Муніципальне право України
РОЗДІЛ XIV. ОБ`ЄКТНА ОСНОВА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Для виявлення процесів становлення об´єктної основи місцевого самоврядування необхідно дати теоретико-пюсеологічну характеристику процесів виникнення питань місцевого значення, що є основним об´єктом локальної діяльності територіальних громад, дослідивши генетичні зв´язки місцевого співтовариства з цими питаннями.
Виходячи з основних ознак місцевого співтовариства, що досліджувалися в розділі VIII цього підручника, з огляду на їхній системний характер, можна простежити зародження об´єктного складу місцевого самоврядування з позицій різних суспільних наук. Основне місце серед них, звичайно ж, посідає соціологічна наука, тому що сам феномен такого співтовариства має яскраво забарвлену соціологічну основу, він виникає в суспільстві й у ньому функціонує, еволюціонуючи разом з макросоціумом, складовою елементною частиною якого є.
Методологічним підходом до становлення і розвитку місцевого співтовариства і питань місцевого значення є фундаментальне положення теорії суспільства про те, що воно є сукупністю структурованих (тобто чинених по встановлених, хоча й постійно оновлюваних зразках) взаємодій. Причому така взаємодія не має однозначного характеру. Р. Коллінз відзначає, що чим більш довгостроково, інтенсивно і замкнуто вони взаємодіють між людьми, тим більше будуть ототожнювати себе з якоюсь групою (територіальним колективом, місцевим співтовариством. — Авт.) і тим більший тиск відчуватимути і робитимуть в напрямку підпорядкування локальним зразкам поводження за умови рівності їхніх сил і відсутності конкуренції в боротьбі за ресурси. Це положення несе в собі не лише методологічний, а й аксіологічний потенціал, воно дає нам розуміння того, що саме в територіальному колективі, який діє на локальному рівні соціуму, відбувається об´єктивізація потреби в наявності і споживанні певних ресурсів (послуг. — Авт), причому таке споживання для всіх членів співтовариства має бути рівним або принаймні має бути рівним доступ до таких ресурсів (послуг). Більше того, тут продемонстровано процес зародження мотивації на усвідомлення потреби в таких ресурсах (послугах), причому спочатку вона визначається об´єктивними факторами (наявність потреби у виживанні, необхідність урахування антагоністичних інтересів інших членів співтовариства, поєднання з ними інтересів конкретного індивіда і т.д.), а потім суб´єктивними, які діють і підпорядковуються інтересам групи (одержання певних ресурсів (послуг), але кращої якості в рамках локального зразка поводження). Слід відзначити, що теорія символічного інтеракціонізму приходить до того ж: якщо поняття даної особи похідне від позиції якогось узагальненого, виведеного на підставі особистого соціального досвіду, тоді те, що індиві-думи думають, має знаходитися під впливом зразків їхньої взаємодії.
Інший висновок Р. Коллінз стосується об´єктивної визначеності появи питань місцевого значення, що обумовлює те, чому в будь-який даний момент часу при рішенні найбільш гострих проблем, які стоять перед організацією, її члени займаються пошуком не найкращих, а лише задовільних рішень. Коллінз пише, що "людські пізнавальні здібності обмежені; відповідно чим, складніша і невизначеніша ситуація, тим імовірніше, що її учасники вдадуться до якої-небудь прийнятої без доказів сталої рутинної практики і зосередяться на конкретній сфері найбільш хвилюючих їх проблем". Таке поводження людей у рамках групи Г. Саймон подав як принцип "обмеженої раціональності". Таким чином, розуміння людської стратегії поводження в складному світі визначається обмеженою раціональністю, заснованою на щільності взаємодії в рамках локального співтовариства, солідарності його членів і почутті конформізму кожного з них.
Найбільш глибокі розробки в цій галузі належать представникам феноменологічної соціології (Е. Гурсель, Д. Керс, Ю. Хабермас, М. Хайдеггер, Л. Ембрі та ін.). Використовуючи метод "рефлексивного аналізу", Л. Ембрі досліджує позиціональність індивіда в соціумі, виділяючи у нього три поведінкових компоненти: воління (волю), ціннісну установку і переконання. Стосовно до локального соціуму можливо виділити такі компоненти й у членів місцевого співтовариства: воління, як об´єктивовану необхідність існувати в рамках співтовариства собі подібних з метою вирішення вітальних і інших соціальних проблем; ціннісну установку, як систему інтересів, вироблюваних у процесі взаємодії з іншими членами цього співтовариства, що функціонує для колективного й індивідуального споживання певних ресурсів (послуг) і переконання, як позитивну оцінку свого поводження в рамках співтовариства. У своїй сукупності ці компоненти при їх позитивному накладуванні один на одного запускають функціональний механізм взаємодії "людина — місцеве співтовариство", "людина — місцеве співтовариство — питання місцевого значення".
