Муніципальне право України
§ 3. Структура місцевих рад
Структура місцевих рад обумовлена їх представницьким, колегіальним характером, необхідністю вироблення рішень шляхом відкритого, вільного обговорення проблем, досягнення компромісу і консенсусу між депутатами, які належать до різних соціальних груп і політичних напрямів. Визначальний вплив на структуру рад має також їх предметна підвідомчість. Оскільки вони є органами загальної компетенції, об´єктивно виникає необхідність поєднання глибокої, фахової попередньої підготовки різних питань з їх остаточним вирішенням шляхом загального голосування всіх депутатів. Крім того, значний персональний склад представницьких органів вимагає чіткої координації діяльності депутатів і оперативного вирішення поточних організаційних питань. Ці чинники обумовлюють наявність у структурі місцевих рад таких основних елементів, як голова, постійні та тимчасові комісії, депутатські групи і фракції. Водночас особливості правового статусу обласних і районних рад обумовлюють певну специфіку їх структури — наявність президії й заступника голови ради.
Сільський, селищний, міський голова — очолює представницький орган місцевого самоврядування і є головною посадовою особою відповідної територіальної громади, обирається її членами на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в порядку, визначеному Законом про муніципальні вибори. На відміну від депутатів, він здійснює свої повноваження на постійній основі. Вибори голови проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по єдиному одномандатному виборчому округу, межі якого збігаються з межами відповідної територіальної громади. Завдяки поєднанню в особі голови властивостей керівника виконавчого органу ради та її спікера має досягатися розумна гармонія в роботі ради та її виконавчих органів. Однак, як уже зазначалося, з посиленням ролі політичних партій у процесі формування міських рад цього не завжди можна досягнути, оскільки спостерігається протистояння по лінії міська рада — міський голова, який очолює виконком.
Сільський, селищний, міський голова принаймні один на раз на рік звітують перед місцевою радою про свою роботу перед територіальною громадою. На вимогу не менше половини депутатів відповідної ради він зобов´язаний робити це у визначений нею термін. Наслідком цього може бути схвалення його роботи або прийняття рішення про несхвалення. Якщо це рішення приймається не менш як двома третинами загального складу відповідної ради, то повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються достроково та призначаються дострокові вибори.
Секретар сільської, селищної, міської ради обирається радою за пропозицією голови з числа її депутатів на строк повноважень ради і працює на постійній основі. Він не може суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи в позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом.
Секретар сільської, селищної, міської ради: скликає сесію ради у разі невмотивованої відмови сільського, селищного, міського голови або його неспроможність скликати її; повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради; веде засідання ради та підписує її рішення у разі невмотивованої відмови сільського, селищного, міського голови або його неспроможності скликати сесію; організовує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради; забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організовує конттоль за їх виконанням; за дорученням сільського, селищного, міського голови координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їхніх рекомендацій; сприяє депутатам ради у здійсненні їх повноважень; організовує за дорученням ради здійснення заходів, пов´язаних з підготовкою і проведенням референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування; забезпечує зберігання у відповідних органах місцевого самоврядування офіційних документів, пов´язаних з місцевим самоврядуванням відповідної територіальної громади, забезпечує доступ до них осіб, яким це право надане у встановленому порядку; вирішує за дорученням сільського, селищного, міського голови або відповідної ради інші питання, пов´язані з діяльністю ради та її органів; може за рішенням ради одночасно здійснювати повноваження секретаря виконавчого комітету відповідної ради.
Постійні комісії ради є її робочими органами, які створюються з числа її депутатів для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, що належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради та її виконавчого комітету. Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою.
Постійні комісії обираються радою на першій сесії на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. До їх складу не можуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її створення), районної, обласної ради, їх заступники. Всі інші питання структури комісії вирішуються самою комісією на її засіданні. Зокрема, таким чином обираються заступник голови і секретар постійної комісії, створюються підкомісії та робочі групи.
Оскільки крім сільських, селищних рад інші місцеві органи формуються за пропорційною виборчою системою, зросла роль політичних партій (блоків) у формуванні та діяльності постійних комісій. Тому постійні комісії формуються, як правило, на основі пропорційного представництва депутатських фракцій та груп. Відповідно при створенні постійних комісій необхідно визначати за пропорційним принципом керівний склад постійних комісій місцевих рад. Як правило, при цьому визначається керівний склад конкретних постійних комісій шляхом жеребкування.
Діяльність постійних комісій місцевих рад є важливого, оскільки окрім профільної підготовки проектів рішень місцевої ради вони здійснюють контроль за діяльністю виконавчих органів місцевої влади за напрямом своєї діяльності.
