Муніципальне право України
§ 4. Правовий статус депутатів місцевих рад
Повноваження депутата місцевої ради починаються з моменту офіційного оголошення на сесії відповідною територіальною виборчою комісією рішення про підсумки виборів та про визнання повноважень депутатів. Строк повноважень депутата — п´ять років.
Правовий статус депутатського мандата характеризується наступними моментами. По-нерше, депутат є виборною особою, яка набуває свого статусу за результатами виборів у конкретному виборчому окрузі. Таким чином, він обирається частиною виборців територіальної громади. При відносинах представництва у районній чи обласній раді депутати обираються від територіальних громад у багатомандатному виборчому окрузі, тобто від певної територіальної громади в цілому.
По-друге, депутат представляє інтереси всієї територіальної громади у виборному органі влади, а не інтереси виборчого округу. Однак це не означає, що він не повинен бути у курсі справ виборчого округу, в якому був обраний. Депутат місцевої ради зобов´язаний підтримувати зв´язки з виборцями, колективами і об´єднаннями громадян, які висунули його кандидатом у депутати, а також колективами інших підприємств, установ, організацій, державними органами, органами місцевого самоврядування та об´єднань громадян, розташованими на території виборчого округу.
По-третє, депутат представляє відповідну місцеву раду перед своїми виборцями. Він підтримує постійний зв´язок зі своїми виборцями, регулярно інформує їх про роботу ради, виконання планів і програм економічного і соціального розвитку, місцевих екологічних програм, рішень ради, бере участь в організації виконання рішень ради та її органів, у масових заходах, що проводяться на території виборчого округу, вивчає громадську думку, потреби населення, інформує про них раду, вживає інших заходів щодо задоволення колективних потреб та законних вимог громадян (ст. 13 Закону про статус депутатів місцевих рад). Також депутат розглядає пропозиції, заяви і скарги громадян, звітує перед виборцями не менше одного разу на рік або у будь-який час на вимогу виборців (ст. 14,15 цього Закону).
Повноваження депутата місцевої ради. Депутат як повноважний представник територіальної громади має виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади або її частини — виборців свого виборчого округу, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування. Він зобов´язаний підтримувати зв´язки з виборцями, трудовими колективами і об´єднаннями громадян, які висунули його кандидатом у депутати, а також колективами інших підприємств, установ, організацій, державними органами, органами самоврядування та органами об´єднань громадян, розташованими на території його виборчого округу. Мандат депутата місцевої ради є імперативним: виборці можуть давати накази своїм депутатам, а депутат є відповідальним перед ними і їм підзвітним. Депутат, який не виправдав довір´я виборців, може бути в будь-який час відкликаний ними у порядку, встановленому Розділом VI Закону "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів".
Повноваження депутата місцевої ради можна умовно поділити на дві групи: повноваження у раді і повноваження у виборчому окрузі.
Повноваження депутата у раді є різноманітними і стосуються як внутрішньоорганізаційних аспектів діяльності ради, так і виконання нею своїх повноважень як представницького органу місцевого самоврядування. Депутат місцевої ради користується правом голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та її органів, до складу яких він входить. Кожний депутат у раді та її органах, до складу яких він входить, має один голос. Депутат, який не входить до складу будь-якого органу ради, може брати участь у його роботі з правом дорадчого голосу.
Крім того, депутат місцевої ради має право:
— обирати і бути обраним до органів відповідної ради;
— пропонувати питання для розгляду радою та її органами;
— вносити пропозиції і зауваження щодо порядку денного засідання Ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті;
— вносити на розгляд проекти рішень, інших документів, що приймаються радою або її органами, поправки до них;
— висловлювати думку щодо персонального складу утворюваних радою органів і кандидатур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються нею;
— порушувати питання про недовіру органам, утвореним радою, особам, які входять до їх складу, а також особам, які обрані, призначені або затверджені радою;
— брати участь у дебатах, звертатися із запитами, ставити запитання доповідачам, співдоповідачам, головуючому на засіданні;
— вносити пропозиції про заслуховування на пленарному засіданні ради звіту чи інформації будь-якого органу або посадової особи, підзвітних чи підконтрольних ій, а також з питань, що входять до компетенції відповідної ради, інших органів і посадових осіб, які діють на її території;
— виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій та з мотивів голосування, давати довідки;
— оголошувати на засіданнях ради та її органів у встановленому порядку тексти звернень, заяв, резолюцій, петицій громадян чи їх об´єднань, якщо вони мають суспільне значення.
Депутат з обговорюваного на сесії ради питання може передати головуючому тексти свого не виголошеного виступу, пропозицій і зауважень для внесення до протоколу засідання ради чи її органу, в якому він бере участь.
