Муніципальне право України
§ 4. Порядок діяльності місцевих рад
Місцеві ради працюють сесійно, у форматі постійних комісій, тимчасових контрольних комісій. Для повного розкриття особливостей порядку діяльності місцевих рад будуть також розглянуті окремі процесуальні процедури їхньої діяльності.
Сесія місцевих рад. Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних її комісій.
Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської, районної у місті ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніше як через місяць після обрання ради у правомочному складі. її відкриває і веде голова виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів та сільського, селищного, міського голови і визнання їхніх повноважень. Виконавчий апарат ради забезпечує депутатів ради нового скликання довідковими матеріалами про обраних депутатів, пропозиціями щодо порядку денного її проведення, питаннями, які передбачається внести на її розгляд згідно із законодавством.
Першу сесію районної, обласної ради скликає і веде голова відповідної територіальної виборчої комісії. Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської — відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної — головою відповідної ради. Сесія ради скликається за необхідності, але не менше одного разу на квартал.
У разі невмотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або його неспроможності скликати сесію ради, вона скликається: сільської, селищної, міської ради — секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради — заступником голови відповідної ради.
Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради скликається за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради — також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації. Якщо у цьому разі уповноважені посадові особи у двотижневий термін не скликають сесію, вона може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як однієї третини складу ради, або її постійною комісією.
Рішення про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках — не пізніше як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд.
Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у разі, якщо мала місце його иевмотивована відмова або неспроможність скликати сесію, — секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради — голова ради або його заступник. У випадку, передбаченому частиною восьмою ст. 46 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один із депутатів, який входить до її складу, а веде за рішенням ради — один із її депутатів.
Сесія ради є правомочного, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. На початку кожного засідання головуючий проводить за допомогою електронних засобів чи іншим шляхом поіменну реєстрацію депутатів, присутніх на засіданні, і повідомляє про кількість тих, про яких відомо, що вони відсутні з поважних причин. Дані цієї реєстрації є підставою для відкриття засідання. У разі відсутності необхідної кількості депутатів за розпорядженням головуючого сесія переноситься на інший час.
Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.
Не пізніше як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні її комісії. Регламентом ради визначаються всі основні процедурні питання роботи, зокрема порядок скликання сесії, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії. На практиці регламентами місцевих рад найчастіше закріплюється, що засідання ради проводяться з 10-ї до 18-ї год. з двома перервами (технічною та обідньою).
Протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради — головою відповідної ради, у разі їх відсутності — відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, заступником голови районної в місті, районної, обласної ради, а у випадку, передбаченому частинами сьомою та дев´ятою цієї статті, — депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її засіданні.
Сесії проводяться гласно. Однак у разі необхідності рада може прийняти рішення про проведення закритого пленарного засідання. На жаль, Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" не містить конкретних підстав для проведення таких засідань, що є порушенням декларованого принципу гласності місцевого самоврядування.
Діяльність- постійних комісій місцевої ради. Основною функцією постійних комісій є вивчення, попередній розгляд і підготовка питань, які належать до відання ради. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях з доповідями і співдоповідями.
Наприклад, у складі Дніпрорудненської міської ради Василів-ського району Запорізької області діють постійні комісії з питань: 1) економічного розвитку, бюджету та фінансів; 2) законності, соціального захисту населення та прав споживачів і регуляторної політики; 3) комунального господарства, комунальної власності та приватизації; 4) соціального розвитку (наука, освіта, охорона здоров´я, культура, спорт, робота з молоддю); 5) депутатської діяльності і етики, гласності та зв´язків з громадськістю у вирішенні проблем місцевого самоврядування.
Організація роботи постійної комісії ради покладається на голову комісії. Він скликає і веде засідання комісії, дає доручення її членам, представляє комісію у відносинах з іншими органами, об´єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами, організує роботу з реалізації висновків і рекомендацій комісії. У разі відсутності голови комісії або неможливості виконувати повноваження з інших причин його функції здійснює заступник голови комісії або секретар комісії.
Основною організаційною формою діяльності постійних комісій місцевих рад є засідання, які скликаються за необхідності і є правомочними, якщо в них бере участь не менше половини загального складу комісії. Засідання комісії, як правило, відкрите, але за своїм рішенням вона має право провести закрите засідання. Засідання постійних комісій протоколюються, а протоколи підписуються головою і секретарем комісії.
За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії гот тують висновки і рекомендації, які приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а у разі його відсутності — його заступником або секретарем комісії. Член комісії, не згодний з її рішенням, має право викласти свою точку зору на сесії ради в порядку виступу або повідомити про неї у письмовій формі головуючого на засіданні ради.
