Муніципальне право України
РОЗДІЛ XIII. ОРГАНИ САМООРГАНІЗАЦІЇ НАСЕЛЕННЯ
Важливим елементом системи місцевого самоврядування є органи самоорганізації населення. їх правовий статус визначається сьогодні Конституцією (частина п´ята статті 140) та законами України "Про місцеве самоврядування в Україні (статті 4, 14, 16, 60)" та "Про органи самоорганізації населення" (далі — Закон).
Відповідно до Закону такими органами є будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, сільські, селищні комітети. Вони є однією із форм участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні питань місцевого значення, виборними органами, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених вказаним Законом ( статті 2, 3). Органи самоорганізації населення створюються за ініціативою , самих жителів та з дозволу відповідної сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради на окремих частинах відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а саме: сільського, селищного комітету — в межах території села, селища, якщо його межі не збігаються з межами діяльності сільської, селищної ради; вуличного, квартального — в межах території кварталу, кількох, однієї або частини вулиць з прилеглими провулками у місцях індивідуальної забудови; комітету мікрорайону — в межах території окремого мікрорайону, житлово-експлуатаційної організації в містах; будинкового — в межах будинку (кількох будинків) в державному і громадському житловому фонді та фонді житлово-будівельних кооперативів; комітету району у місті — в межах одного або кількох районів у місті, якщо його межі не збігаються з межами діяльності районної у місті ради (ст. 7).
Законом детально врегульовано також порядок ініціювання, надання згоди, обрання та легалізація органів самоорганізації населення.
Установлено, наприклад, що з ініціативою про створення органу самоорганізації населення до відповідної ради можуть звернутися збори (конференція) жителів за умови, що на цих зборах (конференціях) брало участь (було представлено) не менше половини жителів відповідної території, які мають право голосу. На зборах (конференції) більшістю голосів їх учасників обирається ініціативна група, яка подає до відповідної ради заяву про створення органу самоорганізації населення, протокол зборів (конференції) із зазначенням основних напрямів діяльності цього органу, а також список учасників зборів (конференції) жителів із зазначенням їх основних паспортних даних (стаття 8).
Що ж стосується порядку надання дозволу на створення органу самоорганізації населення, то питання це має розглядатися, як про те зазначається в Законі, на найближчому засіданні відповідної ради за участю членів ініціативної групи. При цьому рада може і відмовити у наданні згоди на створення органу самоорганізації населення, проте її рішення може бути оскаржене "в установленому порядку" (стаття 9).
У разі надання радою згоди на створення органу самоорганізації населення цей останній обирається зборами (конференцією) жителів будинку, вулиції кварталу, мікрорайону, села, селища на основі загального, рівного виборчого права шляхом таємного голосування. Право голосу на виборах мають жителі, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років. Не мають права голосу особи, яких визнано судом недієздатними. Організація проведення таких зборів (конференцій) покладається на виконавчий комітет відповідної ради.
Орган самоорганізації населення обирається на строк повноважень відповідної ради, якщо інше не передбачено її рішенням чи положенням про цей орган (статті 10, 11).
Орган самоорганізації населення вважається діючим тільки після того, як відбулася передбачена статтею 13 Закону його легалізація, яка здійснюється шляхом його реєстрації або повідомленням про заснування. При цьому тільки у разі реєстрації цей орган набуває статусу юридичної особи. Реєстрація органу самоорганізації населення виконавчим органом ради, а також порядок її проведення детально врегульовано вказаною статтею Закону. Однією з суттєвих умов реєстрації є наявність Положення про орган самоорганізації населення, яке затверджується зборами (конференцією) та має відповідати встановленим Законом вимогам (стаття 12).
Крім порядку утворення та легалізації органу самоорганізації населення, важливим елементом його правового статусу є його функції, повноваження, структура та організаційні форми прояву його легальної активності, життєдіяльності.
Основними функціями органу самоорганізації населення є, як про це зазначається в Законі (стаття 3), створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення, задоволення їх (жителів) соціальних, культурних, побутових та інших потреб шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг, а також участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території (села, селища, міста, району у місті), інших місцевих програм.
Обсяг цих функцій визначається у повноваженнях органів самоорганізації населення, які, згідно зі статтею 2 Закону, за своєю природою поділяються на власні (віднесені законом до відання цього органу) та делеговані (повноваження сільської, селищної, міської ради, якими вона відповідно до частини шостої статті 140 Конституції України наділяє орган самоорганізації населення з передачею відповідних коштів, а також матеріально-технічних та інших ресурсів необхідних для її здійснення).