Досить показовою, що спирається на функціоналізм, видається позиція Ю. Хабермаса. Розробляючи теорію комунікативної дії, він у своїй роботі "Моральна свідомість і комунікативна дія" доходить висновку, що поняття соціального світу утворить складову частину децентралізованого світорозуміння (розуміння на рівні локального співтовариства. — Авт.), що лежить в основі орієнтованого на взаєморозуміння дії. Саме на основі такого децентралізованого світоро-ауміння "актори (члени локального співтовариства. — Авт.) йдуть на те, щоб внутрішньо погоджувати між собою плани своїх дій і переслідувати ті або інші цілі тільки за умови згоди щодо даної ситуації й очікуваних наслідків... передбачається телеологічна структура дії, оскільки акторам приписується здатність до цілеспрямованої дії і зацікавленість у здійсненні своїх планів".
У роботі "Залучення іншого. Нариси політичної теорії" Ю. Хабермас піднімається ще вище в оцінці комунікативної дії. Вважаючи, що комунікація передбачає визнання один одного і тому не потребує ніяких зовнішніх авторитетів, він конструює співтовариство нормальних людей, в якому кожен індивідум вправі мати, висловлювати і захищати свої інтереси, але в якому превалює моральність. Як відзначає з цього приводу Р. Рорті: "Ми можемо зберегти термін "мораль", припинивши вважати її голосом божественної половини усередині нас, а замість цього вважати її нашим власним голосом як членів співтовариства, які говорять однією мовою... Важливість цього зрушення полягає в тому, що вже неможливо запитати:" чи є ми моральним суспільством?"... Це зрушення відповідає суспільству, розглянутому як група ексцентричних людей, які співпрацюють заради взаємного захисту, а не як спільність споріднених душ, об´єднаних загальною метою".
Досить продуктивний підхід в інституціоналізації питань місцевого значення дає нам теорія повсякденності, яка є чи не більшою й універсальнішою частиною змісту філософії. Аналіз повсякденного досвіду обумовлений тим, що всі ми живемо в повсякденному світі і небезпідставно думаємо, що знаємо його і можемо судити про нього. Водночас у нашому розпорядженні немає (або занадто багато — що те саме) джерел, які дозволяють аналізувати повсякденність. Разом з тим, теоретики школи "Анналов" на основі історичних джерел дають фрагментарні історичні зрізи повсякденності. Письменники описують повсякденне життя, повсякденну свідомість, спираючись на власний досвід. Соціологи, психологи, лінгвісти розробляють свої ракурси й аспекти повсякденності. Аналітичні філософи і феноме-нологи, чи не з протилежних позицій, зробили своїм предметом світ повсякденності. Усі ці джерела почасти непорівнянні, почасти суперечать один одному, іноді так чи інакше збігаються. Навіть філософія змушена обмежитися світоглядною оцінкою повсякденності, додавши до цього аж ніяк не безстороннього судження низку аргументів, неповнота яких очевидна. Нині, знаходячись у пошуках нового світогляду і нової філософії, людство об´єктивно потребує деякого фундаменту, яким може служити не тільки наука, релігія, міф або всі вони разом узяті, але й феномени адаптованої, "перевареної" повсякденної свідомості. Л. Вітгенштейн істотною властивістю, закладеною в природі повсякденності, назвав "слідуванням правилу". Дійсно, новий філософський світогляд повинен, нарешті упорядкувати свідомість, привчити людей дотримуватися ясного, публічного, рівного для всіх морального правила і правового закону. Саме в цьому полягає позитивна роль повсякденності як фундаментального елемента способу життя і свідомості місцевого співтовариства. У переліку деяких ознак, виділених І. Касавіним, що випливають з особливостей відповідних підходів до аналізу повсякденності, у контексті дослідження становлять інтерес наступні:
- Розумінню повсякденності як психологічний феномен відповідає набір незмінних поведінкових реакцій на оточення, ідо змінюється. Так, сусіди по будинку телефонуватимуть в аварійну службу при вимкненні електрики або припиненні водопостачання і т.д.
- Соціально-антропологічний ракурс повсякденності виявляється у вигляді кумулятивного досвіду малої групи, в якому здійснюється поступовий приріст змісту в ході вирішення стандартних проблем у контексті проживання повторюваних структурно подібних ситуацій. Група транслює цей традиційний досвід за допомогою політичних лідерів, які керують процесом соціалізації нових членів (вивчення прав членів місцевого співтовариства, оволодівання навичками спілкування в територіальному колективі і т.ін.).
- У когнітивно-соціологічному аспекті повсякденність виступає як соціальне використання результатів культурної творчості. Індивідуальні творчі досягнення (нові технології, соціальні ініціативи, ідеї, висунуті членами територіального колективу і спрямовані на поліпшення умов життя, і т.ін.), певних авторів, які знаменують собою розриви культурної наступності, набувають у процесі соціального використання інтерсуб´єктивної форми і закладають фундамент традиційних механізмів.
