Муніципальне право України
§ 5. Правові акти місцевих рад
Акти органів місцевого самоврядування подібні до адміністративних управлінських актів за характером та процедурою їх розробки та прийняття. Однак їх відмінність полягає в тому, що акти адміністрації підлягають адміністративному нагляду, тобто можуть бути скасовані вищестоящим органом. Акти ж органів місцевого самоврядування підлягають адміністративному контролю, тобто їх нечинність може бути визнана виключно у судовому порядку як за ініціативою місцевої держадміністрації або профільного міністерства чи відомства, так за результатами розгляду адміністративного позову фізичних та юридичних осіб.
Стосовно правових актів органів місцевого самоврядування, як і будь-яких органів публічної влади, діє презумпція єж законності. Це означає, що правовий акт органу місцевого самоврядування, прийнятий відповідно до визначених формальностей, має юридичну силу закону в межах юрисдикції органу (його повноважень, території поширення влади, процедури прийняття), який прийняв цей акт. Однак у судовому порядку він може бути визнаний нечинним згідно з певними правовими критеріями.
Критерії правового характеру актів органів влади визначені у судовій практиці лише фрагментарно. Згідно з усталеною практикою Конституційного Суду та Вищого господарського суду, вироблені лише окремі параметри правового змісту актів публічної влади:
Зокрема, Конституційний Суд України визначив лише в загальних рисах ознаки ненормативних правових актів, зазначивши, -що "...за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію".
Пізніше президія Вищого господарського суду пов´язала природу актів органів публічної влади з їх властивістю породжувати правові наслідки та регулювання "тих чи інших суспільних відносин", їх обов´язковим характером для учасників цих відносин. Залежно від характеру та обсягу відносин, які врегульовані ним, акти поділяються на нормативні і ненормативні. Основним критерієм нормативності правового акту визнається наявність правил, які мають "загальний чи локальний характер та застосовуються неодноразово". Відповідно підставами для визнання акту недійсним є порушення належної правової процедури і "прав та охоронюваних законом інтересів" заінтересованого учасника правовідносин. Порушення правової форми акту може служити підставою для його скасування лише у випадку, якщо таке порушення "спричинило прийняття неправильного акта"´.
Оскільки, згідно з Розділом VII Кодексу адміністративного судочинства України, сьогодні функції адміністративного судочинства у спорах між юридичними особами і надалі вирішують господарські суди, то така практика має важливе значення для вирішення спорів щодо питань правового змісту рішень/дій органів місцевого самоврядування і нині, а також не виключено, що і в майбутньому — при остаточному утворенні системи адміністративних судів.
У правовій державі законодавство має бути систематизованим, що є гарантією його правового характеру і стабільності. При систематизації законодавства правові акти приймаються системно і не вносять додаткових суперечностей у правове регулювання, інакше це може загрожувати правовій безпеці (певності) індивіда.
Згідно з принципом верховенства права, законодавство не може регулювати конкретні життєві випадки, оскільки це є прерогативою адміністрації та органів юстиції (правосуддя). Правова норма означає те, що законодавець встановлює загальні рамки поведінки, які можуть конкретизуватися у договорі, в адміністративній практиці чи судовому прецеденті.
Виходячи з цього європейська практика виробила такі основі критерії до законодавчих положень: принцип рівності, заборона сваволі, принцип пропорційності (співмірності), заборона нерозумного застосування права, заборона надформалізму.
Згідно, з принципом рівності з рівним слід поводитися по-рівному, з нерівними — нерівно; будь-який вид дискримінації забороняється. Заборона сваволі передбачає, що будь-який акт органу управління/самоврядування має бути розумно обґрунтований згідно з правилами формальної юридичної логіки. Необґрунтовані акти є оспорюваними у сенсі п. 2, 3 ч. З ст. 2 КАС (прийняті всупереч призначенню органу та необгрунтовано) та такими, що мають вади легітимності.
Принцип пропорційності передбачає, що будь-яке втручання у свободу дій громадянина допустиме настільки, наскільки це необхідно в рамках мети, яка переслідується в публічних інтересах; ступінь обмеження не повинен надміру обтяжуватися.
Заборона нерозумного застосування права означає, що норма, яка у певній конкретній ситуації втрачає свій сенс (зміст), не підлягає застосуванню.
Заборона формалізму передбачає, що неприпустимо накладати на громадян обмеження виключно із міркувань дотримання формальних вимог. Недотримання форми не повинно трактуватися на шкоду громадянину, якщо мета, яка переслідується формою, може бути досягнута і без її дотримання.
Зокрема, Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України визнала неправомірними дії податкових органів, які відмовляли громадянам робити відмітку в паспорті про їх відмову від присвоєння ідентифікаційного номера. Така позиція податкової адміністрації базувалася на тому, що чинне законодавство не регулювало порядок вчинення таких відміток у паспорті. Однак Судова колегія визнала такі дії надміру формальними, оскільки облік таких платників можна було здійснювати за попередніми формами.
