Муніципальне право України
§ 2. Особливості правового статусу місцевих рад базового і регіонального рівнів місцевого самоврядування
Система місцевого самоврядування зумовлена територіальним устроєм держави. Тому місцеві ради формуються у відповідних адміністративно-територіальних одиницях. Принцип унітарного державного устрою передбачає поєднання централізації і децентралізації, збалансований розвиток регіонів і громад з урахуванням їх особливостей, правове, організаційне, матеріально-фінансове відособлення місцевого самоврядування, поєднання місцевих і державних інтересів при його здійсненні.
Децентралізація можлива тільки за певних умов. Перша умова полягає в тому, що автори конституції чи законодавець повинні визнати існування визначених інтересів, які самі по собі є всезагальни-ми, але менше порівняно з тими, досягнення яких прагне держава. Це, наприклад, інтереси певного міста.
Перша умова доповнюється наступною: управління зі встановленням подібних автономних інтересів має бути доручено органам, що володіють певною незалежністю відносно центральної влади, бо у протилежному випадку буде мати місце деконцентрація, а не децентралізація.
Досить важливою умовою децентралізації є фінансова автономія, тобто не тільки теоретичне право володіти і управляти майном, а й практична можливість для децентралізованого органу володіти необхідними ресурсами і вирішувати питання про їх використання.
Ці найважливіші ознаки всякого децентралізованого органу або органу місцевого самоврядування закріплені і в Європейській хартії місцевого самоврядування. Вона визначила їх як правову, організаційну та фінансову автономію. Суть правової автономії полягає в тому, що вона має свої власні повноваження, які визначаються конституцією або законом. Ці повноваження, зазначається в ЄХМС, мають бути повними і виключними, тобто такими, що не належать одночасно іншим органам. В межах своїх повноважень орган місцевого самоврядування має повну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, віднесеного до його відання. Це правило має діяти тоді, коли орган місцевого самоврядування здійснює делеговані йому державою додаткові повноваження. І тут він повинен мати свободу пристосовувати їх здійснення до місцевих умов.
Суть організаційної автономії полягає в тому, що орган місцевого самоврядування повинен мати можливість сам визначати свою внутрішню структуру з тим, щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Головне ж полягає в тому, що, діючи в межах закону, орган місцевого самоврядування не знаходиться в підпорядкуванні інших органів і що будь-який адміністративний контроль за його діями може мати місце лише для забезпечення законності та конституційних принципів.
Фінансова автономія полягає у праві органів місцевого самоврядування, в межах загальнодержавної економічної політики, на володіння і розпорядження власними коштами, достатніми для здійснення своїх функцій і повноважень. При цьому принаймні частина цих коштів повинна, як це зазначається в ЄХМС, надходити за рахунок місцевих зборів і податків, ставки яких у межах закону мають визначати самі органи місцевого самоврядування. І навіть субсидії, які виділяються цим органам, не повинні обмежувати їх свободу у власній сфері діяльності.
Сукупність різних організаційних форм та інститутів місцевої демократії, через які здійснюються функції та повноваження місцевого самоврядування, утворює систему місцевого самоврядування. Особливістю її в Україні є те, що вона має незавершений характер. На регіональному рівні місцевого самоврядування його інтереси представляють районні та обласні ради, а виконання їх рішень забезпечують місцеві державні адміністрації відповідного рівня. Тобто на -регіональному рівні існує дивний симбіоз публічної влади: державної влади, яка представлена місцевими державними адміністраціями, — місцевого самоврядування, представленого районними і обласними радами.
Конституційний законопроект, який включає реформу територіального устрою та місцевого самоврядування (проект Закону № 3207-1, конституційність якого, окрім деяких положень, була схвалена Конституційним Судом), передбачає створення на регіональному рівні виконавчих органів місцевого самоврядування. Діяльність місцевих адміністрацій передбачена лише на обласному рівні публічної влади. Вони здійснюватимуть функції, характерні для французьких префектур —адміністративний контроль над правовими актами органів місцевого самоврядування та координація територіальних управлінь міністерств і відомств.
Систему місцевого самоврядування в Україні складають: територіальні громади; сільські, селищні, міські ради; сільські, селищні, міські голови; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ і міст; органи самоорганізації населення. Конституційний Суд України у рішенні № 11-рп/2001 від 13 липня 2001 р. визначив, що система місцевого самоврядування визначається адміністративно-територіальним устроєм України.
