Муніципальне право України
§ 2. Функції та повноваження місцевих рад
Здійснення місцевого самоврядування передбачає мету, завдання та функції. Це має важливе значення для визначення предмета відання та повноважень органів місцевого самоврядування. Ці категорії частково перемежовуються з категорією "компетенція", яка має формалізований характер і визначається процедурно-правовим характером діяльності органів місцевого самоврядування.
У загальному вигляді метою діяльності органів місцевого самоврядування є реалізація публічного інтересу відповідної територіальної спільноти (територіальної громади, району, області).
Завдання органів місцевого самоврядування конкретизують мету їхньої діяльності. До основних їхніх завдань належать: зміцнення засад конституційного ладу України; забезпечення реалізації конституційних прав людини і громадянина; створення умов для забезпечення життєво важливих потреб та законних інтересів населення; розвиток місцевої демократії.
Відповідно до завдань визначаються і функції місцевого самоврядування, під якими розуміють основні напрями діяльності територіальних громад, органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення (муніципальної діяльності). Найважливішими з них є: залучення населення до участі у вирішенні питань місцевого та загальнодержавного значення; володіння, використання та управління комунальною власністю; забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території; надання соціальних послуг населенню; забезпечення законності, громадської безпеки, правопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян; соціальний захист населення, сприяння працевлаштуванню; захист прав місцевого самоврядування.
Є різні погляди на природу функцій у системі місцевого самоврядування. На думку В. Ногорілка, функції опосередковують основні напрями і види діяльності органів публічної влади. Зокрема, О. Батанов визначає функції територіальних громад як основні напрями та види муніципальної діяльності цих спільнот, які виражають волю та інтереси місцевих жителів та забезпечують здійснення ними правовідносин з державою, її органами, суб´єктами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України. На думку І. Дробуш, функції представницьких органів місцевого самоврядування — це основні, тобто найбільш загальні та постійні напрями і види їхньої муніципальної діяльності, які виражають волю та інтереси відповідних територіальних громад і забезпечують вирішення питань місцевого значення при оптимальному поєднанні інтересів певної території з інтересами загальнодержавними.
Разом з тим, необхідно акцентувати увагу на тому, ідо здійснення функцій місцевого самоврядування спрямоване насамперед на реалізацію публічного інтересу відповідної територіальної спільноти, яке повинно відповідати критеріям верховенства права, пропорційності, субсидіарності, правової визначеності, належної правової процедури.
Відповідно під функціями місцевих рад слід розуміти основні напрями та види діяльності місцевих рад з метою реалізації публічних інтересів відповідної територіальної громади, району, області на основі Конституції та законів України за допомогою правових засобів, що зумовлено їхній соціальним призначенням як представницьких органів місцевого самоврядування.
Це визначення розкриває основні параметри розуміння функцій місцевих рад. Вони відображають певні стійкі та загальні сфери діяльності місцевих рад, розкривають соціальне призначення цих органів влади, які реалізують публічний інтерес територіальної спільноти, виражають легітимність діяльності місцевих рад і зв´язаність їх принципом верховенства права, вимоги належної правової процедури при здійсненні владних функцій місцевими радами, природу діяльності цих органів на засадах пропорційності та субсидіарності і насамкінець — представницьку природу місцевих рад.
О. Фрицький визначає такі види функцій місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування: за критерієм об´єкта впливу — політичну, економічну, соціально-культурну, екологічну; за способами і засобами діяльності — представницьку, нормотворчу, фінансова-бюджетну, контрольну, матеріально-технічну, оборонну; зовнішні об´єктні — зовнішньоекономічну, зовнішню соціальну, зовнішню культурну, зовнішню екологічну; за суб´єктами здійснення, тобто за сферами юрисдикції відповідних рад. На думку російського вченого Г. Атаманчука, можна виділити такі технологічні функції: інформаційну, прогнозування і планування, комплексного розвитку територій, контролю. Окрім того, І. Дробуш розглядає також такі технологічні функції: бюджетно-фінансову, матеріально-технічну, нормотворчу, соціального контролю. Найбільш досконало функції систематизовано у системі місцевого самоврядування О. Батановим за предметним, технологічним критеріями та критерієм способів і засобів.
Функції місцевих рад отримали юридичне закріплення в Законі про місцеве самоврядування у вигляді їх повноважень.