Правові акти місцевих рад ґрунтуються на місцевому публічному інтересі. Ця проблема майже не досліджена. її намагався розглядати Ю. Тихомиров.
Конституційний Суд України зробив спробу тлумачення окремих аспектів публічного інтересу, розкриваючи зміст поняття "інтереси держави": "Інтереси держави відрізняються від інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та ін.) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб´єктів права власності та господарювання тощо". Далі Конституційний Суд зазначає, що "інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді", однак не виключаються її інтереси у приватних підприємств, товариств. І, нарешті, Конституційний Суд робить висновок, що поняття "інтереси держави" є оціночним, тому прокурор на свій розсуд, з урах)Чіанням конкретних обставин, самостійно визначає правомірність своїх дій, обґрунтовуючи їх положеннями чинного законодавства.
Стосовно місцевого самоврядування в іншому рішенні Конституційний Суд визначив таке: "...предметами відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, що пов´язані передусім із життєдіяльністю територіальних громад".
Таким чином, місцевий публічний інтерес стосується питань Життєдіяльності громад, що вимагає від органів місцевого самоврядування визначати форми і методи втручання у свободу їх жителів з урахуванням певних правових критеріїв.
Німецькі адміністративісти І. Ріхтер та Г. Шуперт виділяють такі нагальні критерії правового змісту актів адміністрації: а) принцип законності, з якого випливає верховенство закону та заснованість пра-воиих актів адміністрації на законі як формального парламентського Ікту; б) зв´язаність правом і свобода дій адміністрації у разі наявності Положень закону програмного характеру, що зумовлює його конкретизацію в адміністративних актах, невизначених правових понять та смободу розсуду.
Правові труднощі перевірки законності договірного регулювання публічно-правових відносин виникають, у будь-якому випадку, після принципового визнання законності цієї форми адміністративної діяльності. У кожному конкретному випадку необхідно буде визначити її законність на основі скрупульозного встановлення спеціально-правового регулювання, що застосовується для конституювання правовідносин між державою і громадянами, а також — не в останню чергу — з конституційно-правових позицій. В останньому випадку законність конкретного договору повинна бути ретельно перевірено на предмет відповідності принципам законності управління, верховенства закону та рівності.
Зв´язаність правом актів місцевих рад можна розуміти як здійснення ними функцій місцевого самоврядування на основі закону, в рамках закону та виходячи із загальних цілей закону. При цьому в основі правових актів місцевих рад має бути конституційний принцип зв´язаності правом. Згідно з цим принципом ці акти визначають відповідальність місцевих рад перед індивідом та не допускається шляхом їх прийняття звуження змісту й обсягу існуючих основних прав і свобод (ст. З, 22 Конституції України). При цьому слід мати на увазі презумпцію законності актів місцевих рад, що означає можливість їх адміністративного судового контролю, а отже, можливість визнання нечинними з міркувань верховенства права та принципу законності, що випливає з нього.
Свобода розсуду полягає в тому, що закони можуть містити програмні положення або норми загального характеру, які потребують конкретизації саме в правових актах місцевого самоврядування, оскільки, згідно зі ст. 143 Конституції і законів України, їм належать такі повноваження. При цьому місцеві ради самостійно визначають моделі реалізації таких програмних положень чи установчих правових норм. У випадку наявності конкретного припису чи норми у законі свобода розсуду може цзначати, що закон наділяє орган місцевого самоврядування правом самостійно визначати форми втілення цієї норми у життя. Якщо ж норма закону має конкретний характер та містить чітку вказівку на форми, способи і засоби її реалізації, то свободи розсуду немає.
Дискреція (розсуд) — це певні межі свободи вибору способу або способів управлінської дії, оскільки закон не дає чітких вказівок щодо вирішення певного питання.
Розсуд має місце, якщо управління при визначених законом обставинах може обирати між різними способами дії. Закон не співвідносить у цьому випадку обставини з одним правовим наслідком (на підміну від зв´язаного законом управління), а уповноважує управління самостійно визначати правовий наслідок, причому йому пропонується дві або кілька можливостей або вказується певна область дій. Розсуд може відноситися до того, чи хоче управління взагалі застосовувати допустимий засіб (рішення за розсудом), або до того, який із різних допустимих засобів воно може використати у разі, якщо буде діяти (вибір за розсудом).
Принцип пропорційності означає, що способи управлінських рішень органів місцевого самоврядування повинні відповідати цілям діяльності цих органів і не встановлювати надмірних обмежень та заборон для громадян. Тобто звідси випливає, що місцеві ради навіть у разі нечіткості положень законів покликані самостійно визначати правові форми втілення цих положень в життя, що випливає із свободи розсуду при вчиненні управлінських дій у разі недоліків або прогалин у законі.