Особливістю системи місцевого самоврядування є те, що вона має три-, чотирирівневу структуру: органи місцевого рівня у рамках територіальної громади — районний рівень — обласний рівень. Однак у містах може існувати ще один рівень місцевого самоврядування зі своїми інститутами влади — райони у містах, а також у різних поселеннях за ініціативою жителів та рішенням сільської, селищної, міської ради можуть утворюватися органи самоорганізації населення — будинкові, квартальні, вуличні комітети. У великому місті, яке складає територіальну громаду, базовий рівень місцевого самоврядування може мати трирівневий характер — органи самоорганізації населення, район у місті — міський голова, міська рада, міськвиконком. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, які представляють від імені територіальних громад та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України. Тобто сільські, селищні, міські ради є представницькими органами місцевого самоврядування. Під цим слід розуміти виборний орган (раду), який складається із депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади та приймати від її імені рішення.
Сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створення), районні, обласні ради складаються із депутатів, які обираються населенням відповідної території на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Рада вважається правомочною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від її загального складу. У разі якщо обрано менш як дві третини складу, до обрання необхідної кількості депутатів продовжує здійснювати повноваження рада попереднього скликання. При достроковому припиненні повноважень деяких депутатів, внаслідок чого до складу ради входить менш як дві третини депутатів, до обрання необхідної кількості депутатів така рада вважається правомочною за наявності більше половини депутатів від її загального складу. Строк повноважень ради — п´ять років.
Місцеві ради у межах Конституції і законів України наділяються певним обсягом компетенції. Навіть якщо така компетенція чітко не визначена Конституцією, коло функцій і повноважень місцевих рад може бути розширене законом. ЄХМС передбачає змістовні критерії наділення компетенцією органів місцевого самоврядування: вони повинні відповідати принципам пропорційності та субсидіарності, тобто наділення тією чи іншою функцією має "враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії" (ст. 4, абз. 3). Таким чином, компетенція місцевих рад повинна відповідати визначеним критеріям, зміст яких мало досліджений у вітчизняній доктрині та застосовується у судовій практиці лише недавно.
Принцип пропорційності застосовується у судовій практиці зарубіжних країн. Зокрема, у 1965 р. Конституційний суд ФРН в одному зі своїх рішень зазначив: "У Федеративній Республіці Німеччині принцип пропорційності є неписаним конституційним принципом. Він походить від принципу верховенства права, а отже, з природи основних прав, оскільки вони відбивають загальне право на свободу громадянина від держави і можуть бути обмежені державними органами тільки у разі переслідування абсолютно необхідного публічного інтересу".
У системі місцевого самоврядування принцип пропорційності пов´язаний із застосуванням адекватних засобів для реалізації компетенції органів місцевого самоврядування та неприпустимості надмірного втручання у приватне життя особи. Згідно з принципом пропорційності органи місцевого самоврядування покликані забезпечувати місцевий публічний інтерес з урахуванням державних інтересів.
Принципом інституціональної організації влади і управління є принцип субсидіарності, основна ідея якого полягає в тому, що політична влада повинна втручатися тільки в межах, при яких суспільство і його складові групи не спроможні задовольнити різноманітні потреби. Тому відповідно до принципу субсидіарності формується система повноважень органів місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування являє собою рівень політичної участі у вирішенні питань, найбільше наближених до громадянина. Все, що можна вирішити на місцях, не повинно передаватися на вищий рівень влади. При цьому відповідальність органів самоврядування має визначатися з урахуванням економічних, фінансових та інших ресурсних можливостей.
Іншими словами, принцип субсидіарності можна сформулювати так: тягар відповідальності покладатиметься правовим актом на компетентний орган публічної влади тільки у тій мірі, яка відповідає характеру і масштабу завдань органу публічної влади. Тому необхідно враховувати матеріально-фінансові ресурси органи влади, досягнення покладених цілей діяльності органу влади за допомогою адекватних засобів з урахуванням процесуальної економії прийняття владних рішень. Зрозуміло, що згідно з принципом пропорційності органи місцевого самоврядування здійснюють свою компетенцію самостійно.
Провідниками такої відносної самостійності є місцеві ради. При цьому існують деякі особливості у статусі місцевих рад базового і регіонального рівнів. Сільські, селищні, міські ради представляють безпосередньо інтереси територіальної громади. У свою чергу, районні, обласні ради не є представниками інтересів громади, а представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст.
Особливості правового статусу місцевих рад базового рівня місцевого самоврядування. Місцеві ради базового рівня складають сільські, селищні, міські ради, а також районні у містах. Місцеві ради базового рівня взаємодіють, відповідно, із сільським, селищним, міським головою, який головує на її засіданнях. Такі прерогативи голови територіальної громади дають йому можливість впливати на хід та характер рішень, що приймаються відповідною місцевою радою.
Сільські, селищні, міські ради представляють відповідні територіальні громади перед юридичними і фізичним особами, представницькими органами інших територіальних громад, державою та її органами, і судами. Сьогодні в Україні дискутується питання про можливість представляти інтереси територіальної громади на відповідному міжнародному рівні з органами місцевого самоврядування зарубіжних країн. Опосередковано таке право визнається через функціонування єврорегіонів, у яких беруть участь органи місцевого самоврядування України.