Що стосується власних повноважень органу самоорганізації населення, то найбільш вагомими з них є такі:
— вести облік громадян за віком, місцем роботи чи навчання, які мешкають у межах території діяльності органу, а також прийом громадян, розглядати їх звернення;
— представляти разом з депутатами інтереси жителів будинку, вулиці, мікрорайону, села, селища, міста, району в місті у відповідній місцевій раді та її органах, місцевих органах виконавчої влади;
— вносити пропозиції до проектів місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць та проектів місцевих бюджетів;
— здійснювати контроль за якістю надання громадянам, які проживають в житлових будинках на території діяльності органу самоорганізації населення, житлово-комунальних послуг та за якістю проведення у цих будинках ремонтних робіт;
— організовувати на добровільних засадах участь населення в здійсненні заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, проведення робіт з благоустрою, озеленення та утримання в належному стані садиб, дворів, вулиць, парків, кладовищ, братських могил, обладнанні дитячих і спортивних майданчиків, кімнат дитячої творчості, клубів за інтересами та з цією метою створювати тимчасові або постійні бригади, використовувати інші форми залучення населення;
— організовувати допомогу громадянам похилого віку, інвалідам, сім´ям загиблих воїнів, партизанів та військовослужбовців, малозабезпеченим та багатодітним сім´ям, а також самотнім громадянам, дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, вносити пропозиції з цих питань до відповідної ради та її виконавчих органів.
Крім того, до виключних повноважень органів самоорганізації населення віднесено ще ряд повноважень по сприянню та наданню допомоги навчальним закладам, закладам та організаціям культури, фізичної культури і спорту, правоохоронним органам, а також депутатам відповідних місцевих рад в організації зустрічей з виборцями, прийому іромадян та проведенні іншої роботи у виборчих округах (див. докладніше статтю 14 Закону).
Щодо делегованих повноважень органів самоорганізації населення, то відповідно до Закону (стаття 15) ними може бути частина повноважень сільської, селищної, міської, районної у місті ради, делегована нею цьому органові з одночасною передачею йому відповідних коштів, а також матеріально-технічних та інших ресурсів.
Отже, законодавець не деталізує делеговані повноваження. Він покладається виключно на ініціативу та самодіяльність самих сільських, селищних, міських, районних у місті рад, які мають вирішувати це питання з урахуванням місцевих умов.
Тут слід знову звернути увагу на ту обставину, що відповідно до чинного Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" повноваження сільських, селищних, міських, районних у місті рад та їх виконавчих органів, по-перше, чітко розділені, по-друге, повноваження цих рад є виключними, тобто такими, що мають вирішуватися лише на пленарних засіданнях цих рад. Отже, рада не може делегувати власні повноваження органам самоорганізації населення. Відповідно до пункту 21 частини першої статті 26 вказаного Закону вона наділяє ці органи "окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування". Це положення Закону, на нані погляд, слід розуміти так, що вказаними повноваженнями може бути та частина власних (самоврядних) повноважень місцевого самоврядування, яка віднесена до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у місті рад.
Орган самоорганізації населення має колегіальний характер. Він обирається у складі керівника, заступника (заступників керівника), секретаря та членів. Тому основною формою його роботи є засідання, яке скликають керівники або заступники керівника в міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал, є правомочними, якщо в ньому бере участь більше половини його загального складу. Для забезпечення безперервності та ефективності в своїй роботі орган самоорганізації населення може утворювати комісії, робочі групи, інші органи в порядку, визначеному положенням про цей орган.
Члени органу самоорганізації населення виконують свої обов´язки на громадських засадах. Проте за рішенням зборів (конференції) керівник і секретар цього органу можуть працювати в ньому і на постійній основі з оплатою праці за рахунок коштів, переданих органам відповідною радого.
Члени органу самоорганізації населення мають право брати участь у засіданнях відповідних місцевих рад та їх виконавчих органів з питань, що стосуються їхньої діяльності, а також при розгляді питань, ініційованих самим органом самоорганізації населення, з правом дорадчого голосу.
Орган самоорганізації населення з питань, віднесених до його повноважень, може приймати рішення організаційно-розпорядчого характеру. Проте рішення органу, що не відповідають чинному законодавству або прийняті з питань, які не віднесяться до його повноважень, призупиняються відповідно сільською, селищною, міською, районною у місті радою з одночасним зверненням до суду про скасування такого рішення (стаття 20 Закону).
