місцевого самоврядування, їхні права визначаються в рамках повноважень, делегованих їм засновниками. Керівництво об´єднань від імені засновників має право представляти їхні інтереси в державних органах та інших організаціях у межах делегованих повноважень. Організаційно-правові форми діяльності і управління асоціацією визначаються зборами засновників. Повноваження її органів визначаються статутом (положенням). У статутах муніципальних асоціацій також визначаються вид діяльності, порядок і процедура прийняття рішень з усіх питань діяльності об´єднання. Так, наприклад, вищим керівним органом Української муніципальної академії є Загальні збори, між зборами діяльністю цієї громадської організації керуватиме президія. Академія матиме свої відділення в областях, АРК, містах Києві і Севастополі. На установчих зборах Академії в жовтні 1999 року був затверджений статут об´єднання "Українська муніципальна академія", виз гачено 42 академіки-засновники, обрано членів-кореспондентів, президента і віце-президента цієї громадської організації.
Слід зазначити, що нині муніципальні асоціації можуть набути права юридичної особи, але тільки в тому разі, якщо вони пройдуть відповідну реєстрацію, передбачену нормативно-правовими актами підзаконного характеру.
Така реєстрація муніципальних асоціацій здійснюється відповідно до Положення про реєстрацію асоціацій та інших добровільних об´єднань органів місцевого самоврядування, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 1998 року № 1753°.
Це Положення визначає відповідно статтею 15 Закону України від 21 травня 1997 року "Про місцеве самоврядування в Україні" порядок реєстрації асоціацій та інших форм добровільних об´єднань органів місцевого самоврядування в органах Міністерства юстиції України.
Реєстрація асоціацій та інших добровільних об´єднань органів місцевого самоврядування здійснюється Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласними, Київським і Севастопольським міськими управліннями юстиції за місцезнаходженням керівного органу об´єднання.
Для реєстрації добровільного об´єднання органу, який її здійснює, подаються такі документи:
— заява про реєстрацію, підписана уповноваженим представником засновників добровільного об´єднання за встановленою формою (відповідно до додатка № 1 до цього Положення);
— протокол установчого з´їзду (конференції) або загальних зборів засновників добровільного об´єднання, на яких прийнято рішення про створення добровільного об´єднання, а також затверджено його статут (положення) і призначено уповноваженого представника засновників для його реєстрації;
— статут (положення) добровільного об´єднання в двох примірниках;
— рішення всіх органів місцевого самоврядування про виступ засновниками добровільного об´єднання;
— підтвердження юридичної адреси добровільного об´єднання;
— відомості про склад керівного органу добровільного об´єднання;
— документ, що підтверджує сплату реєстраційного збору (п. 2 Положення).
Розмір плати за реєстрацію добровільного об´єднання і порядок сплати реєстраційного збору визначаються Постановою Кабінету Міністрів України "Про розміри плати за реєстрацію асоціацій, інших добровільних об´єднань органів місцевого самоврядування, статутів територіальних общин" від 25 травня 1998 року № 738 і дорівнює 10 неоподаткованим мінімумам прибутків громадян.
Перелік зазначених документів, які подаються для реєстрації і передбачені дійсним Положенням, є вичерпним. Орган, який здійснює реєстрацію, не має права вимагати від заявника подання інших документів.
Заява про реєстрацію добровільного об´єднання за наявності всіх необхідних документів розглядається в двомісячний термін (я. 4 Положення).
Орган, який здійснює реєстрацію добровільного об´єднання, за-необхідності має право здійснити перевірку відомостей, що містяться в поданих документах.
За результатами розгляду заяви приймається одне з таких рішень:
— про реєстрацію добровільного об´єднання;
— про відмову в реєстрації добровільного об´єднання;
— про залишення заяви без розгляду (п. 6 Положення).
У разі реєстрації добровільного об´єднання засновнику видається свідчення про реєстрацію встановленого зразка (п. 7 Положення).
Підставою для відмови в реєстрації добровільного об´єднання може бути невідповідність статутних документів, поданих для реєстрації, Конституції України і законам України. Рішення про відмову в реєстрації добровільного об´єднання в 10-денний термін після його прийняття надсилається заявнику і може бути оскаржене у судовому порядку (ч. З, 4 п. 8 Положення).
Рішення про залишення заяви без розгляду приймається органом, який здійснює реєстрацію, у разі неподання документів, необхідних для реєстрації відповідно до цього Положення, про що орган, який здійснює реєстрацію, у 10-денний термін сповіщає заявника.
У разі усунення недоліків, на підставі яких було прийняте рішення про залишення заяви без розгляду, повторно заява про реєстрацію добровільного об´єднання розглядається в порядку й у терміни, встановлені цим Положенням (п. 9 Положення).
Про зміни і доповнення, що вносяться в статутні документи, добровільне об´єднання у 5-денний термін сповіщає орган, який здійснює реєстрацію (п. 10 Положення).
Скасування реєстрації добровільного об´єднання здійснюється органом, який здійснює реєстрацію, у разі:
— подання заяви уповноваженого представника добровільного об´єднання за наявності рішення повноважного органу;
— визнання органом, який здійснює реєстрацію, документів, на підставі яких була здійснена реєстрація, недійсними або такими, що суперечать законодавству;
— набрання чинності рішенням суду про скасування реєстрації добровільного об´єднання (п. 11 Положення).
Проведений аналіз процесів створення і діяльності муніципальних асоціацій, безумовно, підтверджує їхні значні потенційні можливості, відкриває нові шляхи для органів місцевого самоврядування у вирішенні їхніх специфічних проблем і створення оптимальних внутрішніх і зовнішніх умов для забезпечення реалізації пріоритетних напрямів муніципальної реформи.