- У методологічному плані повсякденність є результат аналітичної процедури, в якій здійснюється синхронний зріз культурної міграції. Повсякденність — це статичний образ світу, в якому штучно припинені креативні, інноваційні процеси і виділяються винятково стабільні, що не піддаються сумніву, підстави життєдіяльності людини (традиції, стереотипи, категоріальні системи). 5. З трансцендентальної точки зору, повсякденність являє собою "оповсякденнювання" (М. Вебер), у рамках якого пове-дінкові установки людей перетворювалися в джерела знання, навичок і норм повсякденного поводження. Одночасно повсякденність опосередковує феномени повсякденного життя, надаючи їм статусу повсякденних правил поведінки. Більш продуктивним у цьому відношенні уявляється позиція С. Щавелєва, який, використовуючи онтологічний підхід і визначаючи його як тілесно-поведінковий, предметно-речовий, діяльнісно-подійний, виділяє такі об´єктивні характеристики повсякденності:
— безумовна необхідність для кожної людини приділяти (більшу або менпіу) увагу (тим або іншим) повсякденним турботам; по суті, їхню безальтернативність для розуму і душі; неминучість здійснення тих або інших учинків, дій (а виходить, і думок, почуттів, інтенцій відповідної властивості);
— повторюваність, що доходить до циклічності, а то й до ритмічності часу і подійного наповнення повсякденного існування; частотність, яка тяжіє до постійності (так званий режим дня з його низкою більш-менш загальних моментів — пробудження, туалету, прогулянки або спортивного тренування, вживання їжі, шляху кудись у зовнішній світ, перебування на місці роботи і публічного дозвілля, повернення додому, прибирання, приготування і вживання їжі, проведення дозвілля за розважальними або життєзабезпечувальними заняттями і т.ін., що об´єктивно пов´язані зі споживанням соціальних і комунально-побутових послуг. — Авт.; тут же ритми природно-суспільного часу — тижневі, сезонні, річні, інші — імпульси соціально-природних просторів — сімейного, групового, професійного, виробничого, політичного і т.ін.);
— замкнутість (оконтуреність) типових просторів повсякденності; домашніх кімнат — спальні, кухні, вітальні і т.ін.; або ж відповідних "кутів" одного-єдиного приміщення — "барлоги";
іншого місця тимчасового перебування; вулиці з магазинами, іншими закладами для забезпечення побуту і дозвілля; кабін суспільного або особистого транспорту; так званих "побуті-вок" у виробничих приміщеннях або ж офісах, де відбувається професійна праця; площі, куди періодично збираються маси народу; часткова герметичність, проникність цих зон для буттєво-діяльнісних та інформаційних впливів з боку спеціалізованих сфер культури;
— консервативність повсякденних початків життя і форм культури; їхня стійкість до сильних імпульсів, з боку "верхніх поверхів"; повсякденні предмети й обов´язки постійно знаходяться на своїх місцях, їх переміщення настільки повільні або рідкі, що практично не сприймаються повсякденною свідомістю або сприймаються як неприємність, зрив, катастрофа;
— усередненість, принципова загальнодоступність "пересічній людині" повсякденних завдань, знань і способів діяльності; взаємозамінність їх суб´єктів (згодом змінюється не тільки набір сусідів по будинку або співробітників, а й склад родини, розподіл повсякденних ролей);
— масовидність поширення повсякденних феноменів (у тих або інших масштабах — невеликих, середніх і великих, навіть гігантських соціальних груп); (значною мірою) знеособленість подій і артефактів щоденного буття;
— відиесеність до приватного життя, приватного: тієї сфери часу і простору, яка вільна від службових, суспільних та інших зовнішніх обов´язків; щось, що протистоїть публічному, офіційному, (жорсткіше) інституціоналізованомуь.
Усі ці сторони і моменти поводження обивателя (у нейтральному змісті цього слова) утворять той або інший образ повсякденного життя, стиль поводження або ж просто побут представника територіального колективу.
Не менш цікаві суб´єктивні (психолого-епістемологічні) підходи цього автора до визначення повсякденності. З цього боку вона розглядається як щось:
— обов´язкове (у кінцевому рахунку), неминуче для кожного з нас, — турбота про хліб насущний та інші умови побутового виживання входить до складу особистого боргу людини перед самим собою і його ближніми; якщо ж почуття боргу з якихось причин слабшає, атрофується, його страхує і замінює інстинктивне спонукання до реалізації базових потреб організму й особистості;
— те що, сприймається переважно як постійне, досить давнє, навіть вічне, а виходить, щось звичне, добре знайоме, традиційне, очікуване (чи то близьке, рідне, "тепле", чи то "охололе", навіть "замерзле" — обридле, що примелькалося до байдужності, ато й роздратування, нудьги, зневіри);
— досяжне, що саме собою розуміється, цілком передбачуване (у навколишньому світі й у свідомості людини), відповідно, таке, що добровільно обирається, повсякденне (у межах доступного репертуару речей і послуг "побутівки");
— відразу пізнаване, в основному цілком зрозуміле (на рівні здорового глузду й особистого досвіду) і тому чинене напів або навіть зовсім несвідомо, на рівні автоматизованої звички, стереотипу свідомості або ж інтуїції-здогаду16.