Закон про місцеве самоврядування передбачає, що рекомендації постійних комісій підлягають обов´язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Однак чинне законодавство не містить санкцій на випадок невиконання рекомендацій постійних комісій місцевої ради згаданими суб´єктами правовідносин. З іншого боку, такі рекомендації можуть бути оцінені як втручання у внутрішню діяльність юридичних осіб, які засновані на праві приватної власності та оскаржені у судовому порядку.
Постійна комісія для вивчення питань, розробки проектів рішень ради може створювати підготовчі комісії і робочі групи із залученням представників громадськості, учених і спеціалістів.
Питання, які належать до відання кількох постійних комісій, можуть за ініціативи комісій, а також за дорученням ради, її голови, заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради розглядатися постійними комісіями спільно. Висновки і рекомендації, прийняті постійними комісіями на їх спільних засіданнях, підписуються головами відповідних постійних комісій.
Вимоги належної правової процедури у діяльності місцевих рад. Важливий аспект діяльності місцевих рад полягає у дотриманні вимог належної правової процедури при прийнятті правових актів. До вимог належної правової процедури у діяльності місцевих рад належать: 1) публічність та відкритий характер діяльності; 2) колегіальних характер прийняття рішень, урахування більшістю позицій меншості; 3) належний порядок оприлюднення нормативно-правових актів, тобто рішень місцевих рад; 4) принцип розслідування, який означає вимогу розгляду всіх істотних обставин, що стосуються проекту рішення місцевої ради; 5) неприпустимість посягання на сутність прав людини й основоположних свобод в актах місцевого самоврядування; 6) дотримання демократичних процедур прийняття рішень; 7) неприпустимість прийняття свавільних і довільних рішень. До основних процесуальних процедур у діяльності місцевих рад слід віднести прийняття статуту територіальної громади, правотворчу, установчу та контрольну діяльність.
Прийняття статуту територіальної громади. Як установчий акт територіальної громади статут ґрунтується на положеннях Конституції і законів. Оскільки за органами місцевого самоврядування існує остаточна компетенція, то саме в статуті територіальної громади можна закріпити додаткові повноваження органів місцевого самоврядування, тобто добровільні повноваження. Статут територіальної громади приймається сільською, селищною, міською радою. Також висловлюється позиція щодо можливості прийняття статуту на місцевому референдумі, для цього необхідно внести зміни до Закону про місцеве самоврядування.
Щодо суб´єктів ініціювання статуту громади, то це питання також фактично залишилося поза увагою законодавства. Тому видається необхідним окреслити коло суб´єктів локальної правотворчої (статутної) ініціативи. На думку О. Батанова, таке право може бути надане мешканцям — членам територіальної громади, які володіють виборчим правом; громадським та політичним об´єднанням громадян, зареєстрованим на даній території; органам самоорганізації населення; органам місцевого самоврядування відповідних територіальних громад; відповідним сільським, селищним, міським головам.
Статут територіальної громади підлягає державній реєстрації районним, міським управлінням юстиції. Таким чином забезпечується верховенство Конституції і законів України щодо актів локальної правотворчості, зокрема статутів територіальних громад. Однак на практиці органи юстиції надто формально підходять до питання реєстрації статутів територіальних громад.
Прийняття планів розвитку територіальної громади та поточних планів. Така діяльність виявляється у складанні поточних і перспективних планів роботи ради, які затверджуються на її пленарних засіданнях. До них включаються питання щодо термінів і порядку реалізації організаційних форм діяльності ради та її органів, а також графіки проведення контрольних заходів.
Важливим у діяльності місцевих рад є прийняття комплексних програм розвитку територіальної громади, району, області, яке дає можливість планувати роботу органів місцевого самоврядування на перспективу та виробити стратегію їхньої діяльності з урахуванням особливостей і ресурсних можливостей громади, району, області.
Пропозиції до планів можуть вносити голова, постійні комісії, депутати, виконавчий комітет. При формуванні планів враховуються також місцеві ініціативи, внесені на розгляд ради, пропозиції загальних зборів і органів самоорганізації. Проекти планів розробляються апаратом ради за участі керівника апарату, секретаря ради та під керівництвом голови.
Як свідчить практика, обласні ради, як правило, планують роботу в розрізі основних питань на рік, районні та міські, селищні, сільські ради — на півріччя. Діяльність виконавчих комітетів, постійних комісій програмується на квартал — півріччя. У кожному з планів роботи передбачається здійснення контрольних функцій безпосередньо як на рівні ради (сесійна діяльність), так і її органів.
