Муніципальне право України
§ 1. Місцеві ради як представницькі органи місцевого самоврядування
Місцеві ради є традиційним інститутом представництва територіальних спільнот (громад), які репрезентують та реалізують її інтереси перед юридичними і фізичними особами, державою та її органами. Іншими словами, вони реалізують публічний інтерес місцевого значення.
Україна протягом тривалого часу знала магдебурзьке право та практику самоврядування і володіє традицією функціонування місцевих рад як представницьких органів громад. Починаючи з Давньоруської держави така традиція мала тяглість для українських земель, як у складі Великого князівства Литовського, так і в період Речі Посполитої та Гетьманату. Така традиція у дещо обмеженому вигляді існувала на українських землях також у складі Російської імперії в рамках інститутів земства та губернського територіального устрою, а також Австро-Угорської імперії.
Разом з тим, традиція функціонування місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування була порушена в період Радянського Союзу. Організацію публічної влади складав дивний симбіоз, що пов´язано з інтеграцією інститутів публічної влади до партійних структур. Цьому слугували конституційні застереження про провідну політичну роль Компартії як "керівної і спрямовуючої сили" та про роль рад як основи публічної влади, які складали своєрідну ієрархію. При цьому процес формування місцевих рад був повністю підконтрольним партійним органам відповідного рівня, як правило, із числа партійних функціонерів. Вибори до місцевих рад мали символічний характер, і вони проводилися на безальтернатив-ній основі, що вихолощувало представницький характер діяльності місцевих рад. По суті, місцеві ради розглядалися як механізм легітимації рішень органів Компартії та провідник її інтересів на місцевому рівні.
З реформою системи місцевого управління за часів незалежності України стало можливим поновлення тяглості національної традиції місцевого самоврядування. Разом з тим, і до сьогодні існують певні проблеми у забезпеченні реальної самостійності місцевих рад як представницьких органів влади.
У системі органів місцевого самоврядування можна виділити дві категорії органів — представницькі та виконавчі. Конституційний Суд України дав визначення кола осіб, яким належить представницький мандат. Він пов´язує зміст мандата з фактом обрання посадової особи виборцями, здійсненням відповідних повноважень та можливістю виступати від їхнього імені перед іншими органами влади. Виходячи з цього переліку можна говорити про систему місцевих представницьких органів, які складають місцеві ради — сільські, селищні, міські, районні у містах, районні та обласні. Сільські, селищні, міські голови визнаються головною посадовою особою територіальної громади з представницьким мандатом, що фактично означає визнання їх представницької природи.
Система взаємовідносин місцевих рад з вищими посадовими особами місцевого самоврядування визначають особливості організаційних моделей місцевих рад. В їх основу покладено такі основні кри-^терії: ступінь автономності органів місцевого самоврядування; форми взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування; місце і роль представницького органу —ради у системі місцевого самоврядування. Сьогодні у світі поширеними є англо-американська, континентальна та іберійська моделі місцевого самоврядування.
Згідно з англо-американською моделлю (Велика Британія, США, Австралія) органи місцевого самоврядування володіють широкою автономією, органи держави на місцях відсутні. Адміністративний контроль за органами місцевого самоврядування здійснюється чепез інспекції профільних міністерств та відомств, періодичного звітувавши органів місцевого самоврядування перед державою та жорсткого судового контролю за його правовими актами. Оскільки в цій Системі діє механізм позитивного закріплення повноважень (доктрина иііга уігєз) місцевого самоврядування значення судового контролю норм є істотним, а інколи й вирішальним.
Континентальна модель (Франція, Німеччина, Польща, Росія, Україна, Чехія) зумовлена порівняно високим ступенем централізації владних повноважень у системі публічної влади. Повноваження органів місцевого самоврядування регулюються за негативним принципом: все, що не віднесено до компетенції держави, вважається компетенцією місцевого самоврядування. При цьому поширеною є практика делегування державою своїх повноважень органам місцевого самоврядування, які при їх виконанні виступають її публічними агентами на місцях. Держава репрезентована на місцях своїми повноважними інститутами (префекти, місцеві держадміністрації), які здійснюють державне управління на місцях. Основне призначення органів держави на місцях є здійснення адміністративного контролю, який полягає у реєстрації актів, що мають юридичне значення, та нормативно-правових актів місцевого самоврядування. У разі невідповідності таких актів законодавству представники держави оскаржують їх чинність в органах адміністративної юстиції.
Іберійська модель (Бразилія, Іспанія, Португалія, Мексика) є подібною до континентальної. її специфіка полягає в тому, що головні посадові особи (алькад, регідор, префект) місцевого самоврядування є одночасно головами місцевих рад та їх виконавчих органів і затверджуються главою держави, уряду чи профільного міністерства як представники держави у відповідній територіальній спільноті з правом контролю за діяльністю ради.