При спробі виявлення суб´єктної основи повсякденності виявляються досить типізовані соціально-рольові функції людини:
а) домогосподар, "чада і домочадці", "мати-годувальниця" цих самих "чад", які в своїй сукупності утворюють родину — спостерігається усередині побуту;
б) обиватель як законослухняний громадянин держави або житель певної території — член територіального колективу, він же — регулярний працівник, платник податків, мешканець будинку й елементна частка якоїсь суспільної групи (сусіди, партнери по футбольній команді, партійній організації і т.ін.) юрби (жителі мікрорайону, району і т.ін.), маси народу (жителі міста, області і т.ін.) — спостерігається зовні побуту;
в) виконавець тієї або іншої соціальної дії, що підпорядковується :чужій волі і користується готовою методикою виконання поставлених перед ним завдань — має місце на уподібнених побуту ділянках соціальної дійсності. Синтез рольових позицій щодо розуміння статусу члена територіального колективу дає нам можливість виділення останнього як споживача соціальних (у тому числі комунальних) послуг.
З цього погляду учасника буття і суб´єкта дії, щоденність пов´язана з окремою особистістю та її безпосереднім оточенням — декількома мікрогрупами (родина, сусіди, робочий колектив, коло друзів у будинку, якась інша команда, аж до сусідства та земляцтва). Тоді як позамежні повсякденності завдання суспільного поділу праці вирішуються зусиллями макро- і мегагруп (начебто професійних, конфесіональних, інших суспільних прошарків, цехів, корпорацій, об´єднаних за різними, у тому числі територіальними ознаками).
Сукупністю цих сторін повсякденності є свідомість, в межах якої зароджуються ті "життєві", "вітальні" матриці буття, у рамках якої знаходяться всі люди. При цьому варто зазначити, що ці характеристики буття слід розуміти не як тверді імперативи, а як більш-менш стійкі тенденції, що мають, однак перманентний характер і знаходять свій вияв у вигляді вихідних установок функціонування кожної конкретної людини і територіального соціуму. Такі відмінності по-різному позначаються в тому або іншому контексті щоденності, бут-тєвому або ж пізнавальному, доповнюються і змінюються не тільки побутовими, але й позапобутовими потребами і видами діяльності, " сферами існування самого обивателя. При цьому суміщення соціальних ролей і життєвих функцій найчастіше виглядає набагато складніше наведених схем, але окреслити понятійні межі щоденності без посилання на їх різницю навряд чи можливо.
Звідси варто визначити сфери існування і способи діяльності, які протистоять щоденності. Вони здебільшого: а) служать предметом добровільного вибору (альтернатива від використання до відмови), без яких кожен з нас, в принципі, цілком зможе обійтися без збитку для свого тілесного і психічного здоров´я; б) відрізняються відносною рідкістю і тимчасовістю (для більшості); в) випадковістю, невизначеністю, навіть хаотичністю, відкритою безмежністю своїх перспектив; г) вимагають від залученого до них суб´єкта особливої кваліфікації, професійного рівня, особистісного самовираження, а тому і явного ризику.
Таким чином, повсякденність творить безумовні передумови і багато в чому кінцеву сферу всіх інших форм існування та діяльності людей. Слід все-таки розуміти, що хоча і за формою, і за змістом щоденність відрізняється від різних прагнень людини до свободи (вибору, творчості, самовтілення і т.ін.), залишити її надовго нікому не вдасться. Але навмисно обмежуючи своє існування її межами з власної або чужої волі, особистість примітивізується. У нейтральному ж сенсі такого визначення способу життя особистості, особливо в контексті проведеного дослідження, слід зазначити, що так чи інакше вона належить до абсолютної більшості людей.
Досить яскраво прослідковується об´єктивна необхідність і обумовленість зародження об´єктного складу місцевого самоврядування з позицій психологічної науки. В основі формування територіального колективу як соціальної спільності людей, об´єднаних загальними інтересами, який функціонує на локальному рівні соціуму, лежить спілкування (комунікативна взаємодія) — складний, багатоплановий процес встановлення і розвитку контактів між людьми, викликаних потребами в спільній діяльності. Процес спілкування містить у собі: а) перцепцію — сприйняття іншої людини; б) комунікацію — обмін інформацією; в) інтеракцію — вироблення єдиної стратегії взаємодії.
Перцепція (від лат.регсерііо — сприйняття) — є процесом безпосереднього активного відображення когнітивною сферою людини зовнішніх і внутрішніх предметів (об´єктів), ситуацій, подій, явищ і т. ін.Варто зазначити, що на рівні мікросоціуму ми стикаємося із соціальною перцепцією. Цей термін уперше ввів американський психолог Дж. Брунер (1947) для позначення факту соціальної обумовленості сприйняття, його залежності не тільки від характеру стимулу — об´єкта, а й минулого досвіду суб´єкта, його цілей, намірів, значимості ситуації18. Пізніше, з "обкатуванням" цього терміна в практичній психології ним стали позначати більш широкий об´єктно-суб´єктний дискурс, а саме — цілісне сприйняття суб´єктом не лише предметів матеріального світу, а й так званих соціальних об´єктів (інших людей, їхніх асоціацій, груп, класів, народностей) і соціальних ситуацій.