Законом врегульована також фінансова та економічна основи органу самоорганізації населення. Що стосується фінансової основи, то вона повинна складатися з коштів відповідного місцевого бюджету, які надаються відповідною радою, а також добровільних внесків фізичних та юридичних осіб, інших нарахувань, не заборонених законом (стаття 16). Такий самий характер має і матеріальна основа, яка складається з майна, переданого органу самоорганізації населення радою в його оперативне управління, та його власного майна, яке складається з добровільних майнових внесків фізичних та юридичних осіб, а також майна, придбаного цим органом за власні кошти (стаття 17).
Органи самоорганізації населення для виконання своїх повноважень самостійно використовують фінансові ресурси, отримані з місцевого бюджету, але на цілі та в межах, визначених відповідною радою. Це стосується і використання переданого їм майна. Щодо контролю за фінансовою та господарською діяльністю, то, згідно із Законом (стаття 24), його мають здійснювати і збори (конференції) жителів за місцем їх проживання, і відповідна рада та її виконавчі органи, і державні органи.
Повноваження органів самоорганізації населення можуть бути достроково припинені: у разі порушення ними Конституції і законів України, інших актів законодавства — за рішенням суду; не виконання рішень відповідної ради, її виконавчого комітету — за рішенням ради; невиконання рішень зборів (конференцій) жителів — за рішенням цих зборів чи конференції (стаття 25).
У Законі України "Про органи самоорганізації населення" врегульовані і деякі інші складові їхнього правового статусу, які дозволяють мати певну уяву про місце і роль цих органів у механізмі здійснення місцевого самоврядування як одного з його суб´єктів.
Так, наприклад, організація та діяльність органу самоорганізації населення має будуватися на принципах законності, гласності, територіальності, виборності, підзвітності, підконтрольності та відповідальності перед жителями, які обрали орган самоорганізації населення. Ці принципи, як бачимо, є принципами місцевого самоврядування в Україні, врегульованих Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" (стаття 4). Щодо спеціальних принципів, притаманних лише органам самоорганізації населення, то ними є принцип добровільності взяття окремих повноважень місцевого самоврядування сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а також підзвітності, підконтрольності та відповідальності перед відповідними радами (див. стаття 5 Закону).
Отже, в особі органів самоорганізації населення маємо справу вже не з місцевим самоврядуванням, заснованим на принципах його правової, організаційної, матеріально-фінансової автономії та здійснюваним територіальною громадою безпосередньо і через створювані нею органи, а з виявом самоорганізації (самоврядування) членів територіальної громади на її мікрорівні, а тому інтегрованим в систему самоврядування сіл, селищ, міст та діючим з дозволу та під контролем відповідних органів місцевого самоврядування.
У деяких літературних джерелах пропонується цю ланку в системі місцевого самоврядування називати "територіальне громадське самоврядування". Думається, що цей термін відповідав природі органів самоорганізації населення лише в той період (за радянських часів), коли місцеві органи влади в Україні — ради були конституйовані як органи державної влади, і не має права на існування сьогодні, коли ради та їхні виконавчі органи роздержавлені та є виключно органами місцевого самоврядування.
У вітчизняній науці муніципального права природа органів самоорганізації населення ще потребує свого фундаментального дослідження. Адже подібні їм органи існують і в інших країнах, проте тільки в Україні вони стали одним із конституційних інститутів (частина шоста статті 140).
Щоправда, вітчизняна наука і радянські часи не була байдужа до так званих органів громадської самодіяльності населення — сільських, селищних, вуличних, квартальних, дільничних, домових комітетів. Проте так і не була завершена дискусія з приводу того, до якої соціальної системи належать ці органи — системи громадських об´єднань чи системи відповідної місцевої ради.
Що стосується органів самоорганізації населення, то Конституція України, закони України про місцеве самоврядування в Україні та про органи самоорганізації населення прямо відносять їх до системи місцевого самоврядування. Отже, це один із дійових суб´єктів місцевого самоврядування, який потребує свого розвитку і вдосконалення та наповнення відповідною практикою.
З огляду на те, що ця публікація вийде в період конституційної реформи, хотілося б зупинитися на деяких питаннях дискусійного характеру.
Авторові цього розділу вкотре доводиться констатувати, що передбачена Конституцією України система місцевого самоврядування є концептуально недосконалою, а тому потребує реформування. І це стосується не тільки регіональної та субрегіональної її ланок, а й базової (місцевої), зокрема, такого її компоненту, як органи самоорганізації населення.