Правовою формою управлінської діяльності органів місцевого самоврядування є прийняття правових актів. Цей висновок випливає із конституційного принципу правової держави, дії якої повинні мати передбачуваний характер. Про зміст управлінських дій загального характеру населення територіальної громади має бути повідомлене належним чином, інакше такі правові акти можна визнати у судовому порядку нечинними, якщо вони звужують існуючий обсяг та об´єм основних прав і свобод.
Правові акти органів місцевих рад поділяються на дві категорії: нормативні та індивідуальні. До нормативних актів місцевих рад належать такі правові акти: а) статут територіальної громади, регламенти місцевих рад та їх структурних підрозділів; б) рішення місцевих рад нормативного характеру; в) публічно-правові договори. Індивідуальні правові акти місцевих рад складають: а) рішення місцевих рад ненормативного характеру; б) розпорядження голови районної, обласної, районної у місті ради. Специфічним правовим актом місцевого самоврядування є програми соціально-економічного та культурного розвитку громади, району, області, маючи рамковий і програмний характер. Програмність цих актів полягає в тому, що їх положення можуть бути покладені в основу правових актів органів місцевого самоврядування. Однак форми і засоби втілення їхні положень можуть фрагментарно проявляти досягнення цілей цих програм, що свідчить скоріше про їх рекомендуючий, а не зобов´язальний характер.
При аналізі правових актів місцевих рад привертають увагу їх основні форми: статут громади, нормативні акти, прості управлінські рішення та специфічна форма — публічно-правові договори. Кожен з цих правових актів органів місцевого самоврядування має свої особливості. Головною з них є те, що вони видаються на основі закону та на виконання конкретних приписів закону або конкретизують його зміст, що передбачає дискрецію (розсуд) органу місцевого самоврядування.
Статути територіальних громад можна назвати своєрідними "локальними конституціями". За юридичною природою вони приймаються сільськими, селищними, міськими радами та засновані на законі установчі акти, які визначають правові форми діяльності органів місцевого самоврядування та правових форм впливу місцевих жителів на публічне управління на місцях. Статути територіальних громад, на думку О. Батанова, є "важливою нормативною умовою функціонування територіальної громади та її органів, виступаючи необхідним елементом правової основи муніципальної демократії".
Рішення органів місцевого самоврядування за правовою формою поділяються на дві категорії: 1) рішення місцевих рад; 2) розпорядження голів районних, обласних, районних у містах рад. Згідно зі ст. 59 Закону про місцеве самоврядування вони можуть мати як нормативний, так і ненормативний характер.
Регламенти та положення місцевих рад регулюють внутрішньо організаційні питання діяльності цих органів влади — процесуальні процедури правотворчі, контрольні, установчі та ін. Структурні підрозділи місцевих рад у своїй діяльності керуються положеннями. При цьому необхідно відмежовувати положення про структурні підрозділи та положення, які регламентують деякі демократичні процедури (громадські слухання, місцеві ініціативи тощо) для жителів територіальних громад.
Публічно-правовий договір у системі місцевого самоврядування є специфічним нормативно-правовим актом. Відповідно до п. 43 ст. 26 та п. 16 ст. 42 Закону про місцеве самоврядування сільський, селищний, міський голова укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради. Практика застосування публічно-правових договорів у сфері публічного управління в Україні є недостатньою, щоб робити певні висновки. Питання юридичної сили публічно-правових договорів ще майже не було предметом судового розгляду, тому заслуговує на увагу іноземний досвід.
У німецькій доктрині визнається, що управлінська діяльність в силу своєї багатогранності не може обмежуватися односторонньою реалізацією державного суверенітету через розробку і прийняття норм. Тому в публічному управлінні слід визнавати принципи урахування взаємної довіри, дотримання правил пропорційності (спів-мірності) та добросовісного виконання повноважень. Це дає можливість, на думку німецьких юристів, налагоджувати більш динамічні та гнучкі відносини у конкретному управлінському правовідношенні. На основі цього публічно-правові договори поділяють на дві групи: 1) такі, що мають координаційно-правовий характер, тобто укладаються між органами публічної влади; 2) такі, що мають субординаційно-правовий характер, тобто укладаються між органами публічної влади та громадянами.
Прості управлінські акти місцевих рад мають індивідуальний, тобто ненормативний характер. За правовою природою вони здійснюють фактичний вплив на виникнення, зміну, припинення управлінського правовідношення. Вони стосуються вчинення певних управлінських дій, які проявляються у формі призначення певних осіб на посаду, вирішення питання про виділення земельної ділянки, надання дозволу на будівництво, питання життєдіяльності територіальної громади (будівництво об´єктів комунального господарства, надання комунальних послуг) тощо.