У структурі будь-якого перцептивного акту, серед яких досить яскраво вирізняється форма сприйняття "людина — місцеве співтовариство", "житель — територіальний колектив", найбільш чітко прослідковується регуляція поводження і діяльності індивіда та оточуючих його соціальних груп, причому з уточненням характеристик суб´єкта й об´єкта сприйняття. Звідси перцептивні дії кожного із мешканців певної території — членів територіального колективу, обумовлені його перебуванням у колективному мікросоціумі, не тільки забезпечують свідоме виділення того або іншого аспекту почуттєвого в заданій ситуації, а й перетворення сенсорної інформації, що приводить до побудови образа, адекватного предметному світу і завданням діяльності кожного індивіда в даному колективі.
Найбільш образно такий висновок виявляється у варіантах соціальної перцепції, яких на сьогодні виділено вісім: 1,2) сприйняття членами групи один одного і членів іншої групи; 3, 4, 5) сприйняття людиною себе, своєї групи і "чужої групи"; 6, 7) сприйняття групою свого члена і члена іншої групи; 8) сприйняття групою іншої групи або груп. Можна сказати, що в кожному із варіантів реалізуються типологічні тактико-стратегічні завдання щодо становлення місцевого співтовариства, виробленню у його членів усвідомлення співучасті з ними, а також, і це найголовніше щодо організації спільної діяльності членів місцевого співтовариства на основі взаєморозуміння. Таке взаєморозуміння у сфері місцевого самоврядування досягається лише на основі продукування, конституювання і структуризації інтересу щодо питань місцевого значення, що лежать в основі стабільного і позитивного функціонування асоціації жителів, які мешкають на певній території.
Такі підстави можна виділити як у процесі комунікації (усунення семантичних бар´єрів, соціокультурних розходжень, бар´єрів у відносинах, поява типізованих поведінкових установок у контексті мотивації до прагнення і використання соціальних послуг), так і в процесі інтеракції, коли за допомогою кооперації виникає співробітництво, спрямоване на повне задоволення учасниками взаємодії своїх потреб.
Концептуалізація процесу суспільно» взаємодії на локальному рівні функціонування соціуму дає нам продуктивний приклад виникнення, розвитку, функціонування і взаємодії міжособистісних і групових відносин у рамках територіального колективу, що виникають на базі загальної мотивації — зацікавленості в реалізації основного завдання місцевого самоврядування, його об´єктної основи — питань місцевого значення. Стійка мотивація в контексті предмета дослідження формує своєрідний кадастр таких питань, які стають соціальною спадщиною, передаються дітям, що народилися, і зростає в рамках місцевого співтовариства. О. Шютц у своїй роботі "Значеннєва структура повсякденного світу" у цьому зв´язку відзначає:"... соціальний світ, в якому людина народилася й у якому вона повинна знайти свої орієнтири, сприймається нею як міцне переплетення соціальних відносин, систем знаків і символів з їх особливою значеннєвою структурою, інституціоналізованих форм соціальної організації, систем статусу, престижу і т. ін. Зміст цих елементів соціального світу в усьому його різноманітті, а також сама його структура просто приймаються як даність тими, хто в ньому живе. У результаті відносно природне сприйняття соціального світу формує, використовуючи термін У. Самнера, звичаї (Іоікдуауз) ми-групи, прийняті як гарні і правильні способи подовження з речами (у нашому контексті — з послугами. — Авт.) і людьми. Вони вважаються самособою зрозумілі, тому що витримали іспит часом і, будучи соціально схваленими, не потребують ні пояснення, ні існування".
В основі перцептивного соціального поводження, безумовно, лежить інтерес до навколишньої дійсності. Тому виявлення і диференціація інтересу в місцевому самоврядуванні демонструє і розкриває його глибинний філософський зміст.
Дослідження категорії інтересу як першопричини соціальних дій, подій, що стоїть за безпосередніми спонуканнями — мотивами, помислами, ідеями і т.ін.— індивідів, які беруть участь у цих діях, і соціальних груп, приводить до висновку, що будь-яка людська діяльність заснована на інтересі, який є відправною, початковою точкою цієї діяльності, своєрідною вихідною домінантою існування і розвитку людської цивілізації. Ще Гегель стверджував, що "Найближчий розгляд історії переконує нас у тому, що дії людей випливають з їхніх потреб, пристрастей, інтересів... і лише вони відіграють головну роль"22. Множинність і різноплановість інтересів, як індивідуальних, так і групових, соціальних та економічних, духовних і прагматичних, дозволяють зробити висновок про багатогранну діяльність людського співтовариства, яке має виходи на різні її рівні, у тому числі на як на державний рівень, так і рівень місцевого самоврядування.
Уявляється, що домінуюча роль інтересу в місцевому самоврядуванні полягає у тому, що в повсякденній людській діяльності його можна трактувати в пшрокому сенсі як будь-яку спрямованість на значимий для людини предмет або діяльність, причому ця значимість (пріоритет інтересів, наявність домінуючих інтересів) визначається вибором і стійким зосередженням уваги на певних об´єктах.
