Муніципальне право України
§ 1. Предмет відання місцевих рад
Функції і повноваження місцевої та регіональної влади знаходяться у тісному взаємозв´язку. Функції за своїм характером зумовлюють зміст компетенції органів публічної влади певного рівня. При визначенні сфери повноважень слід мати на увазі загальноєвропейський принцип субсидіарності, визначений п. 2, З ст. 4 Європейської хартії про місцеве самоврядування.
Конституція України, визнаючи місцеве самоврядування як фундаментальну основу устрою держави і суспільства та характеризуючи його статус, використовує терміни "повноваження", "права", "компетенція". Як уже зазначалося, найбільш поширеною є позиція, що елементами компетенції є права та обов´язки, а в числі інших складових вказують предмети відання, функції, завдання, що стоять перед органом, територія його діяльності, відповідальність. Територіальна громада, органи місцевого самоврядування виявляють себе в якості суб´єктів, які реалізують певні функції у певній системі суспільних відносин, тобто межі їх діяльності, юридично закріплені в законодавстві, є предметом відання органу. Другим елементом компетенції є повноваження. Реалізуючи їх, територіальна громада безпосередньо і через відповідні органи регулює різноманітні суспільні відносини шляхом надання прав учасникам правовідносин — органам, підприємствам, установам, організаціям, посадовим особам і громадянам, а також установленням їхніх обов´язків.
Повноваження, як елемент компетенції, це сукупність прав і обов´язків владного характеру, які визначають вид і міру впливу територіальної громади, органів місцевого самоврядування на суспільні відносини на відповідному територіальному рівні з метою задоволення законних інтересів населення.
З компетенцією органів місцевого самоврядування тісно пов´язані його завдання та функції. До основних завдань місцевого самоврядування відносять: зміцнення засад конституційного ладу України; забезпечення реалізації конституційних прав людини і громадянина; створення умов для забезпечення життєво важливих потреб та законних інтересів населення; розвиток місцевої демократії.
Відповідно до завдань визначаються і функції місцевого самоврядування, під якими розуміють основні напрями діяльності територіальних громад, органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення (муніципальної діяльності).
Найважливішими з них є: залучення населення до участі у вирішенні питань місцевого та загальнодержавного значення; володіння, використання, а також управління комунальною власністю; забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території; надання соціальних послуг населенню; забезпечення законності, громадської безпеки, правопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян; соціальний захист населення, сприяння працевлаштуванню; захист прав місцевого самоврядування.
Функції місцевого самоврядування отримали юридичне закріплення в Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" у вигляді предметів відання органів місцевого самоврядування. Відповідно до функцій та завдань законодавство визначає їх повноваження. Існують такі основні способи встановлення меж повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування: законодавчий, судовий, адміністративний, договірний.
Основою правового статусу органів місцевого самоврядування є їх компетенція, тобто сукупність прав та обов´язків, а також коло об´єктів управління, на які поширюються їхні повноваження. Органи місцевого самоврядування наділені різними повноваженнями: власними і делегованими, виключними і спільними (конкуруючими, основними і додатковими тощо). Повноваження місцевих рад визначені в Законі про місцеве самоврядування, який гарантує місцевим радам їх виключні повноваження, що включають організаційно-кадрові, нопмотворчі, фінансово-бюджетні, контрольні та деякі інші. Межі повноважень визначаються як законом, так і судовим преце-дентним правом, публічним договором та управлінського практикою. Особливостями повноважень обласних і районних рад є те, що вони можуть їх делегувати місцевим державним адміністраціям.
Місцеве самоврядування як автономна форма публічної влади характеризується власною сферою компетенції. Органи державної влади не мають права підміняти територіальні громади, органи місцевого самоврядування, втручатися у сферу їхньої компетенції, за винятком випадків, коли це необхідно для забезпечення законності та правопорядку і в передбачений законом спосіб.
Як уже зазначалося, у структурі компетенції органу виділяють:
1) предмети відання — сфери суспільного життя, на які спрямована його регулююча діяльність. Це означає, що кожний органи публічної влади функціонує.лише в тих сферах суспільних відносин, які визначаються метою його утворення та закріплені законом.
