Муніципальне право України
§ 1. Правовий статус та функції сільських, селищних, міських голів
Правовий статус сільського, селищного, міського голови у контексті нормативно-правового регулювання є достатньо визначеним. На сьогодні він визначається ст. 141 Конституції України, Законом "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р., Законом "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 6 квітня 2004 р., Законом "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 р., а в місті Києві ще й Законом "Про столицю України — місто-герой Київ" від 15 січня 1999 р., а також іншими законодавчими та підзаконними нормативно-правовими актами.
Відповідно до ч. З ст. 141 Конституції України, статус і повноваження сільських, селищних, міських голів визначаються законом. Так, згідно зі ст. 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села, селища, міста.
Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, прямого виборчого права, шляхом таємного голосування (ч. 2 ст. 141 Конституції України, ст. 8 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 6 квітня 2004 р.) строком на чотири роки. При цьому, сільським, селищним, міським головою може бути обраний тільки громадянин України, який проживає на території відповідного села, селища, міста та на день виборів досяг повноліття.
Одним із найважливіших елементів конституційного-правового статусу сільських, селищних, міських голів є належні їм функції. Слід зазначити, що функції сільського, селищного, міського голови сприяють більш глибокому проникненню в політико-правову природу статутарно-діяльнісного статусу цього суб´єкта місцевого самоврядування, більш повно розкриває обсяг, характер та зміст його діяльності. Функції сільського, селищного, міського голови можна трактувати як основні напрями і види його муніципальної діяльності, за допомогою яких він виражає волю та інтереси відповідної територіальної громади, забезпечує її стабільне функціонування як первинного територіального співтовариства через вирішення питань місцевого значення, забезпечує здійснення цією громадою відносин з державою, її органами, органами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України.
Найбільш важливим питанням в теорії функцій сільського, селищного, міського голови є питання про їх класифікацію (систематизацію).
Зміст цього терміна у загальному вигляді може бути визначений як "система супідрядних понять (класів об´єктів) якої-небудь галузі знання або діяльності людини, що використовується як засіб для встановлення зв´язку між цими поняттями або класами об´єктів".
Характеристика основних напрямів та видів муніципальної діяльності сільського, селищного, міського голови дає можливість зробити висновок про те, що комплекс функцій його діяльності утворює певну структурно-рівневу систему, елементи якої спрямовані на вирішення окремих завдань місцевого самоврядування. В цілому ж вона має на меті здійснення сільським, селищним, міським головою в широкому розумінні права територіальної громади на місцеве самоврядування. У цьому контексті слід зазначити, що діапазон функцій, які здійснює сільський, селищний, міський голова, дуже широкий.
Важливим моментом у побудові системи функцій сільського, селищного, міського голови є вибір критеріїв їх класифікації. Враховуючи, що функції у зв´язку з призначенням обумовлюють діяльність, то критеріями їх класифікації є основні елементи його діяльності.
Спираючись на досягнення правової думки в галузі теорії функцій держави, органів державної влади і управління, органів місцевого самоврядування, а також на результати аналізу характерних якісних рис муніципальної діяльності (її основних напрямів та видів) локально-організованих структур3, можна дійти висновку, що основними елементами такої діяльності є об´єкти, суб´єкти, способи, засоби і методи.
Таким чином, функції сільського, селищного, міського голови можна диференціювати:
— за об´єктами, тобто цілями і завданнями муніципальної діяльності; предметами відання, якими є певні сфери місцевого життя. Такими сферами є політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна. Залежно від сфери реалізації цих функцій їх можна поділяти на внутрішні і зовнішні, хоча такий поділ є умовним;
— за суб´єктами, тобто відповідно до соціально-економічних, демографічних та правових особливостей здійснення сільського, селищного, міського самоврядування. На підставі цю критерію можна також виділити таку систему територіальних функцій: функції міських голів малих, середніх і великих міст України та функції голів міст Києва та Севастополя, які володіють спеціальним статусом;
— за способами, засобами і методами муніципальної діяльності міського голови. Тут можна виділити специфічну систему технологічних (процесуально-організаційних та процесуально-правових) функцій цього суб´єкта, що спрямовані на практичне здійснення муніципальної діяльності, до якої належать інформаційна, нормотворча, територіальна, бюджетно-фінансова та інші технологічні функції.