Повноваження місцевих рад — це напрями діяльності місцевої ради, яку вона зобов´язана ефективно здійснювати з метою реалізації публічного інтересу відповідної територіальної спільноти. Вони не є правами місцевої ради, оскільки визначені позитивно у законі і зобов´язують здійснювати відповідні управлінські функції під страхом відповідальності шляхом дострокового припинення повноважень місцевої ради. Разом з тим, місцеві ради володіють певною свободою при реалізації своїх повноважень, рамки якої визначені законом.
Важливе значення має спосіб визначення повноважень місцевих рад, що впливає на режим конституційності та законності публічного управління. Як правило, предмет їх відання і повноваження визначаються позитивно. Згідно з принципом иііга юіге$ орган публічної влади не вправі виходити за межі повноважень, визначених законом. У ст. 5 Конституції визначено, що вихід за межі повноважень є узурпацією владою, і це переслідується у порядку кримінального судочинства. Тому бажаним є закріплення інших повноважень" за місцевими радами у статуті відповідної територіальної громади.
Однак повноваження можуть закріплюватися негативно. Прикладом цього є конституційна заборона привласнення функцій судів іншими органами та посадовими особами і заборона впливу в будь-якій формі на діяльність суддів (ст. 124, ч. 1 та ст. 126, ч. 2 Конституції). Конституційна гарантія місцевого самоврядування (ст. 7) також означає, що у предмет відання місцевого самоврядування (ст. 143) не може втручатися жодний орган влади. Таким чином, за органами правосуддя та місцевого самоврядування визначено остаточну сферу повноважень. При цьому важливе значення мають принципи поділу влади (ст. 6) та законності управління (ст. 19).
У загальному вигляді найважливіші питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, визначені Конституцією України (ст. 143). Деталізуються та конкретизуються повноваження місцевого самоврядування в Законі про місцеве самоврядування, галузевому законодавстві та інших правових актах. Водночас слід зазначити, що переважна більшість цих повноважень здійснюється через представницькі органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.
Закон України про місцеве самоврядування 1997 р. закріплює повноваження органів місцевого самоврядування згідно з принципом розподілу владних функцій: окремо визначається компетенція представницьких органів — сільських, селищних, міських рад, їх виконавчих органів та сільського, селищного, міського голови.
У законодавстві України закріплено дуалістичний підхід у визначенні повноважень місцевих рад, при якому виділяються дві основні групи предмета відання — власні та делеговані державою. При реалізації власних повноважень радами держава вправі здійснювати тільки правовий контроль, делегованих повноважень — галузевий по лінії центральних міністерств та відомств. Російський учений В. Комарова також виділяє повноваження за напрямами діяльності (прийняття та зміна статутів муніципальних утворень, контроль за їх дотриманням; володіння, використання і розпорядження комунальною власністю; питання місцевих фінансів, бюджету, податків і зборів; комплексний соціально-економічний розвиток муніципального утворення).
Власні повноваження — це повноваження, які належать органам місцевого самоврядування відповідно до їх призначення — надавати комплекс ефективних публічних послуг таким чином, щоб бути максимально наближеними до народу. Закон про МС визначає делеговані повноваження як повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, що передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад (сел).
Делеговані повноваження передбачають передачу повноважень з вищого на нижчий рівень влади з метою максимального наближення публічних послуг до народу з урахуванням відповідних кадрових, фінансових, матеріальних та інших ресурсів. З цією метою делегування поєднується із передачею відповідних ресурсів. Якщо це не було здійсненно належним чином, у влади вищого рівня немає правових підстав вимагати від влади нижчого рівня виконання відповідних зобов´язань. Орган місцевого самоврядування може ухилитися від виконання цих повноважень, однак повинен вжити всіх залежних від нього заходів щодо отриманих необхідних ресурсів, що передбачається делегацією. У частині делегованих повноважень органи місцевого самоврядування несуть всю повноту відповідальності перед виконавчою владою.
Звичайно, такий або інший розподіл повноважень не має бути жорстким. Він може в розумних межах змінюватися шляхом делегування державним органом частини своїх повноважень органу місцевого самоврядування або ж їх перерозподілу на договірних засадах.
Виконання місцевим співтовариством і його органами не тільки власних питань, а й деякої частини державних повноважень історично було завжди. Цей процес об´єктивно необхідний і взаємовигідний як для населення, так і для держави в цілому. Він обумовлений економічною, соціальною, управлінською та організаційно-технічною вигодами.