У цьому аспекті соціально значимим є і місцеве самоврядування, яке у державно-організованому суспільстві забезпечує становлення та реалізацію соціально-, національно-, професійно-, територіально-групових, корпоративних, колективних інтересів.
Підтвердженням цієї тези є те, що місцеве самоврядування формується в процесі розмежування інтересів центральної державної влади з інтересами окремих територій (територіальний інтерес) не тільки з метою їх самоствердження, але й певної "автономізації" у вирішенні питань функціонування певної групи людей, яка мешкає на певній території (територіального колективу).
Незважаючи на певну "автономію", інтерес у місцевому самоврядуванні є частиною загального соціального інтересу, реалізованого в рамках державного. Тут досить продуктивною видається позиція М. Баймуратова, який вважає, що соціальні і державні інтереси, у свою чергу, обумовлені економічним становищем тих або інших суспільних груп (у номінальному вираженні — територіальних колективів), однак вони не зводяться лише до цього положення, оскільки не існують, крім того чи іншого їх вираження, у вигляді настроїв, поглядів, емоційних реакцій, ідеології і т. ін.
Звідси, об´єктивно актуалізується проблема узгодження інтересів, які виявляються на різних рівнях — державному і локальному, з метою формування загального, соціального інтересу, що виявляється в практичних діях держави і її органів, у функціонуванні системи місцевого самоврядування, муніципальної влади, для реалізації завдань і функцій як самої держави, так і самореалізації прав територіальних колективів та їх членів — жителів сіл, селищ, міст.
Про такий взаємозв´язок інтересів, який набув у державному управлінні характер тенденції, свідчить і світовий досвід. Так, наприклад, французький учений Б. Гурне акцентує увагу на тому, що здійснення основних управлінських функцій, які раніше були монополією держави, сьогодні "доручається співтовариствам, розселеним па певних територіях, органи яких обираються населенням. Вони одночасно наділяються правами, що дозволяють їм братися за реалізацію цих функцій, наприклад, правом стягнення податків, і певною владою в умовах її здійснення в рамках діючого закону".
Однак наявність загальних соціальних інтересів не означає злиття інтересів центру і місць. Саме їх поляризація і є основою виникнення місцевого, локального інтересу, і вона з´являється в процесі децентралізації і деконцентрації публічної державної влади. На генетичний зв´язок цих процесів з місцевим самоврядуванням звертав увагу А. Ток-віль, який у своїй роботі "Демократія в Америці" виділяв і розрізняв два типи централізації: урядову (політичну) і адміністративну. При політичному типі влада зосереджується в єдиному центрі для захисту спільних для всього суспільства інтересів (встановлення загальних законів і взаємини з іноземцями). При адміністративному централізація влади відбувається для захисту інтересів, властивих окремим прошаркам суспільства, наприклад, тих або інших дій і починань громади.
Ці тенденції прямо пов´язані з доктринальними підходами до розуміння місцевого самоврядування і його об´єктного складу, що складаються в юридичній науці. Конституційний рух, поштовх до якого в європейських країнах дала Велика французька революція, привело не тільки до появи нових форм організації влади в сфері вищого державного управління, але й з неминучістю поставило завдання перетворення місцевого управління по новому типу, вільному від сильної бюрократичної опіки центру. Вимога послідовного проведення по-чатків муніципального управління була логічним висновком з основних принципів конституційної, правової держави, яка приходить на зміну поліцейській, бюрократичній державі епохи абсолютизму. Взаємини особистості і держави, місцевих співтовариств і центру в умовах демократичної правової держави принципово інші, ніж в абсолютистській, яку І. Кант називав "державою сваволі".
Таким чином поява науки муніципального права була викликана об´єктивними суспільними потребами. Теоретичні основи вчення про місцеве співтовариство і місцеве самоврядування були закладені в більшості європейських країн, а також у США і Японії в ході муніципальних реформ у XIX ст., хоча, як відзначалося раніше, традиції общинного, міського управління мають історичне коріння — від первісних осередків суспільства. "Муніципальні реформи XIX ст., — відзначав Г. Барабашев, — ґрунтувалися на фундаменті, що закладався для них уже в середні віки. Середньовічні міста з їх адміністративним, фінансовим і судовим правлінням, купленим або відвойованим у феодалів, були зародками буржуазного муніципалізму".
На початку XIX ст. общинними справами, общинним майном завідували казенні державні чиновники. Ця система привела общинне господарство до повного занепаду. Тому треба було науково обґрунтувати необхідність обмеження втручання бюрократичного центру в общинну систему ведення господарства. Це завдання і була покликана вирішити теорія вільної громади, початий якої запозичені з французького і бельгійського права. її прихильники доводили, що право громад завідувати своїми справами мало такий же природний і невід-чужуваний характер, як права і свободи людини. Держава повинна поважати волю общинного управління, тому що громади виникли раніше. З цього положення виводилися наступні основні ознаки самоврядування: а) управління общинними справами по суті своїй відрізняється від державного; б) посадові особи общинного управління є не державними, а общинними; в) громади є відділеними від держави юридичними особами. Будь-яке незаконне втручання держави в справи громади є порушенням її прав.