Важливе місце серед функцій сільського, селищного, міського голови посідають політичні функції. їх особливістю є те, що вони реалізуються сільським, селищним, міським головою спільно з іншими суб´єктами місцевого самоврядування (радою, її виконавчим органом, територіальною громадою і т. д.). Слід зазначити, що політичний аспект у діяльності сільського, селищного, міського голови, як і в діяльності всіх суб´єктів місцевого самоврядування, не знайшов свого належного відображення та закріплення в чинному законодавстві України. Винятком є виборче та референдне законодавство. Тому не випадково він належить до найбільш спірних та проблемних питань конституційного права. Разом з тим, виокремлення таких функцій та їх класифікація хоча б по сферах їх реалізації (на місцевих виборах, при ініціації та проведенні місцевих референдумів), як уявляється, є прагматичним та обґрунтованим. Такий підхід актуалізується і тим, що у вітчизняній юридичній літературі така діяльність суб´єктів публічно-владних відносин фактично не виокремлюється.
Слід зазначити, що політична функція сільського, селищного, міського голови опосередкована і повністю збігається з політичною функцією територіальної громади. Де обумовлено тим, що він є її головною посадовою особою і представляє її у повному обсязі. На думку О. Батанова, політична функція територіальних громад виявляється у забезпеченні реалізації громадянами — членами територіальних громад конституційного права брати участь в управлінні державними і суспільними справами. Щодо цього показовою є позиція В. Бой-цова, який зазначає, що територіальні колективи громадян задовольняють широке коло спільних інтересів саме у сфері політичних відносин, що особливо виявляється у період виборчих кампаній. Тому ця функція, перш за все, передбачає формування громадянами (членами територіальної громади) представницьких та інших органів місцевого самоврядування. У цьому процесі об´єктивно великою є функціонально- і процесуально-організуюча роль сільського, селищного, міського голови і очолюваних ним ради та її виконавчого органу. Спільні політичні функції відповідної територіальної громади та сільського, селищного, міського голови спостерігаються і в забезпеченні проведення місцевого референдуму та реалізації його результатів (п. 12, 3 ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р.).
Таким чином, сільський, міський голова, здійснюючи місцеве самоврядування на підвідомчій йому території, виконує певні функції політичного характеру, як одноосібно, так і у взаємодії з територіальною громадою та іншими суб´єктами місцевого самоврядування.
У результаті переходу України до ринкових відносин перманентно зростають роль та значення економічної функції сільського, селищного, міського голови. Вона знаходить своє нормативно-правове закріплення в чинному законодавстві і полягає: а) у розгляді та вирішенні економічних питань місцевого значення, зокрема, в діяльності по створенню підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, а також у здійсненні контролю за їх діяльністю; б) у внесенні проектів економічного розвитку міста на розгляд міської ради та виконанні прийнятих програм соціально-економічного та культурного розвитку.
Ефективність здійснення економічної функції обумовлена своєрідною дихотомією: вона залежить від проведення своєчасних, послідовних та ефективних економічних реформ у державі і, як наслідок, від реальної фінансової бази сільського, селищного, міського самоврядування.