Установча діяльність. Установча діяльність місцевих рад полягає у прийнятті рішень про створення органів самоорганізації населення, призначення на посаду у виконавчі органи місцевої ради кандидатур, які пропонуються сільським, селищним, міським головою, формування виконавчого апарату районних обласних рад, призначення вищих посадових осіб підприємств, установ, організацій, що належать до комунальної форми власності.
Установча діяльність вимагає проведення узгоджувальних консультацій між сільським, селищним, міським головою, керівниками постійних комісій, депутатських фракцій та груп у раді з метою ухвалення збалансованого і виваженого рішення. На цій підставі компетентна постійна комісія ради готує висновок щодо пропонованої кандидатури. Після її обговорення на засіданні місцевої ради приймається відповідне рішення. Якщо на певну посаду, згідно з вимогами закону, необхідно проведення виборів або конкурсу, то забезпечуються рівні та чесні умови для відбору чи виборів кандидата на вакантну посаду.
Правотворча діяльність та прийняття рішень місцевими радами. Підготовка та прийняття рішень місцевими радами має низку особливостей, обумовлених структурою та компетенцією представницьких органів місцевого самоврядування. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень, які затверджуються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених Законом про місцеве самоврядування. При встановленні результатів голосування до загального складу включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у засіданні, і враховується його голос. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням.
Важливим для прийняття виважених, фахових і компетентних рішень місцевими радами є підготовка і опрацювання їх проектів у постійних комісіях. Де пов´язано з тим, що постійна комісія може залучити до підготовки та обговорення проектів рішення фахівців, організувати громадські слухання щодо характеру майбутнього правового акта місцевого самоврядування.
На основі цього постійні комісії ради готують висновки і рекомендації, які приймаються на засіданні більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються її головою. Висновки приймаються з питань попереднього розгляду кандидатур осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження радою, а також з питань попереднього розгляду проектів соціально-економічних програм і програм культурного розвитку, місцевого бюджету, звітів про виконання програм і бюджету, проектів рішень ради. Рекомендації приймаються за результатами контрольних заходів і мають обов´язковий для розгляду характер адресованим підприємствам, установам, організаціям, посадовим особам, які повинні повідомити про його результати і вжиті заходи.
Контрольна діяльність. Деякі місцеві ради запровадили систему контролю виконання, відповідно до якої на кожній сесії розглядається стан виконання рішень і зняття їх з контролю. Практикується проведення "днів контролю" тощо.
Органи місцевого самоврядування можуть виступати з ініціативою щодо перевірок, а також організовувати їх проведення на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади. Відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтр-ольності органам місцевого самоврядування.
Обласні, районні ради здійснюють контроль шляхом: заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації; прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.
Сільська, селищна, міська рада здійснює контрольні повноваження шляхом: затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; заслуховування на пленарних засіданнях ради звіту про виконання плану роботи ради, звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради, звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує, заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді, виконання ними доручень ради, повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їхню діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їхньої діяльності незадовільною; прийняття рішення про недовіру чи дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених законодавством; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; здійснення контролю за виконанням органами самоорганізації населення повноважень, наданих їм радами.
Контрольна діяльність ради може також втілюватися у формі заслуховування звітів та проведення перевірок підзвітних раді органів, установ та організацій. Зокрема, рада та її органи приймають рішення на основі документальної чи фактичної інформації, яка отримується шляхом:
— проведення постійними комісіями перевірок діяльності підзвітних і підконтрольних раді та виконкому органів;
— звітів постійних комісій, тимчасових контрольних комісій, керівників виконавчих органів ради про свою діяльність;
— звітів сільського, селищного, міського голови про виконання бюджету і діяльність виконавчих органів ради;
— заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді і виконання її доручень;
— заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на території громади;
— обов´язкових повідомлень місцевих державних адміністрацій про розгляд ними питань, які стосуються інтересів місцевого самоврядування, звітів державних адміністрацій перед обласними і районними радами про виконання делегованих радами повноважень;
— обов´язкового інформування керівниками підприємств, установ, організацій про результати розгляду депутатських звернень і рекомендацій постійних комісій місцевих рад;
— участі голови і депутатів місцевих рад у роботі загальних зборів громадян;
— виїздів депутатів разом з представниками засобів масової інформації на місця з метою вивчення громадської думки щодо діяльності органів місцевого самоврядування з виконання делегованих та власних повноважень;
— проведення консультативних референдумів на території громади.