Муніципальне право України
§ 3. Особливості формування, відповідальності та припинення повноважень місцевих рад
Місцева демократія реалізується у різних формах — місцевих виборів, референдумів, громадських слухань, зборів громадян за місцем проживання тощо. Головна роль у системі місцевої демократії відводиться місцевим виборам, на яких обираються депутати місцевих рад та сільські, селищні і міські голови. Закон України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 6 квітня 2004 р. (далі — Закон про місцеві вибори 2004 р.) по-новому регламентує вибори до місцевих рад. Однак положення цього Закону надто деталізовані, що не виключає зловживань в ході виборчого процесу, особливо на стадії голосування та підведення підсумків і оголошення результатів місцевих виборів. Ще одним недоліком Закону про місцеві вибори є неоптимальність виборчої системи: за допомогою пропорційної виборчої системи нівелюється конституційна функцій місцевих рад як органів, що представляють спільні інтереси територіальних громад. Вибори сільських, селищних, міських голів здійснюються за системою відносної більшості, що викликає сумнів у їх легітимності.
Муніципальні вибори як інститут безпосередньої демократії є засобом формування представницьких органів місцевого самоврядування, а також заміщення посад сільських, селищних, міських голів. На думку В. Кампата М. Оніщука, місцеві вибори активізують участь громадян в управлінні публічними справами місцевого значення. Тому ця загальномуніципальна процедура має політичне значення, оскільки місцеві осередки політичних партій реалізують свій потенціал, беруть участь у формуванні кадрів органів місцевого самоврядування, здійснюють вплив на прийняття владних рішень у системі місцевого самоврядування.
На думку В. Пиліна, муніципальні вибори є також однією із дієвих форм контролю громадян за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування, підвищують відповідальність їх перед населенням. О. Кутафін та В. Фадєєв вважають, що таким чином громадяни спрямовують діяльність цих органів, критично оцінюють їхню роботу. Кожна виборча кампанія сприяє соціальній активності громадян, виявленню їх найважливіших інтересів та потреб, створює необхідні передумови для їх задоволення.
Аналіз норм законодавства України та доктринальних джерел дає можливість охарактеризувати даний правовий інститут. Інститут муніципальних виборів складає система принципів та норм, які визначають: а) обсяг суб´єктивних виборчих прав (як активного, так і пасивного); б) порядок формування та діяльності виборчих комісій, а також пов´язаних з ними організаційно-технократичних норм (зокрема, ступеня участі громадян у діяльності цих органів влади); в) правовий статус учасників виборчого процесу; г) процедури реалізації прав учасників виборів, пов´язаних з їх статусом (наприклад, як члена виборчих комісій, спостерігача, виборця тощо); д) порядок визначення результатів виборів та громадського контролю за їх правильністю; є) гарантії законності здійснення муніципальних виборів; є) юридичну відповідальність за порушення законодавства про муніципальні вибори.
Муніципальні вибори — це форма безпосереднього волевиявлення громадян, яке здійснюється періодично відповідно до вимог, визначених Конституцією та законами України, а також статутом територіальної громади, які індивідуально або у складі колегіального органу вирішують від імені населення питання місцевого значення. Муніципальні вибори у вузькому розумінні — це діяльність уповноважених суб´єктів з формування виборчих адміністрацій (територіальних, дільничних виборчих комісій), складання/уточнення списків виборців, реєстрації кандидатів на представницькі мандати, тобто виступають як система форм та способів здійснення контролю за виборчим процесом, а також гарантій правового захисту прав його учасників.
Призначення муніципальних виборів та принципи муніципального виборчого процесу. Муніципальні вибори призначаються Верховною Радою України. Своєчасність їх є однією із ознак конституційної держави, умовою наступності публічної влади. Згідно із російським Федеральним Законом про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації (ч. З, 4 ст. 10), у разі непризначення муніципальних виборів за зверненням виборців, виборчих об´єднань (блоків), органів публічної влади, прокурорів вибори призначаються за рішенням суду загальної юрисдикції.
Територіальні виборчі комісії утворюють відповідні виборчі округи в відповідними виборчими дільницями при дотриманні приблизно рівної кількості виборців у рамках виборчого округу, а при виборах міської ради виборчий округ складають просторові межі громади міста.
Важливим фактором демократичності муніципальних виборів є гарантії участі громадськості у формуванні виборчих адміністрацій (територіальних, окружних виборчих комісій). У процесі формування виборчих адміністрацій домінують політичні партії. Територіальні виборчі комісії формуються місцевими радами відповідного рівня за поданням керівних органів місцевих осередків політичних партій.
Кандидатури членів виборчих адміністрацій подають відповідно сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради. Відповідно дільничні виборчі комісії створюються територіальною виборчою комісією за поданням кандидатур їхніх членів керівними органами місцевих осередків політичних партій.