Тимчасові контрольні комісії є органами ради, які обираються з числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених нею питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування. Рішення про створення тимчасової контрольної комісії ради, її назву та завдання, персональний склад та голову вважається прийнятим, якщо за це проголосувало не менше однієї третини депутатів від загального складу ради. Контрольні комісії подають звіти й пропозиції на розгляд ради. Повноваження тимчасової контрольної комісії припиняються з моменту прийняття радою остаточного рішення щодо результатів її роботи, а також у разі припинення повноважень ради, яка створила цю комісію.
Депутатські групи і фракції є добровільними об´єднаннями депутатів, які створюються за їх взаємною згодою для спільної роботи щодо здійснення депутатських повноважень у виборчих округах і трудових колективах. Депутатська група може бути створена в будь-який час у період строку повноважень ради за рішенням зборів депутатів, що входять до її складу. Вона складається не менш як із трьох депутатів. На зборах обирається керівник депутатської групи, за поданням якого вона реєструється радою. Можливість формування депутатських фракцій закріплена Законом про місцеве самоврядування.
Депутатські групи. В якості структурного утворення депутатські групи місцевих рад мають розмиту юридичну природу, оскільки їхній статус законодавчо не врегульований. Вони є добровільним об´єднанням, яке створюється з метою координації зусиль з прийняття владних рішень та реалізації і захисту прав та законних інтересів територіальної громади, яку представляють відповідні депутати.
За своєю природою депутатські групи складно уявити структурним підрозділом місцевої ради, оскільки вони не приймають рішення, обов´язкові для жителів територіальної громади, їхня діяльність має відповідати внутрішньому розпорядку відповідної місцевої ради. З іншого боку, депутатські групи можуть сприяти координації зусиль депутатів, забезпеченню їх дисципліни, організації при голосуванні, проведенні виховної роботи серед жителів територіальної громади тощо. Таким чином, вони можуть значно впливати на фактичну діяльність відповідної місцевої ради.
Роль депутатських груп в обласних, районних радах може проявлятися у консолідації зусиль депутатів — представників певної групи територіальних громад, що сприятиме підвищенню ефективності функції таких рад в якості асоціації, що представляє спільні інтереси територіальних громад.
Отже, статус депутатських груп має бути врегульований у регламентах місцевих рад, хоча не виключений варіант "рамкового" регулювання їх статусу та форм діяльності у статуті територіальної громади, що сприятиме підвищенню ефективності роботи місцевих рад.
Особливості структури районної, обласної, районної в місті ради. Структура цих рад, як уже зазначалося, відрізняється від структзфи представницьких органів територіальних громад. У першу чергу, відрізняється статус голів — вони обираються відповідними радами з числа самих депутатів таємним голосуванням строком на п´ять років і є більш залежними від ради порівняно з сільськими, селищними, міськими головами. Голова ради працює у раді на постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. Він виконує свої обов´язки до обрання голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень голови ради відповідно до Закону про місцеве самоврядування.
У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений з посади, якщо за його звільнення проголосувало не менш як дві третини депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування.
Голова районної, обласної, районної в місті ради може мати заступника, який обирається радою за поданням голови з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування. У разі відсутності голови ради або неможливості виконання ним своїх обов´язків з інших причин його заступник здійснює повноваження голови відповідної ради. Він працює у раді на постійній основі і на нього поширюються вимоги щодо несумісності його діяльності з іншою діяльністю, встановлені законодавством для голови ради.
Заступник голови ради обирається у межах строку її повноважень і здійснює свої повноваження до обрання заступника голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення його повноважень. Він може бути достроково звільнений з посади за рішенням ради, яке приймається шляхом таємного голосування. Питання про звільнення може бути внесене на розгляд ради на вимогу не менш як однієї третини депутатів від загального складу ради або голови ради.
Президія (колегія) обласної, районної ради являє собою факультативний, дорадчий орган, до складу якого входять голова ради, заступник і голови постійних комісій (за посадою), а також уповноважені представники депутатських груп і фракцій. Цей орган покликаний виконувати внутрішні, допоміжні функції. Він попередньо готує узгоджені пропозиції та рекомендації з питань, що виносяться на розгляд ради, і може приймати рішення, які мають дорадчий характер. Президія діє на основі положення про неї, що затверджується радою. Відкриває і веде засідання президії голова ради, а в разі його відсутності — його заступник.
Президія ради не дублює діяльності постійних комісій ради; на її розгляд зазвичай виносяться питання, щодо яких є істотні розбіжності у позиціях депутатських груп і фракцій. Як свідчить практика, діяльність президії ради може бути ефективною лише у випадку, коли кількість депутатських груп і фракцій є невеликою, а їхні позиції не є полярними.