Серед власних повноважень місцевих рад виділяють добровільні та обов´язкові. Обов´язкові повноваження рад складає предмет відання, який визначає сутнісний зміст права місцевого самоврядування. Таке право за своєю юридичною природою не належить до фундаментального (конституційного), оскільки його зміст більше залежить від історичних, економічних, соціальних та демографічних особливостей розвитку конкретної територіальної громади, а тому складає сутнісний зміст муніципальних прав громадян. На думку німецького вченого К. Штерна, сутнісний зміст місцевого самоврядування складають "такі життєво необхідні елементи, вилучення яких неможливе без зміни типу та структури інституту". Такі повноваження підлягають обов´язковій реалізації, і у разі иормативно-регуліоючого упущення в цій сфері представницькі органи місцевого самоврядування повинні нести публічно-правову відповідальність.
До обов´язкових належать всі повноваження, визначені за органами місцевого самоврядування чинним законодавством. Органи публічної влади несуть позитивну конституційну відповідальність за належне здійснення своїх повноважень. Це може бути предметом оцінки громадськості або у виключних випадках, навіть, судом. Зокрема, якщо місцева рада не збирається на сесії та не приймає відповідні рішення протягом півроку, то на підставі відповідного судового рішення Верховна Рада України може прийняти рішення про достроковий її розпуск та призначити до неї дострокові вибори. Як свідчить практика, органи місцевого самоврядування здійснюють переважно обов´язкові повноваження, питома вага яких складає близько 90 % всіх повноважень.
У процесі своєї діяльності, реалізації компетенції місцеві ради приймають нормативно-правові акти, визначені Законом (рішення), з метою врегулювання суспільних відносин. Рішення місцевих рад у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць мають силу закону, тобто вони складають масив муніципальних нормативних актів.
У науковій літературі дискутується питання стосовно того, яким має бути співвідношення власних і делегованих повноважень у загальній компетенції органів місцевого самоврядування. Існує думка, що органам самоврядування може передаватися лише незначна частина повноважень органів виконавчої влади, принаймні вони не повинні переважати власні повноваження органів самоврядування, основне соціальне призначення яких полягає у вирішенні питань місцевого життя. Тобто ситуація, що склалася в Україні, не сприяє тому, щоб логічно обгрунтувати основні засади місцевого самоврядування.
Делеговані повноваження можуть бути передбачені у статуті територіальної громади, виходячи з її національно-культурних, історичних, соціальних та економічних особливостей. Для їх ефективного здійснення необхідне існування самодостатніх громад, які б володіли достатніми ресурсами для їх реалізації.
Однак слід зазначити, що з розвитком урбанізації та індустріалізації, становлення і розвитку держав загального благоденства місцеві громади стають все більше залежними від загальнонаціональних і державних інтересів, а разом з тим зростав і обсяг державних справ, які виконувалися на місцях. Нині у багатьох державах з розвинутим місцевим самоврядуванням частка комунальних справ має тенденцію до скорочення, а державних повноважень продовжує зростати. Такий розвиток місцевого самоврядування, на думку В. Барабашева, посилив державну природу муніципальних інститутів і поставив виборні муніципальні органи у сильну адміністративну і фінансову залежність від уряду та міністрів. Це перетворило муніципальне управління в різновид виконавчої діяльності, яка здійснюється в рамках загальної державної політики. Тому не дивно, що і в Україні співвідношення делегованих та самоврядних повноважень визначено на користь делегованих.
Щодо делегованих повноважень, які передаються органами місцевого самоврядування органам державної виконавчої влади, то тут ситуація неоднозначна. Слід зазначити, що Закон про місцеві державні адміністрації залишив поза увагою питання їх підзвітності та підконтрольності органам самоврядування щодо виконання делегованих повноважень. Проект Закону про внесення змін до Конституції № 3207-1 передбачає створення виконавчих органів районних і обласних рад, який покликаний вирішити цю проблему. Разом з тим, він зберігає право МДА брати участь у формуванні та виконанні місцевого бюджету. Очевидно, це пов´язано з можливою участю МДА у механізмі вирівнювання розвитку регіонів, і саме на них лежатиме відповідальність за здійснення ефективної державної політики щодо стимулювання розвитку депресивних територій.
