Муніципальне право України
§ 2. Повноваження сільських, селищних, міських голів
Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року, закріплюючи компетенцію сільського, селищного, міського голови, наділяє його відповідними повноваження ми, водночас встановлюючи як предмет відання практично всі сфери (галузі) місцевого життя: галузь планування та обліку, бюджету та фінансів, управління комунальною власністю, житлового господарства, комунально-побутового, торгового обслуговування, транспорту і зв´язку, соціального обслуговування населення, забезпечення законності, охорони прав і свобод людини та громадянина, зовнішньоекономічної діяльності і т. ін.
Повноваження сільського, селищного, міського голови — це закріплені на законодавчому рівні права та обов´язки, необхідні йому для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування на території села, селища, міста.
Його повноваження починаються з оголошення відповідною виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання і закінчуються вступом на цю посаду іншої обраної відповідно до закону особи, крім випадків дострокового припинення його повноважень.
Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року (ст. 79) передбачає дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у разі: його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складання ним повноважень; припинення його громадянства; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених цим Законом; визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер; його смерті.
Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. Інші підстави можуть мати політичний характер, наприклад, затяжний конфлікт з відповідною радою і т. д.
Сільському, селищному, міському голові, який є головною посадовою особою відповідної територіальної громади, наданий Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. широкий спектр повноважень. У процесі їх аналізу їх можна умовно поділити на такі групи.
По-перше, це повноваження з організації роботи міської ради, сесій ради, а, також органів, які вони утворюють (їх можна назвати шіутрішньоорганізаційно-правовими). Від того, як ефективно здійснена підготовча робота з проведення сесії, залежить зміст самої роботи ради. На жаль, практика роботи місцевих рад свідчать, що ця ділянка роботи є найбільш слабкою, найчастіше — голова є об´єктом критики депутатів, а головне — одна з причин неефективності сесій. Діяльність депутатів з підготовки сесій здійснюється, як правило, в таких напрямах: вибір питань, що вносяться на сесію, їх підготовка і складання відповідних документів; участь депутатів у підготовці питань; проведення організаційно-технічних заходів. Таким чином, вибір питань є ключовим моментом у роботі з підготовки сесії. Він здійснюється, виходячи з назрілих проблем державного, господарського та соціально-культурного будівництва з урахуванням думок і пропозицій депутатів, органів ради та населення, відповідно до плану роботи ради.
Враховуючи, що підготовча робота проводиться, як правило, в період підготовки сесій, безпосередньо перед її проведенням, особливого значення в успішному її здійсненні набуває діяльність сільського, селищного, міського голови, яка полягає в організації роботи по залученню депутатів та широкого кола зацікавлених осіб. Відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року організація підготовки сесії відповідної ради покладена на сільського, селищного, міського голову (пп. 2 п. З ст. 42). Таким чином, удосконалення цієї практики є одним із важливих резервів поліпшення ефективності та якості роботи рад. Сільський, селищний, міський голова має також право вносити пропозиції і формувати порядок денний сесій ради та головувати на її пленарних засіданнях, вносити на її розгляд пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря (пп. 4, 8 п. З ст. 42).
На пленарному засіданні ради сільський, селищний, міський голова вносить на розгляд ради пропозиції щодо кількісного і персонального йкладу виконавчого комітету, структури і штату виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету. Він також здійснює керівництво апаратом відповідної ради та її виконавчим комітетом (пп. 5, 6, 7 п. 3 ст. 42).
Сільський, селищний, міський голова також укладає від імені відповідної територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а щодо питань, які віднесено до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження ради (пп. 16 п. З ст. 42). Він також є уповноваженою особою, наділеною правом підписання рішень ради та її виконавчого комітету (пп. З п. З ст. 42).
По-друге, це повноваження, пов´язані із забезпеченням реалізації міською територіальною громадою форм безпосереднього (прямого) волевиявлення (електорально-організаційні). У межах цих повноважень сільський, селищний, міський голова забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, міської ради, її виконавчого комітету, а також скликає загальні збори громадян за місцем їх проживання (пп. 11, 12 п. З ст. 42), а виходячи з того, що він є головою відповідної ради (ч. 2 ст. 141 Конституції України) — бере активи}´ участь в організації референдумів та виборів органів державної влади, місцевого самоврядування (пп. 19 п. 1 ст. 26).
По-третє, це повноваження міського голови в галузі програмування розвитку територій місцевого самоврядування, бюджету та фінансування (інституційно-організаційні). У результаті реалізації цих повноважень він забезпечує підготовку проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, які належать до її відання, після чого виносить їх на розгляд ради. Він також є розпорядником бюджетних, позабюджетних цільових (зокрема, валютних) коштів, але використовує їх лише за призначенням, визначеним радою (пп. 9, 13 п. З ст. 42).
По-четверте, це розпорядчі та представницькі повноваження сільського, селищного, міського голови (управлінсько-організаційні та репрезентативно-організаційні). Він має право призначити на посади та звільняти з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності міської територіальної громади, а також представляє, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об´єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності, громадянами, в міжнародних відносинах відповідно до законодавства (пп. 10, 14 п. 3 ст. 42).