Пропозиції і зауваження, висловлені депутатами на пленарному засіданні ради і передані в письмовій формі головуючому, розглядаються радою чи за її дорученням комісіями ради або надсилаються на розгляд до відповідних органів та посадових осіб, які зобов´язані розглянути ці пропозиції і зауваження не пізніше як у місячний термін, якщо інше не встановлено радою, і про результати розгляду повідомити безпосередньо депутатів, які внесли пропозиції та зауваження, а також місцевого голову.
На пленарних засіданнях депутати періодично інформуються про хід виконання рішень, прийнятих радою, реалізацію пропозицій і зауважень, внесених депутатами, наказів виборців, а також з інших важливих питань діяльності ради та її органів.
Мандат депутата місцевої ради. Сьогодні юридична природа мандата депутата місцевої ради не є остаточно вирішеною. Згідно з Конституцією народ здійснює свою владу, зокрема, як безпосередньо, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядувания (ч. 2 ст. 5). Гарантується народне волевиявлення через періодичні демократичні вибори та інші форми безпосередньої демократії (ст. 69). Обрання депутатів місцевих рад шляхом виборів є гарантією обрання якісного складу представницьких органів місцевого самоврядування. Відкликання депутата місцевої ради не вирішує проблему належного народного представництва, якщо зважати на колегіальний характер роботи ради, форми і методи діяльності депутата, зокрема, у постійних комісіях та інших органах ради. У зв´язку з цим обґрунтованою є думка О. Батанова про введення інституту муніципального омбудсмана, який повинен забезпечувати права і свободи жителів територіальних громад.
Закон України про статус депутата місцевих рад передбачає інститут відкликання представників (Розділ VI). Раніше Конституційний Суд України обходив цю проблематику, зазначивши, що питання дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради у разі відкликання його виборцями вирішується на основі оголошення відповідною територіальною виборчою комісією результатів голосування про його відкликання. Таке рішення не підлягає додатковому розгляду відповідною місцевою радою.
Зі змінами у виборчому законодавстві та внесенням деяких змін до Закону про статус депутатів місцевих рад змінився і статус депутатів міських, районних у містах, районних, обласних рад, які формуються за пропорційною виборчою системою за списками політичних партій (блоків). У цьому відношенні в Україні винайшли так званий інститут "партійного імперативного мандату", як його нещодавно почали називати вітчизняні конституціоналісти та політологи. Сутністю цього специфічного мандата є відповідальність обраного кандидата перед своєю партією (блоком), якщо він після підведення результатів виборів не ввійде у сформовану фракцію, вийде з її складу за особистою заявою або перейде в іншу фракцію.
Ця проблема стала предметом суспільних дебатів, а згодом предметом розгляду Конституційного Суду. Орган конституційної юстиції визнав конституційним законодавче закріплення інституту відкликання депутата, зокрема "за рішенням вищого керівного органу політичної партії, за виборчим списком якої він був обраний депутатом ради... Такими підставами є невходження депутата до складу депутатської фракції відповідної місцевої організації політичної партії або його виходу зі складу такої депутатської фракції внаслідок подання ним особистої заяви про вихід з депутатської фракції, або його переходу в іншу депутатську фракцію". Конституційний Суд лише обмежився констатацією факту, тцо не відповідає Конституції України положення Закону про статус депутатів місцевих рад, яке встановлювало "інші підстави" для відкликання депутата за рішенням керівних органів політичної партії, за виборчими списками яких він був обраний до місцевої ради.
Такі положення Закону про статус депутатів місцевих рад та конституційної юриспруденції (практики Конституційного Суду) свідчать про слабку структурованість політичної системи, нерозвиненість територіальних осередків політичних партій та їх неефективну діяльність у місцевих радах. З іншого боку, посилення ролі партійної бюрократії обмежує свободу вираження власної позиції депутата, обраного до місцевої ради за виборчим списком партії (блоку), а також нівелює зв´язки депутатів з виборцями.
Якісними характеристиками статусу місцевого депутата є гарантії його незалежності, вимоги несумісності, депутатський імунітет, які втілюються у конкретних формах його діяльності.
Депутатський імунітет. Проблематичним тут є така гарантія депутата ради, як його недоторканність. Питання полягає в тому, чи гарантує мандат депутата місцевої ради правовий захист такого ступеня, який забезпечує йому імунітет від кримінального переслідування, та в якому обсязі. У російському законодавстві депутатам представницьких органів місцевого самоврядування гарантується депутатська недоторканість.
Згідно з конституційною гарантією місцевого самоврядування територіальна громада володіє верховенством у вирішенні питань місцевого значення, зокрема через інститут депутатів місцевих рад. Тому належною гарантією незалежного статусу депутатів слід розглядати інститут їх недоторканності, що передбачає внесення відповідних змін до законодавства України.