У літературі виділяють також радянську модель (СРСР, КНДР, Куба), яку не можна вважати місцевим самоврядуванням. Ця модель передбачає ієрархію рад, подвійне підпорядкування виконавчих органів місцевій раді відповідного рівня та вищестоящим виконавчим органам влади. Добір кадрів у системі управління здійснюється політичною партією, оскільки місцеві ради складаються за партійними списками і їх депутати повинні дотримуватися принципу демократичного централізму. Така система повністю виключає автономність місцевих органів і робить їх ширмою для легітимації узурпованої партією публічної влади.
Серед організаційно-правових форм місцевого самоврядування у США виділяють такі моделі: сильна рада — слабкий мер, сильний мер — рада, рада — менеджер, комбіновану форму, комісійну форму. У Німеччині функціонують південнонімецькарада, північнонімецька рада, бургомістрат, магістрат. У Великій Британії діє система сильних рад, а адміністративні функції здійснюють комітети за відповідними напрямами роботи. У Франції місцеві ради також займають сильні позиції, вибраний радою мер розглядається одночасно як державний агент, підзвітний раді та префекту.
Згідно з Конституцією в Україні реалізована система сильний мер — рада. Оскільки місцеві ради та сільські, селищні, міські голови обираються населенням відповідних територіальних спільнот, то вони володіють однаковим ступенем легітимності. Правда, Закон про місцеве самоврядування не регулює детально питання засобів та ресурсів здійснення повноважень сільським, селищним, міським головою. Це призводить до обструкції діяльності виконавчих комітетів окремими місцевими радами.
Згідно з Європейською хартією, місцеве самоврядування здійснюється радами або зборами, які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи (ст. 2, абз. 2). Місцеві ради є повноважним суб´єктом місцевого самоврядування, оскільки їхні повноваження мають повний та виключний характер. Це забезпечується найтіснішим зв´язком місцевих рад із територіальними спільнотами, які у вітчизняній доктрині та законодавстві традиційно називаються територіальними громадами.
У літературі визначаються такі основні ознаки місцевих рад як представницьких органів влади:
— ради є колегіальними органами, до складу яких входять депутати, обрані безпосередньо населенням шляхом виборів;
— вони здобувають мандат довіри безпосередньо від населення територіальної громади, яка є первинним суб´єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень;
— їхня діяльність поширюється на всю територію громади;
Більш детально аналіз системи відносин між місцевими радами та їх виконавчими органами див.: Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України. Навч. носіб. - К.: Атіка, 2003. - С. 347-356.
— на основі закону вони наділені правом представляти інтереси громади;
— приймають рішення від імені громади;
— є органами загальної компетенції, до відання яких відносяться всі питання, які потребують нормативного регулювання;
— посідають провідне місце у системі органів місцевого самоврядування;
— виражають загальну волю населення територіальної громади, надаючи їм загальнообов´язкового характеру і здійснюючи у такий спосіб місцеву владу;
— у своїй діяльності поєднують місцеві інтереси з державними.
Статус місцевих представницьких органів також розкривається через принципи їх організації та діяльності. Такі принципи закріплені у законодавстві України та виводяться з його положень.
Принцип обов´язковості полягає в реалізації питань місцевого самоврядування через функціонування саме представницьких органів влади. Згідно з абз. 2 ст. З Європейської хартії про місцеве самоврядування таке право реалізується, зокрема, саме через виборні представницькі органи (ради, збори). Це не виключає права населення приймати рішення безпосередньо, наприклад, шляхом проведення загальних зборів громадян за місцем проживання (ст. 8 Закону України про місцеве самоврядування).
Таким чином, місцеві ради виступають в якості організаційної основи, ядра представницьких інститутів участі громадян у місцевому самоврядуванні. На відміну від загальних зборів громадян, місцеві ради можуть приймати більш виважені, фахові, раціональні та якісні рішення. Разом з тим, статутом територіальної громади має бути деталізована процедура проведення загальних зборів.
Принцип представницького характеру місцевих рад. Така юридична природа владних установ випливає з їх функцій по забезпеченню реалізації загальних справ місцевого самоврядування. Саме місцеві ради є інструментом представницької демократії, які можна розглядати як носії публічних завдань на власній території. Публічний характер місцевих рад полягає в тому, що на рівні територіальних громад вони реалізують повноту повноважень місцевого самоврядування, а на рівні району, області — поєднання місцевих та загальнодержавних інтересів на основі тісної взаємодії з місцевими державними адміністрації.
Специфічне положення в інституті представництва місцевого самоврядування посідають районні у містах ради. По суті, у містах з районним поділом відповідні ради є носієм представницької влади самостійної територіальної громади — територіального колективу району в місті. У вітчизняній літературі це питання є дискусійним. На думку В. Лаврика, функціонування районних рад у містах є проблематичним, оскільки це прямо не передбачено ні Конституцією, ні законами України. Далі він зазначає, що така рада є складовою суб´єкта місцевого самоврядування, а саме міста. Тому автор пропонує прийняти спеціальний закон про представницькі органи влади у містах з районним поділом.