По-п´яте, це повноваження в галузі забезпечення законності, охорона прав та свобод людини і громадянина на території міської територіальної громади (вітально-організаційні). Сільський, селищний, міський голова забезпечує в межах делегованих йому законом повноважень діяльність органів виконавчої влади на відповідній території дотримання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади. Він також має право звертатися до суду з приводу визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів (пп. 1, 15 п. З ст. 42).
Сільський, селищний, міський голова забезпечує на відповідній території дотримання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об´єднань. Обов´язком голови відповідної ради є розгляд заяв, скарг та пропозицій. Він також веде особистий прийом громадян з метою задоволення їх вимог. Сільський, селищний, міський голова здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені відповідними нормативними актами, якщо вони не належать до виключних повноважень ради або не віднесено радою до відання її виконавчих органів (пп. 17, 18, 19 п. З ст. 42).
У межах своїх повноважень сільський, селищний, міський голова видає розпорядження (пп. 20 п. З ст. 42). За своїм призначенням ці акти є організаційно-розпорядчими. Розпорядження голови, як і інші підзаконні нормативні акти, мають певну сферу дії — у просторі, в часі та за колом осіб. Вони обов´язкові до виконання та дотримання суб´єктами, яким адресовані. На розпорядження сільського, селищного, міського голови поширюються загальні вимоги законності, основними з яких є: прийняття їх у межах своєї компетенції; дотримання встановленого процесу підготовки та прийняття розпорядження і набрання ним законної сили.
По-шосте, це повноваження щодо здійснення контролю з боку міської ради за діяльністю міського голови (реординаційно-контрольні повноваження). Перш за все, сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень перед державою, територіальною громадою, радою, юридичними і фізичними особами (п. 4, 5 ст. 42, ст. 74).
Що ж до інституцій в контексті питання, то "... сільський, селищний, міський голова здійснює й інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не належать до виключних повноважень ради або не віднесені нею до відання її виконавчих органів" (пп. 19 п. З ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р.), а тому не може не контролювати стан суспільних відносин у громаді та стосовно громади і впливати на неї, тобто здійснювати контрольну владу з певних мотивів, які умовно можна поділити на дві групи: законності та справедливості14. При цьому до другої можна віднести недоцільність, неекономність, неефективність по очікуваним або фактичним результатам. Питання мотивації здійснення сільським, селищним, міським головою контрольної влади, в контексті законності, не викликає істотних заперечень, тому є менш дискусійним. Як уявляється, тут необхідно звернути увагу тільки на те, що такі елементи статусу та діяльності голови необхідно віднести до консервативного початку його місії. Питання ж мотивації здійснення контрольної влади в аспекті справедливості має, перш за все, контекстний, буквальний характер, належить до прогресивного, творчого початку місії голови, тому є більш дискусійним і потребує доктринального тлумачення.
Перелік викладених повноважень сільського, селищного, міського голови не є вичерпним. Думається, що розвиток таких повноважень у контексті демократичних перетворень у такому важливому інституті конституційного права, як місцеве самоврядування, може відіграти важливу роль у розширенні компетенційної бази головної посадової особи територіальної громади.
Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень перед державою (ст. 76 профільного закону), територіальною громадою (ст. 75), радою (п. 5 ст. 42), юридичними і фізичними особами (ст. 77 Закону), а з питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади він підконтрольний відповідним органам виконавчої влади (п. 5 ст. 42).
Важливо також зазначити, що при неналежному здійсненні своїх обов´язків або здійсненні якого-небудь правопорушення сільський, селищний, міський голова в рамках закону несе дисциплінарну, цивільну, адміністративну і кримінальну відповідальність. У той же час не слід забувати і про такий важливий вид відповідальності, як політична відповідальність, яка виражається в добровільній відставці сільського, селищного, міського голови.
Слід акцентувати увагу на тому, що постійне вдосконалення організації діяльності сільських, селищних, міських голів в Україні зумовлюється не тільки тими повноваженнями, які відповідно до чинного законодавства може здійснювати кожний голова, але й політичними та соціально-економічними реаліями відповідного етапу розвитку держави, а також можливостями, що випливають з них, та необхідністю вирішення повсякденних проблем конкретного населеного пункту в контексті задоволення інтересів територіальної громади.
Ознайомлення з практикою роботи одноосібних органів місцевого самоврядування всіх рівнів (сільського, селищного, міського) в Україні та її системний аналіз свідчать про те, що організація їх різнопланової діяльності стає більш конкретною, принциповою та відповідальною.
Цілеспрямована, творча робота головних посадових осіб місцевого самоврядування, а також депутатів місцевих рад, залучення до участі в заходах широкого активу, гласність сприяють формуванню мотивації членів територіальної громади до участі в діяльності місцевого самоврядування, причому це відбувається на фоні підвищення активності та відповідальності кадрів, більш оперативного вирішення соціально-економічних проблем, які стабілізують ситуацію в цілому в містах, районах, областях, активізації суспільної ефективності та дієвості територіальних громад.