Відповідно до Конституції України місцеве самоврядування на базовому його рівні здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Крім того, сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна (частини третя, шоста статті 140). Ці органи, як відомо, визначені в якості елементу системи місцевого самоврядування (стаття 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"), однієї з форм участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст у вирішенні питань місцевого значення (частина перша статті 3 Закону України "Про органи самоорганізації населення").
Системне тлумачення вказаних норм Конституції та законів України дозволяє дійти висновку, що елементами системи місцевого самоврядування на базовому (місцевому) його рівні, без яких вона б втратила свою цілісність, є ради як власне органи місцевого самоврядування, а також їхні виконавчі органи, які є своєрідними органами органів місцевого самоврядування. Щодо органів самоорганізації населення, то вони не є обов´язковими і не вписуються поки що ні в систему органів місцевого самоврядування чи їх органів, ні в систему громадських організацій, побудованих, як відомо, на засадах персонального чи колективного членства, самоорганізації, самодіяльності та самозабезпечення. Адже вони утворюються з дозволу відповідної ради, а їх організація та діяльність має ґрунтуватися на принципах підзвітності, підконтрольності та відповідальності перед відповідними радами (пункт 6 статті 5 Закону України "Про органи самоорганізації населення").
Практика створення та діяльності в Україні органів, подібних органам самоорганізації населення, має свою історію, яка потребує відповідної науково-критичної оцінки. Саме історія, як видається, може багато чого пояснити при дослідженні особливостей політико-правової природи вказаних органів.
У радянські часи прийнято було вважати, що місцеві ради як органи єдиної державної влади на місцях здатні брати на себе і ті функції, які властиві органам місцевого самоврядування буржуазних країн. Так з´явилася концепція місцевих рад як органів з подвійною правовою природою — органів державної влади та місцевого самоврядування. З огляду на це практика створення та діяльності під патронатом сільських, селищних, міських рад так званих органів громадської самодіяльності — домових, вуличних, квартальних та інших комітетів розглядалася в науці та практиці тих часів саме як вагомий аргумент на користь вказаної вище концепції.
Ця концепція справила великий вплив і на Закон "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" від 7 грудня 1990 року, яким, як відомо, було започатковано процес становлення місцевого самоврядування в Україні. Згідно з цим Законом органи місцевого самоврядування поділялися на так звані державні органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські, районні в місті, районні, обласні ради) та органи територіального громадського самоврядування (комітети і ради мікрорайонів, житлових комплексів, домові, вуличні, квартальні, дільничні, селищні, сільські комітети). Ці останні, як і за радянських часів, мали діяти під патронатом відповідних рад — так званої "основної ланки" в системі місцевого самоврядування, покликаної об´єднувати і координувати діяльність усіх інших ланок цієї системи (стаття 2).
У березні 1992 року, як відомо, була прийнята нова редакція цього Закону, у зв´язку з чим змінилася не тільки його назва ("Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування"), а й суть тих положень, які цікаві для нас. Сільські, селищні, міські ради були повністю роздержавлені та визначені лише в якості органів місцевого самоврядування. У зв´язку з цим зникла і та підстава, яка дозволяла поділяти органи місцевого самоврядування на державні та громадські. Проте, місце і роль колишніх органів територіального громадського самоврядування, які вже стали називатися гр< мадськими комітетами та радами самоврядування, у системі місцевого самоврядування принципово не змінилася. Вони, як і їхні попередники, мали обиратися загальними зборами (сходами) громадян та здійснювати окремі повноваження, передані їм радами, а ці останні об´єднувати та координувати їхню діяльність на своїй території (статті 2, 5, 6). З таким концептуальним багажем Україна і підійшла до врегулювання статусу цих органів у чинній Конституції України.
В історичну ніч з 27 на 28 червня 1996 року частина шоста статті 140 Конституції України спочатку була проголосована Верховною Радою України в дещо іншій редакції. "Сільські, селищні, міські ради, — зазначалося там, — можуть за ініціативи жителів "утворювати... органи самоорганізації населення" і лише у процесі остаточного редагування та прийняття Основного Закону з ініціативи Тимчасової спеціальної комісії по доопрацюванню проекту Конституції України згаданий вище термін "утворювати" був замінений на словосполучення "дозволяти... створювати".