Необхідною умовою легітимності проведення муніципальних виборів є дотримання принципів виборчого процесу, які відіграють особливу роль на стадіях висування та реєстрації кандидатів на представницький мандат, виборчої кампанії.
Значення цих принципів полягає у їх загальнорегулятивному характері, встановленні В якості принципів муніципального виборчого процесу Р. Максакова виділяє такі: принципи гласності, періодичності, відповідальних виборів, змішаного фінансування місцевої виборчої кампанії, інформаційного та матеріально-технічного забезпечення місцевих виборів. Вона вважає проблематичними принципи обов´язковості та альтернативності місцевих виборів.
Серед основних принципів муніципального виборчого процесу можна виділити такі: верховенство права, публічності і гласності, обов´язковості, альтернативності, партиципації, політичного плюралізму, рівності прав суб´єктів виборчого процесу, свободи передвиборної агітації, неупередженості до кандидатів з боку органів публічної влади, їх посадових осіб, заборони незаконного втручання будь-кого у виборчий процес, забезпечення фінансово-організаційного контролю за його ходом, право суб´єктів виборчого процесу на оскарження дій та рішень виборчих органів влади.
Суб´єктивне виборче право та засоби його реалізації. За своєю природою висування кандидатів на представницький мандат в органах публічної влади має відображати реальний суспільний вплив осіб, які домагаються відповідного статусу.
Право-домагання у цьому контексті пов´язано зі змістом правосуб´єктності його носіїв та осіб, які сприяють їхній діяльності: 1) суб´єкти виборчого процесу можуть виступати в якості офіційних представників, які репрезентують інтереси окремих кандидатів (члени осередків політичних партій чи виборчих блоків, довіренні особи тощо); 2) закріплення у законодавстві цензів, які встановлюють засоби висунення кандидатів, та пов´язаного з цим змісту умов щодо їх висування.
В якості активних учасників муніципального виборчого процесу виступають довірені особи кандидатів, уповноважені особи місцевих осередків політичних партій (блоків), громадських організацій, журналісти та інші представники засобів масової інформації, офіційні спостерігачі. За змістом діяльність цих учасників виборчого процесу є важливим елементом громадського контролю, засобом партици-пації жителів територіальної громади, їх правового та політичного виховання. Набуття правосуб´єктності даною категорією учасників виборчого процесу тісно пов´язане з офіційною процедурою їх реєстрації чи акредитації при відповідній територіальній, окружній виборчій дільниці. Гарантією їхньої діяльності є вимога закону щодо належного інформування про хід підготовки та проведення виборів виборчими адміністраціями.
Закон про місцеві вибори удосконалив умови та способи висування кандидатів на представницькі мандати. За змістом необхідною умовою для цього є громадський вплив конкретного претендента, його підтримка певною частиною виборців. Можливі три основні способи висунення кандидатів: а) висування зборами виборців за місцем проживання, трудової діяльності або навчання; б) самовисування за умови підтримання претендента певною кількості виборців; в) висування місцевими осередками політичних партій (блоків), громадськими організаціями. При цьому у виборах до міських, районних у містах, районних, обласних рад мають право висувати кандидатури лише керівні органи відповідних місцевих осередків політичних партій, позбавляючи територіальну громаду безпосереднього впливу на хід цього процесу.
Виборча система та набуття кандидатом представницького мандату. Система муніципальних виборів в Україні має специфічний, деякою мірою фрагментарний характер. Вибори до сільської та селищних рад здійснюються за системою відносної більшості голосів в одномандатних округах. Система виборів до інших місцевих рад здійснюється за пропорційним принципом, що дозволяє партійній бюрократії відігравати ключову роль у формуванні складу відповідних рад. Вплив її посилюється тим, що саме керівні органи партійних осередків визначають черговість кандидатів у партійному списку, за які, по суті, голосує виборець на місцевих виборах. Він не має можливості впливати на хід формування виборчих списків від політичних партій, оскільки виборча система не передбачає елементи преференцій у ході голосування з боку виборців. У разі формування у міській раді більшості, яка знаходиться на протилежній політичній платформі до міського голови, можливе взаємне блокування їхньої діяльності, що дискредитує інститут місцевого самоврядування.
Місцеві ради несуть відповідальність насамперед перед населенням, у цьому виражається довіра до них населення, отже, їх легітим-ність. Дієвим механізмом відповідальності в умовах конституційної держави можна розглядати періодичні демократичні вибори та ініціативу територіальної громади по достроковому розпуску ради на основі рішення, прийнятого на місцевому референдумі.
Відповідальність місцевих рад перед державою полягає у дотриманні Конституції і законів України, а також за виконання делегованих державою повноважень (ст. 76 Закону). В останньому випадку реалізація делегованих повноважень має бути забезпечена державою шляхом передачі органам місцевого самоврядування відповідних фінансових та матеріальних ресурсів (ст. 67 Закону).