З економічною тісно пов´язана соціальна функція. Від рівня економічного розвитку відповідної території безпосередньо залежать рівень і якість життя її населення. Прихильники теорії надання соціальних послуг у місцевому самоврядуванні акцентують увагу на здійсненні муніципалітетами та його органами одного основного завдання — організації обслуговування населення, що виражається на практиці у наданні соціальних послуг мешканцям відповідної території. Таким чином, основна мета муніципальної діяльності з упорядкування життя мешканців´комун лежить в основі соціальної функції місцевого самоврядування та її посадових осіб. Така діяльність є центральним магістральним напрямом діяльності місцевого самоврядування, оскільки воно реалізує повсякденні запити та інтереси населення. Щодо цього відношенні показовою є точка зору англійського державознавця Е. Джексона, який вважає головним завданням місцевого самоврядування "забезпечення чистоти, здоров´я та комфорту в місцях мешкання, чистоти вулиць, правильності забудови, освіти для дітей, турботу про безпритульних, людей похилого віку та бідних".
Конституція України у ст. 1 закріпила, що Україна є соціального державою, політика якої спрямована на створення умов, що забезпечують гідне життя та вільний розвиток людини. У соціальній державі місцеве самоврядування також має бути соціальним. Важливу роль в реалізації цієї державної політики на локальному рівні безпосередньо здійснює сільський, селищний, міський голова. Соціальна функція його являє собою основні напрями і види діяльності в соціальній сфері. Ця функція за своїм змістом не тільки взаємопов´язана і взаємодіє із соціальними функціями інших суб´єктів місцевого самоврядування, а й часто виявляється в їх сумісних діях. Так, наприклад, до відання місцевого самоврядування, серед багатьох інших, належать питання надання допомоги малозабезпеченим верствам населення, інвалідам, сім´ям загиблих військовослужбовців і т. д.
Аналіз соціальної діяльності органів місцевого самоврядування України свідчить про те, що сільський, селищний, міський голова як представник територіальної міської громади відіграє велику роль в реалізації соціальної політики місцевої ради та її виконавчого органу, фактично реалізовуючи тим самим на практиці соціальну політику в суспільстві та державі в цілому.
Муніципальна діяльність сільського, селищного, міського голови в духовній сфері функціонування територіальної громади міста реалізується за допомогою здійснення ним культурних функцій. Ці функції представляють основні напрями його діяльності при вирішенні культурних питань місцевого значення, наприклад, його участь в організації та проведенні різних фестивалів, конференцій, семінарів, виставок, у відкритті різнопланових центрів та установ, які спеціалізуються у вирішенні культурних питань.
Слід зазначити, що культурна політика, особливо локальна, сприяє не тільки економічному розвитку певної території, а й формулюванню почуття єдності і спільності її жителів, що фактично відображає соціально-правову парадигму локальної демократії та лежить в її основі, і сильно впливає на них. Така політика може стати потужним інтеграційним чинником, за допомогою якого будуть полегшені й активізовані процеси залучення населення до участі в управлінні справами місцевого співтовариства, причому одним із позитивних проявів такої участі стане активізація соціального відродження і реабілітації найменш захищених верств населення. Звідси — привернення значної уваги до питань культури з боку сільського, селищного, міського голови, органів місцевого самоврядування, пріоритетне фінансування й авансування культурної діяльності через відповідні асигнування з місцевого бюджету, залучення різними правовими способами, наприклад, податковими пільгами підприємницьких структур до участі у становленні локальних культурних традицій, розвитку різних форм мистецтва та культурної творчості, є не тільки виправданим, а й об´єктивує роль сільського, селищного, міського голови як культурного лідера місцевого співтовариства.
На сучасному етапі особливу увагу привертає екологічна функція місцевого самоврядування, яка транспонується й у функцію сільського, селищного, міського голови. Вона має правовою основою положення, які витікають зі ст. 50 Конституції України, відповідно до якої кожен має право на безпечне для життя і здоров´я навколишнє середовище.
Таким чином, функція сільського, селищного, міського голови щодо захисту навколишнього природного середовища полягає в його участі як повноважного представника відповідної територіальної громади у підготовці різних програм місцевого, регіонального та загальнодержавного значення по захисту навколишнього середовища. Політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна функції сільського, селищного, міського голови є аналогічними внутрішнім функціям держави і мають об´єктивний характер. Вони спрямовані, перш за все, на вирішення питань місцевого значення.