2) повноваження — права та обов´язки органу, якими він наділяється щодо предметів його відання, тобто для вирішення питань, які становлять ці предмети. Наявність в органу прав і обов´язків (повноважень), наданих для здійснення відповідних
владних дій, характеризують його юридичну компетентність.
При аналізі змісту поняття "компетенція місцевого самоврядування" необхідно враховувати такі фактори:
1) конституційна модель місцевого самоврядування в Україні передбачає, що ядром його компетенції є предмет відання та повноваження територіальної громади, вони обумовлюють і визначають зміст предметів відання та повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування;
2) компетенцію місцевого самоврядування не можна розглядати як суму предметів відання і повноважень суб´єктів муніципальних правовідносин — територіальної громади, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, оскільки до їхньої компетенції законом віднесені як самоврядні, так і делеговані повноваження, реалізація яких пов´язана з виконанням функцій та завдань виконавчої влади.
Функціональна самостійність передбачає наділення органу публічної влади повноваженнями, які здійснюються виключно ним і у їх здійснення не вправі втручатися жодних інший орган влади. Визнання адміністративним судом неправомірними актів місцевих рад здійснюється на підставі звернення особи, права якої порушено. Таким чином, необхідними елементами компетенції місцевих рад є предмет відання, функції і повноваження органу влади.
Предмети відання — це сфери суспільного життя, на які спрямований регулятивний вплив органу публічної влади. Це означає, що кожен орган публічної влади функціонує лише в тих сферах суспільних відносин, які визначаються метою його утворення та закріпленні законом. Розмежування предмета відання визначається згідно з принципами пропорційності та субсидіарності. Так, місцеві ради повинні здійснювати свою діяльність виходячи з того, що вони забезпечують реалізацію публічного інтересу відповідної територіальної спільноти (громади, району, області) за допомогою адекватних засобів, визначених законом, тобто пропорційно. Згідно з принципом субсидіарності місцева рада може здійснювати ті повноваження, здійснення яких вона може реально забезпечити, виходячи із наявних ресурсів.
Аналіз повноважень місцевих рад дозволяє виділити предмет відання, що складає сутнгсний зміст місцевого самоврядування. Насамперед, при делегуванні повноважень районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям (ст. 44 Закону про місцеве самоврядування) не можуть передаватися повноваження щодо остаточного прийняття рішень з питань місцевого значення. Місцеві ради володіють верховенством щодо наступних питань: а") адміністративно-територіального устрою (ради вирішують ці питання на основі та у межах закону — п. 41 ст. 26, п. 25, 26 ст. 43 Закону); б) структури місцевого самоврядування та вступу у добровільні об´єднання територіальних громад; в) самостійне вирішення кадрових питань, зокрема проходження муніципальної служби; г) прийняття комплексних програм соціально-економічного та культурного розвитку територіальної громади; д) статутне право та муніципальна правотворчість; є) прийняття та контроль за виконанням місцевих бюджетів, муніципальна фінансова політика (місцеві податки і збори, позики тощо); є) управління комунальною власністю, її приватизація, створення відповідних комунальних служб; ж) благоустрій, архітектура та будівництво; з) використання земельних та інших природних ресурсів.
У ході реалізації компетенції місцеві ради повинні дотримуватися принципів верховенства права і законності при прийнятті нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії. У законодавстві про місцеве самоврядування чітко не визначено критерії правового змісту цих актів органів місцевого самоврядування. Закон про муніципальну службу, як і Закон про державну службу,лише в загальних рисах встановлює відповідальність муніципальних службовців за належне здійснення владних повноважень і майже не визначає критерії відповідності верховенству права публічних послуг, що надаються населенню територіальних громад. За своєю природою такі акти органів місцевого самоврядування є публічно-владними, а тому вони підпадають під перевірку адміністративними судами на предмет відповідності критеріям, визначеним Кодексом адміністративного судочинства (ст. 2 та ін.).
Основний критерій судової перевірки правових актів місцевих рад є якість публічних послуг, які покликані забезпечити органи місцевого самоврядування жителям територіальних громад, тобто ступінь забезпеченості муніципальних прав і свобод фізичних та юридичних осіб.