Закон про місцеве самоврядування передбачає, що місцеві ради базового рівня забезпечують виконання функцій і повноважень місцевого самоврядування в інтересах територіальної громади. При цьому слід уточнити: йдеться про місцевий публічний інтерес, який враховує особливості певної територіальної громади. Відповідно до ЄХМС такі повноваження є повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним чи регіональним органом, якщо це не передбачено законом. Відповідно сільські, селищні, міські ради мають всю повноту повноважень з питань місцевого значення. Тому не допускається незаконний вплив на їх діяльність з боку місцевих державних адміністрацій чи територіальних управлінь міністерств та відомств, центральних органів державної влади. Такі незаконні дії органів державної влади можна оскаржити до окружного адміністративного або Конституційного Суду. Держава може втручатися у діяльність сільських, селищних, міських рад виключно на основі закону, з дотриманням принципів верховенства права, пропорційності, субсидіарності. При цьому держава може сприяти діяльності рад з метою їх вирівнювання за допомогою фінансових інструментів — субвенцій, дотацій тощо.
Особливості правового статусу місцевих рад регіонального (проміжного) рівня місцевого самоврядування. Місцеві ради регіонального (проміжного) рівня складають районні та обласні ради. На думку норвезького ученого Т. Ларсона, існування проміжного рівня влади зумовлено тим, що в регіонах поєднується місцеве самоврядування і місцеве управління, тобто публічна влада здійснюється як органами місцевого самоврядування, так і державними органами. Проміжна влада організовується за трьома моделями: організаційною, функціональною, змішаною (фрагментарною). Згідно з організаційною моделлю міністерства і відомства мають власні адміністрації на місцях, які контролюють акти органів місцевого самоврядування. Функціональна модель передбачає наявність на місцевому рівні представників держави на зразок французького префекта, який наділений повноваженнями здійснювати адміністративний контроль та координувати діяльність органів внутрішніх справ та безпеки на місцях, а також деякі інші питання внутрішньої політики. При цих двох моделях функціонують місцеві регіональні асамблеї — ради, які формують місцеві уряди — управи. Змішана модель передбачає широку автономію регіональних рад та урядів, над якими здійснюється адміністративний контроль за допомогою періодичного їх звітування перед державою, інспекцій профільних міністерств та відомств, а також діяльності незалежної адміністративної юстиції.
Таким чином, проміжний рівень управління можна розглядати в якості: 1) представництва інтересів територіальних колективів регіонального рівня; 2) інструменту місцевого самоврядування та здійснення функцій виконавчих органів місцевого самоврядування; 3) знаряддя центрального управління; 4) урівноваження державних інтересів та інтересів місцевого самоврядування; 5) інституту забезпечення інтересів регіональної громади, зокрема інтересів національних меншин, що потребує автономії.
Оскільки в Україні у позитивному законодавстві не визнається існування регіональних громад, а лише територіальних громад на рівні поселень (села, селища, міста), існують істотні проблеми інсти-туційного забезпечення прав на саморозвиток цих територіальних спільнот. У цьому плані законодавство України необхідно привести у відповідність положеннями міжнародно-правових актів та загальновизнаних принципів міжнародного права.
Питання взаємовідносин органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій в Україні має складну історію і характеризується наявністю цілого кола проблем, пов´язаних зі співіснуванням цих двох форм організації місцевої влади у межах певних адміністративно-територіальних одиниць.
Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією, Законом про місцеве самоврядування та іншими законами України. Представницький характер районних, обласних рад визначається тим, що вони формуються за рахунок рівного представництва відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Однак такий представницький характер районних, обласних рад нівельований у зв´язку з останніми змінами у виборчому законодавстві. Згідно з чинним законодавством України, вибори до районних і обласних рад здійснюються за пропорційною виборчою системою, що, на нашу думку, суперечить частині четвертій статті 140 Конституції. Чинна виборча система надає широкі можливості партійній бюрократії впливати на хід висування кандидатів до районних, обласних рад. Останні муніципальні вибори (у 2006 р.) засвідчили чимало фактів обрання депутатами місцевих рад осіб, які не проживають у відповідних територіальних громадах і, по суті, не обізнані з їхніми проблемами та потребами.
Районні, обласні ради не утворюють власного виконавчого органу. Для забезпечення діяльності ради діє виконавчий апарат, який здійснює переважно організаційно-матеріальні функції. Виконання їх рішень покладено на місцеві державні адміністрації відповідного рівня. Така модель регіонального самоврядування є конфліктною за своїм змістом, при ній не завжди вдається досягти порозуміння між радою та державною адміністрацією.