Проте держава має не тільки внутрішні, а й зовнішні функції, які спрямовані на вирішення питань функціонування держави на міжнародній арені, у тому числі у відносинах між державами та з міжнародними організаціями. Виходячи з цього, можливим є виокремити зовнішні функції сільського, селищного, міського голови, які знаходять своє відображення та закріплення у п. 14 п. З ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. Відповідно до законодавчих положень сільський, селищний, міський голова представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет не тільки у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об´єднаннями громадян, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності, громадянами, але й у міжнародних відносинах відповідно до законодавства.
Зовнішньоекономічна функція сільського, селищного, міського голови знаходить свій вияв в укладанні в установленому законом порядку договорів з іноземними партнерами на придбання та реалізацію продукції, виконання робіт та надання послуг, яких потребує територіальна громада, в організації спільних підприємств, створенні вільних економічних зон та територій пріоритетного розвитку. Слід зазначити, що органи місцевого самоврядування, відповідно до законодавства, володіють правом ініціативи щодо внесення на розгляд до уряду пропозицій, які стосуються створення вільних економічних зон (п.п. 46 п. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р.).
Зовнішні соціальні та культурні функції сільського, селищного, міського голови знаходять свій вияв в ініціації, організації та проведенні різних наукових і науково-практичних конференцій, засідань, слухань з актуальних проблем розвитку міської територіальної громади і міського господарства за участю представників органів місцевого самоврядування як України, так і зарубіжних країн, міжнародних міжурядових і неурядових (у тому числі неурядових організацій місцевих влад) організацій, підприємницьких структур і т. ін., а також фестивалів, Днів дружби з жителями поріднених міст та інших культурно-масових і просвітницьких заходів.
Виокремлення зовнішньої екологічної функції серед функцій сільського, селищного, міського голови обумовлено, перш за все, тим, що екологічні проблеми в їх широкому розумінні вийшли за межі конкретного міста та мають не тільки регіональний і внутрішньодержавний, але й транснаціональний характер (наприклад, наслідки аварії на ЧАЕС). Тому ці проблеми повинні розв´язуватися не тільки на зазначених рівнях, а й у межах та засобами місцевого самоврядування. Слід зазначити, що ця функція сільського, селищного, міського голови, як і інших суб´єктів місцевого самоврядування, в умовах перманентного зростання екологічних проблем незмінно зростатиме.
Виходячи з класифікації функцій держави, до зовнішніх функцій сільського, селищного, міського голови можна віднести і оборонну функцію, оскільки захист суверенітету татериторіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є однією із найважливіших функцій держави і справою всього Українського народу (ст. 17 Конституції України). Така позиція обґрунтовується не тільки тим, що всі громадяни та органи України повинні сприяти її реалізації. Вона має під собою відповідну нормативну базу, хоча об´єктивно є вторинною, похідною і опосередкованою. Так, Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року наділяє органи місцевого самоврядування владними повноваженнями в галузі оборонної роботи (ст. 36). У ст. 1 Закону України "Про загальний військовий обов´язок та військову службу" від 25 березня 1992 рокунаголошується, що виконання цього Закону покладається на центральні органи державного управління, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування. До їхніх функцій належать також організація та участь у здійсненні заходів, пов´язаних з мобілізаційною підготовкою та цивільною обороною, на відповідній території. Це належить до компетенції сільських, селищних, міських голів. Таким чином, органи місцевого самоврядування в особі його сільського, селищного, міського голови та виконавчого органу ради спільно з військовими комісаріатами забезпечують на своїй території дотримання всіма громадянами положень профільного законодавства, сприяючи державі у виконанні її оборонної функції.