Верховенство територіальної громади з вирішення публічних справ місцевого значення більш якісно забезпечується в умовах чітких правових гарантій належної діяльності депутатів місцевих рад. Поки що слід констатувати, що на сьогодні статус депутата місцевої ради є надто уразливим при наявності рудиментарного інституту відкликання та відсутності його імунітету. Разом з тим, введення депутатського імунітету повинно відповідати вимогам раціональності. Депутатський імунітет представників місцевих рад має бути обмежений залежно від тяжкості його протиправного діяння, а також він може поширюватися тільки на випадки виконання депутатом своїх безпосередніх обов´язків та використання ним своїх прав, а також у межах відповідної територіальної громади, району, області. Питання про позбавлення депутатського імунітету може вирішувати Генеральний прокурор України.
Депутатський індемнітет у системі представництва місцевого самоврядування тлумачиться обмежено. Насамперед, слід виділити неприпустимість переслідування депутатів за висловлювані ними думки, позицію, яка може виражатися і при голосуванні.
Разом з тим, депутатський індемнітет пов´язаний з правом депутата на винагороду за свою діяльність. Йому гарантується відшкодування його середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов´язаних з депутатською діяльністю, за рахунок відповідного бюджету тільки на період сесій, засідань постійних комісій рад, а також для здійснення депутатських повноважень у випадках, передбачених законом (ч. З ст. 49 Закону про місцеве самоврядування). Участь депутатів у роботі постійних комісій ради здійснюється на громадських засадах, окрім голів постійних комісій з питань бюджету за рішенням обласних рад (ч. 13 ст. 47 Закону). Таким чином, право на винагороду депутата місцевої ради тісно пов´язане з тимчасовим звільненням його від виконання службових чи виробничих обов´язків за основним місцем роботи на період діяльності в раді або її органах. Несумісність депутатського .мандату. Депутат місцевої ради не може зловживати своїм депутатським мандатом. Насамперед, несумісність полягає у неприпустимості депутата виступати депутатом іншого представницького органу влади (Верховної Ради України та інших місцевих рад). Згідно із конституційним принципом застереження про закон (ч. 1 ст. 64), несумісність депутатського мандату місцевих рад обумовлена конституційними вимогами про несумісність деяких представницьких мандатів.
Конституція України містить вичерпний перелік осіб, які, маючи представницький мандат, не можуть займатися іншими видами діяльності. В Україні основоположні принципи місцевого самоврядування закріплені у розділі XI Основного Закону, а тому дія принципу несумісності депутатського мандату з іншими видами діяльності поширюється також на депутатів місцевих рад.
Гарантії незалежності депутата місцевої ради поділяються на організаційні, матеріальні, гарантії трудових прав. Організаційні гарантії пов´язані з виконанням його обов´язків, зокрема брати участь у роботі сесій інших рад і зборах колективів підприємств, установ, організацій та громадян за місцем проживання, право на невідкладний прийом посадовими особами, одержання необхідної інформації, право вимагати усунення порушення законності (ст. 17, 19, 20 Закону про статус депутатів місцевих рад). Матеріальні та трудові гарантії депутата тісно пов´язані з його індемнітетом.
Робота депутата у представницькому органі місцевого самоврядування та його органах проводиться у різних формах. Депутат володіє правом на правотворчу діяльність з питань відання місцевого самоврядування. Така діяльність може бути реалізована у вигляді: а) розробки проектів правових актів і поправок до них; б) пропозицій про розробку та прийняття нових правових актів; г) проектів правових актів про внесення змін і доповнень у чинні нормативні акти місцевого самоврядування. Робота депутата здійснюється на пленарних засіданнях ради чи засідання у постійних комісіях, тимчасових слідчих комісіях ради.
Специфічною формою діяльності депутата є інститути депутатського запиту та депутатського звернення. Депутатський запит є одним із засобів депутатського контролю та контролю місцевих рад у цілому. Відповідно він може стосуватися діяльності органів публічної ради, а також підприємств, установ, організацій відповідної адміністративно-територіальної одиниці, які підзвітні і підконтрольні місцевій раді.
Конституційний Суд України розглядає як невідповідну юридичній природі депутатського запиту та як неконституційну взагалі практику запитів народних представників до суду, судді, органів слідства, дізнання, служби безпеки з питань, не пов´язаних з конкретними судовими справами та справами, що належать до їхньої юрисдикції. Методом аналогії права слід розглядати їх як зловживання правами та як неконституційну практику депутатів місцевих рад, які вчиняють депутатський запит, який містить вимоги чи пропозиції:
а) до судів, до голів судів та до суддів стосовно конкретних справ;
б) до керівників органів служби безпеки з дорученням щодо перевірки будь-якої інформації про окремих громадян.
Депутатський запит є засобом отримання депутатом інформації або роз´яснення з певної проблеми. Це засіб індивідуального зв´язку з органами та установами, юридичними особами, тобто запитання не виноситься на порядок денний сесії.
Депутатське звернення є формою запитання до органів публічної влади, юридичних осіб, що знаходяться в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, з питань депутатської діяльності. Депутат має право брати участь у розгляді порувіених питань. Строк розгляду звернення депутата — один місяць.