Однак ці теоретичні постулати не можна було поширювати на більші, створені державою адміністративні одиниці, які мають охоро-нювану законом самостійність та керуються виборними посадовими особами. Відстоювати самостійність самоврядних одиниць, посилаючись на їхні природні права, було важко. Ідея невідчужуваності, недоторканності прав громад, характерна для теорії вільної громади, була досить уразливою.
Коли з´ясувалося, що поняття "вільна громада" не можна визнавати як основну ознаку самоврядування, виникла необхідність замінити його іншим. Відповідно до господарської теорії вважалося, що самоврядування — це завідування не державними, а власними справами громади. Однак господарська теорія, яка прагнула звести всю діяльність самоврядних одиниць до господарських питань, згодом втратила авторитет в науці. Практика показала, що лише господарська діяльність є основною ознакою місцевого самоврядування. Майже повсюдно органи самоврядування займалися багатьма соціальними питаннями (охорона суспільного порядку, турбота про бідняків, управління протипожежними та санітарними заходами і т.ін.).
На зміну цим теоріям прийшла суспільна теорія самоврядування, яка не тільки так само, як і колишні теорії, виходила з протиставлення держави і суспільства, але мала у своїй основі принцип визнання свободи здійснення своїх завдань місцевими співтовариствами. "Суспільна теорія, — писав дореволюційний російський державозна-вець М. Коркунов, — бачить сутність самоврядування в наданні місцевому суспільству самому відати своїми суспільними інтересами й у збереженні за урядовими органами завідування тільки державними справами. Отже, суспільна теорія виходить із протилежності місцевого суспільства державі, суспільних інтересів — політичним, вимагаючи, щоб суспільство і держава відали тільки своїми власними інтересами .
Однак представникам суспільної теорії не вдалося скласти список справ, підвідомчих органам місцевого самоврядування, які б, власне кажучи, відрізнялися від справ державного управління. Німецькі вчені Л. Штейн і Р. Гнейст на численних прикладах, взятих із практики управління місцевими справами в Англії, показали, що такі обов´язки, як охорона суспільного порядку, розкладка державних і місцевих податків, завідування шляхами сполучення, турбота про бідняків, виконуються органами місцевого самоврядування за дорученням держави. Вона покладає їх на громади, виходячи з розуміння доцільності, тобто вважає, що органи місцевого самоврядування справляться з ними краще. У тих місцевостях, де не існує органів самоврядування, справами, що входять у їхню компетенцію, завідують державні органи.
Таким чином, суспільна теорія, на думку її противників, містила, з одного боку, правильний висновок про те, що органи місцевого самоврядування мають бути виділені із системи загальної державної адміністрації, а з іншого — неспроможність положення про їхню повну відособленість від органів державної влади. Ця теорія мала багато прихильників, які прагнули в обґрунтуванні недержавного характеру діяльності самоврядних одиниць знайти опору в боротьбі проти надмірного підпорядкування органів самоврядування контролю урядової адміністрації.
У Росії найбільш відомими представниками суспільної теорії були В. Лєшков та О. Васильчиков. Професор Московського університету В. Лєшков виділяв сільські, міські, повітову і губернську форми російської громади. Він вважав, що кожна земська одиниця є сукупністю цих форм і являє собою "союз, заснований... на єдності інтересів і на власному управлінні своїми загальними справами за допомогою виборної влади". Ним висловлювалася ідея незалежності місцевого самоврядування від державного втручання.
Найбільш повне вираження основні принципи суспільної теорії одержали в роботі О. Васильчикова "Про самоврядування". Воно визначалося ним як порядок управління, при якому "місцеві справи і посади завідуються і заміщуються місцевими жителями — місцевими обивателями". Цьому порядку протиставлявся бюрократичний, при "якому ті ж справи і посади доручаються стороннім людям не внаслідок приналежності їх до місцевості, якою вони керують, а за довільним вибором і визначенням начальства, уряду". Місцеве самоврядування визнавалося ним як далеке від політики, що має свою особливу сферу діяльності.
Варто зазначити, що в Російській імперії в 60-х роках XIX ст. суспільна теорія користувалася значною підтримкою ліберальної громадськості, яка вважала, що визнання лише суспільного значення місцевого самоврядування дозволить позбавити його від опіки державної влади. Цю теорію при підготовці земської реформи взяли на озброєння й урядові кола. Однак практика показала, що органи самоврядування здійснювали функції, які мали не тільки приватноправовий, але й публічний характер, властивий органам публічної влади при одержанні своїх повноважень від держави.
На основі цих поглядів розвивається державна теорія самоврядування в основі якої лежить теза, що самоврядування — це одна із форм організації місцевого державного управління. Основні положення теорії, розробленої Л. Штайном і Р. Гнейстом, свідчать про те, що всі повноваження в сфері місцевого самоврядування дані державою, мають джерелом державну владу. Однак місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих жителів, зацікавлених у результатах місцевого управління. Разом з тим, ця теорія не змогла відповісти на запитання: яким чином можна погодити виконання органами самоврядування завдань державного управління з їх самостійністю? її адепти вбачали вирішення цього питання в особливостях механізму заміщення муніципальних посад, а також у тому, що органи самоврядування є не органами уряду, а органами місцевого населення, на які держава покладає здійснення певної частини своїх завдань. Характерну рису механізму заміщення посад самоврядування бачили або в тому, що вони виборні, або в тому, що вони безоплатні, почесні.