Позиція В. Ворденюка з цього приводу є невизначеною. Він вважає, що право міських рад вирішувати питання організації управління районами у містах (ч. 5 ст. 140 Конституції) не можна тлумачити розширювально у контексті положень ч. 1 ст. 140 Основного Закону. Разом з тим, він говорить про легітимність функціонування районних рад у містах згідно з принципом правонаступності, закріпленого у абз. З п. 8 Перехідних положень (Розділ XV) Конституції України. З цього автор робить висновок, що необхідно визнати право територіальної громади району в місті.
На нашу думку, район у місті є просторовою межею функціонування відповідної територіальної громади, яка володіє правом брати участь у формуванні відповідних органів місцевого самоврядування. Закон про місцеве самоврядування делегує повноваження міським радам вирішувати питання про утворення районних в місті рад, які, в свою чергу, обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету (ч. 2 ст. 5 Закону). Конституція України дає широкий простір для законодавчого регулювання питання організації влади на рівні територіальної громади. Законодавець визнав за необхідне функціонування районних рад у містах з районним поділом, якщо про це приймає спеціальне рішення міська рада (ст. 41 Закону). Таким чином, системне тлумачення Конституції та Закону про місцеве самоврядування дає можливість зробити висновок, що районні у місті ради, її голова та виконавчі органи є формою самоорганізації населення у містах з районним поділом. Тому в таких містах може бути сформована система ієрархії органів місцевого самоврядування.
Як правомірну можна розглядати практику, коли такі питання можна вирішувати шляхом їх деталізації у статуті територіальної громади або шляхом прийняття спеціального рішення на сесії міської ради. Однак відсутність законодавчого регулювання суттєво знижує гарантії реалізації прав на вирішення справ публічного значення територіального колективу району в місті, тому необхідною є уніфікація законодавства у цій сфері.
Тому в законі та, відповідно, у статутах територіальних громад необхідно чітко визначити механізм перерозподілу повноважень між міською радою та районними у місті рад, а також між районною у місті радою, її головою та виконавчими органами. У спеціальному законі слід уніфікувати модель організації органів місцевого самоврядування в містах з районним поділом.
Принцип виборності. Демократичну основу функціонування місцевих рад складає їх формування на основі загального рівного та прямого виборчого права при таємному голосуванні. Формування місцевих рад шляхом періодичних демократичних виборів необхідно розглядати як важливу умову легітимної публічної влади територіальних колективів. Відповідно до даного принципу неприпустимим є перенесення виборів до місцевих рад на більш пізній строк, ніж це визначено законодавством, оскільки така дія порушуватиме засади правонаступності публічної влади.
Принцип організаційно-правової самостійності місцевих рад. Механізмом реалізації права жителів територіальної громади через місцеві ради є їх компетенція. Компетенцію місцевих рад складають її предмет відання та компетенція´. Предмет відання втілюється у функціях місцевих рад, які у концентрованому виразі визначають їх повноваження.
Принцип відповідальності. Здійснення владних повноважень пов´язане з відповідальністю за належне здійснення завдань, що випливають із публічно-правового статусу місцевих рад. Місцеві ради несуть відповідальність насамперед перед населенням, у цьому може виражатися довіра до них з боку населення, отже, їх легітимність. Дієвим механізмом відповідальності в умовах конституційної держави можна розглядати періодичні демократичні вибори та ініціативу територіальної громади по достроковому розпуску ради на основі рішення, прийнятого на місцевому референдумі.
Принцип законності. За дотриманням законності у діяльності місцевих рад здійснюється державний правовий та відомчий контроль за виконанням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень держави (адміністративний контроль).
Уявляється, що при прийнятті рішень місцевими радами діє презумпція законності актів місцевого самоврядування, що випливає із їх верховенства на території відповіднотериторіальної громади, району, області.
Принцип гласності та публічності є важливим елементом у діяльності місцевих рад, який втілює їх демократизм. В. Кряжков характеризує гласність як політико-правовий принцип, реалізація якого передбачає відкрите та систематичне інформування населення органами публічної влади про свою роботу. Гласність розкриває образ діяльності органу влади, складає різновид відносин народного представництва, посилює зворотні зв´язки між населенням та владними структурами.
Принцип колегіальності означає, що представницький орган місцевого самоврядування приймає ріпіення в колегіальному порядку. Колегіальність має два аспекти. По-перше, це спосіб організації управлінської діяльності місцевої ради, по-друге, спосіб організації місцевої представницької владної установи, будова якої пристосована для створення колективної думки та рішення, що формується загальною волею депутатів. Необхідною умовою колегіальності є кворум, норма голосування, характер підготовки проектів та організаційні форми прийняття рішень ради.