Згідно зі ст. 25 Закону про місцеве самоврядування закріплюється загальна компетенція сільських, селищних, міських рад. Предметна сфера їхніх повноважень визначена ст. 26 Закону. Ці повноваження можна умовно систематизувати за такими напрямами діяльності: установчі, пов´язані зі створенням органів влади та призначенням посадових осіб (п. 2-6, 8, 17-21, 32, 47); прогнозування і планування (п. 7, 22); нормотворчі (п. 1, 48); контрольні (п. 9-16); бюджетно-фінансові (п. 23-28); управління комунальною власністю, архітектура та будівництво (п. 29-31, 33, 46, 51); управління земельними ресурсами, охорона довкілля (п. 34-38); благоустрою та забудови (пп. 41, 44); забезпечення громадського порядку і законності (п. 39, 45, 50)
Повноваження районних, обласних рад. Особливу увагу слід звернути на аналіз природи повноважень регіональної влади. Регіональну владу складають органи місцевого самоврядування — районні, обласні ради та органи державної виконавчої влади — місцеві держадміністрації відповідного рівня. Фактично на регіональному рівні має місце інтеграція місцевого самоврядування та державного управління. Закон про місцеве самоврядування передбачає конфліктну модель перерозподілу повноважень між районними, обласними радами та місцевими держадміністраціями. Зокрема, передбачена можливість делегування повноважень районними, обласними радами місцевим державним адміністраціям відповідного рівня. Оскільки така модель є конфліктною, то необхідно з´ясувати роль судової практики у визначенні предмета відання місцевої і регіональної влади.
До відання районних, обласних рад Конституція України (ст. 143) відносить:
— затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контроль за їх виконанням;
— затвердження районних і обласних бюджетів, які формуються з державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролю за їх виконанням;
— вирішення інших питань, віднесених законом до їхньої компетенції.
Розмежування владних повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Ця проблема стала предметом багатьох дискусій у вітчизняній юридичній літературі. На думку М. Корнієнка, складність її обумовлена однорідністю функцій держави та місцевого самоврядування, а також покладенням обов´язків на місцеві державні адміністрації з виконання функцій відповідних районних, обласних рад. Тому він робить справедливий висновок, що місцеві державні адміністрації у цьому відношенні беруть на себе виконання функцій органів місцевого самоврядування.
При здійсненні відомчого контролю місцевими державними адміністраціями сільський, селищний, міський голова несе відповідальність за виконання делегованих їм повноважень. Тому за таких обставин, вважає Ю. Делія, особливо при виникненні суперечностей між цими органами, механізм контролю може виявитися декларативним. Навпаки, на думку І. Дробуш, "органам місцевого самоврядування може передаватися лише незначна частина повноважень органів виконавчої влади", тобто вони не повинні переважати власні повноваження органів місцевого самоврядування. Цьому автору опонує М. Корнієнко, оскільки не існує суттєвої різниці між "власниками" та "делегованими" повноваженнями виконавчих органів місцевого самоврядування. На думку М. Баймуратова, у певних сферах публічно-владної діяльності виникає конкуруюча компетенція між органами місцевого самоврядування та державними органами.
У цілому переважна більшість вітчизняних учених тяжіє до думки, що законодавство України не встановлює чіткого механізму розмежування компетенції між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Разом з тим, дивною видається позиція авторів, що нібито розподіляються предмети відання між державними органами виконавчої влади (а чомусь не держави в цілому) та органами місцевого самоврядування.
При вирішенні цієї дискусійної проблеми необхідно виходити із єдиної публічно-владної природи держави і місцевого самоврядування як специфічного механізму реалізації суверенної волі народу. Юридичний режим реалізації прав територіальної громади ґрунтується на функціональному розподілі владних повноважень в Україні на засадах децентралізації. Зокрема, на думку дослідника, такий механізм перерозподілу владних повноважень ґрунтується на тому, що держава делегує виконання своїх повноважень на основі закону, в якому проявляються елементи австрійської моделі децентралізації публічної влади. З іншого боку, існує проблема конкуруючої (спільної) компетенції держави і місцевого самоврядування.
Так, сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до їх відання. Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст. 26) визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, яку становлять питання, що можуть бути вирішені виключно на пленарних засіданнях відповідної ради. До них, зокрема, віднесені питання самоорганізації ради та формування її органів, організації та функціонування системи місцевого самоврядування, економічного і соціального розвитку території, бюджету, управління комунальною власністю, здійснення контрольних функцій та інші питання.