З огляду на це хотілося б поміркувати з приводу того, що б відбулося у системі місцевого самоврядування, якби в тексті Конституції України залишився термін "утворювати". Думається, що були б усі підстави розглядати органи самоорганізації населення як своєрідні органи сільських, селищних, міських рад, "їх квазівиконкоми", що створюються радами за ініціативи самих жителів та діють на громадських засадах на рівні тих мікроструктур, на які поділяються відповідні адміністративно-територіальні одиниці первинного рівня. Думається, що в такому випадку відпала б необхідність в тій досить таки складній процедурі легалізації цих органів, рівно як і в спеціальному Законі про них. Адже статус органів самоорганізації населення (громадських комітетів — така назва була б більш прийнятною) з успіхом міг би визначатися, по-перше, у Законі (законах) про місцеве самоврядування, по-друге, нормами статутного права. Місцеве ж самоврядування, здійснюване громадськими комітетами, можна було б розглядати як своєрідну форму деконцентрації власних повноважень місцевого самоврядування на базовому рівні.
Є й інші погляди на природу місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні окремих частин адміністративно-територіальних одиниць первинного рівня. Висловлюються, наприклад, пропозиції про необхідність законодавчого визнання жителів, які там постійно проживають, в якості так званих територіальних колективів, які здійснюють місцеве самоврядування як безпосередньо (на своїх загальних зборах), так і через свої представницькі органи, якими є органи самоорганізації. Природно, при такому підході з огляду на надзвичайну правову, організаційну та матеріально-фінансову залежність органів самоорганізації населення від рад та їхніх виконавчих комітетів питання про особливості політико-правової природи цих органів, їх місце і роль у системі місцевого самоврядування залишається невизначеним.
Тут слід зазначити, що в юридичній літературі радянської доби був сформульований принцип так званої одноканальності залучення громадян до роботи сільських, селищних, міських та районних у місті рад. Суть цього принципу зводилася до наступного. Постійно діючою територіальною одиницею, де має відбуватися зв´язок депутатів ради з виборцями, є територіальний виборчий округ. Тому залучення громадськості до роботи ради має здійснюватися по такому каналу: виборці, їхні органи самодіяльності — депутати, їх територіальні депутатські групи, сформовані шляхом об´єднання територіальних виборчих округів — рада та її виконком. Цей принцип, на наш погляд, мав би діяти і в сучасних умовах, якби місцеві вибори здійснювалися за мажоритарною виборчою системою, тобто за територіальними одномандатними чи багатомандатними виборчими округами. Тоді не було б певного дефіциту і в тих громадських діячах, які беруть на себе обов´язок ініціювання створення та керівництва відповідним органом самоорганізації населення, оскільки цю функцію могли б взяти на себе депутати відповідної ради.
Є й інші проблеми, на яких хотілося б зупинитися в цій невеликій публікації.
Чинне законодавство про місцеве самоврядування сьогодні унеможливлює застосування частини шостої статті 140 Конституції України щодо наділення сільською, селищною, міською радою органу самоорганізації населення частиною своєї власної компетенції. Адже відповідно до частини другої статті 15 Закону України "Про органи самоорганізації населення" ці ради не можуть делегувати органам самоорганізації населення повноваження, віднесені законами України до виключної компетенції місцевої ради. Проте у сільських, селищних, міських рад просто немає інших повноважень крім виключних (див. частина третя статті 10, стаття 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні")! Отже, потребує обговорення питання про зміну самого принципу розподілу повноважень між цими радами та їх виконавчими органами. Сьогодні ці повноваження поділені надто жорстко. Система ж місцевого самоврядування на базовому рівні відзначається цілісністю та певною субординацією її елементів — територіальна громада, рада, її виконавчий орган. Тому потребує удосконалення і передбачений Законом порядок розподілу повноважень між ними з тим, щоб забезпечити пріоритет повноважень територіальної громади стосовно органів місцевого самоврядування, а також пріоритет повноважень ради як представницького органу територіальної громади стосовно виконавчих органів ради. При такому розподілі вказана вище проблема втратила б свою актуальність.
Актуальною є також проблема розмежування повноважень між міськими та районними у містах радами щодо спрямування діяльності органів самоорганізації населення. Так, наприклад, деякі міські ради просто позбавляють районні у містах ради цієї функції. Проте повноваження міської та районної у місті ради щодо спрямування діяльності органів самоорганізації населення, як видається, розмежовані вже самим Законом про них. "Орган самоорганізації населення, утворений за дозволом районної у місті ради, — зазначається в частині другій статті 4 вказаного Закону, — керується у своїй діяльності також (підкреслено автором) рішеннями міської ради та її виконавчого органу". До того ж, з огляду на великі масштаби таких міст органи самоорганізації населення мають знаходитися саме під юрисдикцією районних у містах рад як органів місцевого самоврядування, найближчих до членів територіальної громади.