Водночас органи місцевого самоврядування, хоча й входять до складу держави і підлеглі їй, є особливими юридичними особами, які володіють певними правами й обов´язками. Вони наділені власністю, мають право самостійно вступати в майнові відносини. На відміну від урядових закладів, органи місцевого самоврядування існують не тільки для виконання функцій державного управління. Вони виражають також особливі (корпоративні) інтереси населення, що мешкає на підвідомчій їм території. Ці інтереси нерідко не збігаються з державними. Тому повноваження державних органів і органів місцевого самоврядування розмежовуються правовими нормами. Це надає взаєминам між державою і самоврядними одиницями юридичного характеру. Органи місцевого самоврядування не підкоряються прямим розпорядженням держави. Вони самостійно приймають постанови (які, щоправда, можуть бути в рамках закону скасовані або змінені), не одержуючи безпосередніх вказівок від урядових органів.
Державна теорія не тільки зробила значний вплив на розвиток вчення про місцеве самоврядування в XIX і XX ст., але й фактично була сприйнята радянською юридичною наукою, що на практиці різко активізувало процеси централізації державної влади і фактичного викорінювання локальної демократії.
Розуміючи деструктивний характер такого підходу, багато вчених ще у XIX ст. стали прихильниками юридичної теорії, яка виникла на базі державної теорії місцевого самоврядуванняВони зводили сутність місцевого самоврядування до однієї основної ознаки — самоврядні одиниці є відособленими від держави публічно-правовими юридичними особами. Вони вважали, що права органів місцевого самоврядування невід´ємні і недоторканні для держави. Органи самоврядування, на їхню думку, здійснюють волю не держави, а місцевих співтовариств. У громад є особливі цілі й інтереси, які відрізняються від цілей та інтересів держави. Однак ця теорія мала цілий ряд слабких місць: а) недоторканність прав органів місцевого самоврядування існує тільки для конкретних органів адміністрації, але не для самої держави, що вправі законодавчо змінити їх або зовсім забрати;
б) самоврядні одиниці, будучи суб´єктами наданих їм прав, так само, як і органи державної адміністрації, підлягають контролю уряду;
в) неможливо визначити критерії для встановлення того, які функції, що виконуються органами самоврядування, відповідають їхнім власним інтересам, а які — інтересам держави (розмежувати ці дві сфери прагнула і суспільна теорія самоврядування).
Відомий російський правознавець М. Лазаревський вважав, що кожна з розглянутих вище теорій правильна "у тому сенсі, вказує на ознаку, яка зустрічається у самоврядних одиницях і має для них істотне значення, але кожна з цих теорій була неправильною у тому, що зводила визначену нею ознаку в основну і виняткову". Виходячи з цих міркувань, він сформулював комплексне визначення сутності місцевого самоврядування як такої форми децентралізованого державного управління, при якій "тим або іншим способом забезпечена як дійсна незалежність від коронної адміністрації, так і зв´язок цих органів з місцевим населенням.
Такий підхід у визначенні двоїстого характеру муніципальної діяльності (самостійність у місцевих справах і здійснення певних державних функцій на місцевому рівні) знайшов своє відображення в теорії дуалізму муніципального управління, відповідно до якої, муніципальні органи, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходять за рамки місцевих інтересів і, отже, повинні діяти як інструмент державної адміністрації.
У контексті нашого дослідження особливого значення набуває низка сучасних теорій, в яких домінують "питання місцевого значення". До фактичної модифікації дуалістичної концепції можна віднести "суспільно-господарську", суть якої, на думку Л. Кравчука, полягає в тому, що органи місцевого самоврядування "мають власну суверенну компетенцію і права тільки в сфері неполітичних відносин, у місцевих господарських і суспільних справах. У ці місцеві справи держава не втручається, і вони вирішуються органами місцевого самоврядування самостійно. У питаннях політичних, загальнодержавних ці органи діють як представники держави".
Основний наголос на питаннях місцевого значення робиться в теорії соціального обслуговування, яка акцентує увагу на здійсненні муніципалітетами одного з основних своїх завдань — пропозиції послуг жителям — членам територіального колективу, організації обслуговування населення. Основною метою всієї муніципальної діяльності ця теорія називає добробут жителів комуни.
Більшість сучасних учених трактують місцеве самоврядування як відносно децентралізовану форму державного управління на місцях. Разом з тим, можна зробити висновок, що вітчизняна муніципальна доктрина віддає пріоритет суспільній теорії місцевого самоврядування, це частково підтверджують навіть її супротивники — прихильники державної теорії33. Крім того, курс Президента України В. Ющенка на розвиток нашої держави як держави самоврядних громад36 є досить яскравим орієнтиром та істотним аргументом на користь практичної реалізації цієї теорії, найважливішим елементом якої, є питання місцевого значення.