Зовнішні і внутрішні функції сільського, селищного, міського голови постійно знаходяться в тісному взаємозв´язку і взаємозалежності, які здійснюються в межах єдиної функціональної діяльності та зумовлені колективістською і самоврядною природою локальної демократії. Зовнішні його функції є похідними від внутрішніх проблем і завдань, вирішити які прагне місцеве самоврядування. Взаємозв´язок внутрішніх і зовнішніх функцій зумовлений їх спільною спрямованістю на вирішення питань місцевого значення, які виникають у певних галузях місцевого життя.
Окрім виокремлених функцій, сільський, селищний, міський голова здійснює функції, які віднесено виключно до його компетенцп: представляє територіальну громаду у відносинах з іншими територіальними громадами, органами державної влади, підприємствами, установами та організаціями; головує на пленарних засіданнях міської ради; очолює виконавчий комітет міської ради.
Аналіз законодавства та практичної діяльності органів місцевого самоврядування дозволяє виокремити технологічні функції сільського, селищного, міського голови, які актуалізуються у зв´язку зі створенням оптимальної моделі місцевого самоврядування. Однією з найбільш важливих проблем, які об´єктивувалися в процесі реалізації місцевого самоврядування, є проблема інформаційного забезпечення муніципальних відносин.
Інформаційна функція сільського, селищного, міського голови полягає в інформуванні місцевих жителів про свою роботу, а також про роботу очолюваних ним ради та її виконавчого органу. Великого значення набуває форма (спосіб) передачі інформації — відповідно до організаційно-правової форми (наприклад, звіти сільських, селищних, міських голів про свою діяльність, муніципальні слухання, різні інформаційні конференції), а також до характеру передачі (документальна або усна, ЗМІ). Інформаційна діяльність сільського, селищного, міського голови може здійснюватися у формі оприлюднення рішень та розпоряджень шляхом їх публікації в місцевих газетах. Ця функція може також реалізовуватися шляхом створення і розвитку локальних інформаційних мереж органів місцевого самоврядування.
Таким чином, слід зазначити, що подальша активізація інформаційних процесів у місцевому самоврядуванні, безумовно, сприяє реалізації інших функцій сільського, селищного, міського голови, що, у свою черг)´, створює умови для дієвої та ефективної системи локальної демократії в Україні.
Задоволення потреб населення безпосередньо залежить від фінансової самодостатності території. На думку І. Овчинникова, фінансові основи місцевого самоврядування — це основний елемент для нормального забезпечення його функціонування. Звідси важливого місця в системі технологічних функцій сільського, селищного, міського голови набуває бюджетно-фінансова функція.
Бюджетно-фінансова функція сільського, селищного, міського голови полягає в його діяльності по забезпеченню підготовки до розгляду радою проекту місцевого бюджету та зніту про його виконання. Він також є розпорядником бюджетних, позабюджетних цільових (зокрема, валютних) коштів (п.п. 13 п. З ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р.). Розпоряджаючись ними, він зобов´язаний використовувати їх тільки за призначенням.
В умовах формування громадянського суспільства великого значення набуває контрольна функція сільського, селищного, міського голови. Важливими її складовими є: захист прав і законних інтересів громадян — членів відповідної територіальної громади, контроль за виконанням бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку села, селища, міста. Вона також сприяє вирішенню як місцевих, так і загальнодержавних питань забезпечення законності й охорони правопорядку.
Слід зазначити, що чітке розмежування функцій сільського, селищного, міського голови створює деякі труднощі через відсутність спеціальних нормативних актів, які б регулювали його діяльність, зокрема закону про правовий статус сільських, селищних, міських голів, закону про відповідальність посадових осіб держави та органів місцевого самоврядування і закону про місто Севастополь.
Визначення та чіткий поділ функцій сільського, селищного, міського голови, а в контексті цього й інших суб´єктів місцевого самоврядування, сприятиме зміцненню правового статусу цього інституту, стане важливим чинником у процесі будівництва правової демократичної держави.