У разі виявлення судом систематичних порушень органами місцевого самоврядування законодавства, це є підставою для звернення уповноважених органів державної влади до Верховної Ради України про вирішення питання про дострокове припинення повноваження ради (ст. 78 Закону).
Відповідальність рад перед фізичними та юридичними особами (ст. 77 Закону) має цивільно-правовий характер. Шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам внаслідок неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовуються за рахунок коштів місцевого бюджету, а внаслідок неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування — за рахунок їхніх власних коштів у порядку, встановленому законом.
Згідно зі статтею 78 Закону про місцеве самоврядування можливе дострокове припинення повноважень місцевої ради у випадках:
1) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції та законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом;
2) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання;
3) за рішенням місцевого референдуму.
Закон не передбачає можливість саморозпуску місцевої ради, хоча такої можливості не слід відкидати. Справа в тому, що місцева рада як орган місцевого самоврядування, який діє на засадах організаційної самостійності, може вирішити питання про дострокове припинення повноважень та клопотати перед компетентними органами влади про проведення дострокових виборів. Правда, у такому разі формально процедуру їх призначення повинен ініціювати сільський, селищний, міський голова або голова місцевої державної адміністрації.
Особливу увагу слід приділити факту припинення повноважень місцевої ради у разі систематичного і грубого порушення закону, під яке підпадає формулювання п. 1 ч. 1 ст. 78 Закону про місцеве самоврядування.
За рішенням місцевого самоврядування або постановою Верховної Ради України може бути вирішено питання про дострокове припинення повноважень місцевої ради. Підставою для такого рішення може стати порушення місцевою радою законності при ухваленні правових актів. Згідно з принципом верховенства права встановлення таких фактів належить судових органам. Адміністративні суди відповідно до положень ст. 2 Кодексу України про адміністративне судочинство (далі — КАС) визначають критерії законності актів місцевих рад, і вони володіють достатніми правовими засобами для вирішення цього питання. Межі суддівського розсуду є досить широкими, і зумовлені вони насамперед змістом статей 7 та 171 КАС.
Грубе порушення законності у діяльності місцевих рад має своїм наслідком порушення змісту прав людини та основоположних свобод, який визначається через перевірку правових актів щодо відповідності-критеріям, визначеним у ст. 2 КАС. Якісною характеристикою цього можуть бути суттєві порушення під час виконання обов´язкових повноважень місцевих рад, сфера яких принаймні визначена у ст. 143 Конституції України. Прикладом грубого порушення законності у діяльності місцевих рад може бути порушення строків прийняття місцевого бюджету або непропорційне скорочення видатків за певними статтями місцевого бюджету, що призводить до порушення нормативів забезпечення населення публічними послугами на рівні мінімальних соціальних потреб тощо.
Систематичне неналежне здійснення владних функцій місцевими радами може полягати в упущеннях щодо комплексного розвитку територіальних колективів (громад, районів, областей), неприйняття правових актів або невиконання функцій у сфері управління комунальною власністю, місцевих фінансів та неналежне здійснення муніципальної фінансової політики, забезпечення населення публічними послугами тощо. Також під ці випадки підпадає невиконання місцевими радами законних вимог органів влади, прийнятих ними в рамках своєї компетенції, які містять розпорядження діяти належним чином.
Для того, щоб Верховна Рада прийняла рішення про дострокове припинення повноважень місцевої ради, має бути проведено неупе-реджене парламентське розслідування обставин порушень законності місцевою радою. Підставою для застосування парламентських процедур є положення п. 1 ч. 1 ст. 78 Закону про місцеве самоврядування. Приводом для цього є наявність судових рішень або актів прокурорського реагування, в яких зафіксовані факти грубого і систематичного порушення законності у діях місцевих рад. При цьому важливе значення має преюдиціальний характер судових рішень, якими встановлені такі обставини.
На цій підставі Верховна Рада приймає рішення про створення тимчасової слідчої комісії, до складу якої повинні ввійти представники фракцій згідно зі своїм пропорційним представництвом у парламенті. Парламентське розслідування має проводитися у розумні строки, які б були достатніми для неупередженого розслідування обставин порушення законності і не призводили до зволікань із прийняттям відповідного висновку тимчасової слідчої комісії. Висновок комісії публічно заслуховується на пленарному засіданні Верховної Ради та обговорюється представниками парламентських фракцій, за результати якого приймається відповідне рішення.
По суті, прийняте парламентом рішення щодо можливого розпуску місцевої ради має політико-правовий характер, оскільки на його зміст впливають не тільки юридичні аргументи, а й розстановка політичних сил у парламенті, конкретна суспільно-політична обстановка у відповідній територіальній спільноті (громаді, районі, області). Якщо Верховна Рада прийняла рішення про дострокове припинення повноважень місцевої ради, то одночасно виноситься рішення про проведення дострокових виборів депутатів місцевої ради. До обрання нового складу з метою забезпечення наступності та безперервності продовжуються повноваження місцевого ради попереднього скликання.