Враховуючи те, що в Україні не прийнятий Кодекс поведінки публічних службовців, значення положень ст. 2, ч. З КАС полягає в тому, що на їх основі можна визначити критерії правомірності рішень і дій суб´єктів владних повноважень, якими виступають також місцеві ради. Відповідно до ст. 2, ч. З КАС у справах щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності цих суб´єктів адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони у відповідності з такими вимогами.
1) Вчинені на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Це положення відтворює конституційний принцип законності (ст. 19 ч. 2). Таким чином, закріплюється положення, згідно з якими суд пов´язаний Конституцією і законами України. Це означає, що у разі виявлення судом рішення місцевої ради, не заснованого на законі, воно визнається недійсним і потерпілий має право на компенсацію.
2) Адміністративні рішення і дії, вчинені з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано. Це положення не дозволяє суб´єкту владних повноважень виходити за межі власних повноважень, оскільки можлива постановка питання про порушення кримінальної справи за перевищення службових повноважень посадовою особою.
3) Адміністративні рішення і дії, вчинені обгрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). Ця вимога визначає, що рішення адміністративного органу має серйозні вади нелегітимності, якщо воно не обгрунтовано. Ознаками необґрунтованості рішень суб´єктів владних повноважень можуть бути: відсутність наведених правових підстав прийнятого рішення (посилання на положення чинного законодавства); неповнота дослідження фактичних обставин, що мають істотне значення для справи і безпосередньо впливають на наслідки її вирішення; відсутність логічного зв´язку з положеннями закону, на які посилається суб´єкт владних повноважень при прийнятті владного рішення, та фактичних обставин справи.
4) Адміністративні рішення і дії, вчинені безсторонньо (неупереджено). Адміністративний суд має перевірити, чи існує упередженість у відповідних компетентних органах щодо органів, яка стосується прав та законних інтересів певної особи. Зокрема, упередженість може виражатися у неповноті з´ясування всіх обставин, які мають значення для вирішення цього питання.
5) Адміністративні рішення і дії, вчинені добросовісно. Така вимога означає, що місцева рада повинна піклуватися про встановлення фактичних обставин у обсязі, необхідному для прийняття обґрунтованого рішення. Відповідно громадянин покликаний сумлінно співпрацювати із компетентними органами влади.
6) Адміністративні рішення і дії, вчинені розсудливо. Цей критерій визначає, що рішення компетентних органів повинні ґрунтуватися на всебічному дослідженні фактичних обставин справи і правильному застосуванні положень закону, як ои у цій звичайній ситуації повелася розумна людина, спроможна передбачувати наслідки своїх дій.
7) Адміністративні рішення і дії, вчинені з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації. Це положення конкретизує конституційний принцип рівності та недопущення дискримінації.
8) Адміністративні рішення і дії, вчинені пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія). Цей критерій вперше зафіксований у чинному законодавстві Україні та означає вимогу розміряти наслідки вчинюваних дій з метою діяльності органу влади. Наприклад, при цьому досягнення певної мети діяльності компетентного органу влади не повинно призводити до втрати особою свого права на прийняття виваженого рішення.
9) Адміністративні рішення і дії, вчинені з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення. Згідно із вимогою довіри всі процедурні рішення, пов´язані зі здійсненням прав чи законних інтересів певної особи повинні здійснюватися за її участю. У процесі думка громадянина має бути заслухана, він може надати певні матеріали або свідчення, клопотати про залучення певних посадових осіб.
10) Адміністративні рішення і дії, вчинені своєчасно, тобто протягом розумного терміну. Цей критерій є новелою українського законодавства. Він означає, що суб´єкт владних повноважень або суддя на свій розсуд дають час, протягом якого має бути здійсненя певна процесуальна дія. При цьому розсуд є обмеженим — критерій розумного строку означає, що для певної процесуальної дії виділяється стільки часу, скільки необхідно у звичайних випадках для належного її вчинення. Визначення строку вчинення процесуальної дії не може призводити до зволікання у прийнятті певних процесуальних дій або рішень.