Муніципальне право України
§ 3. Функції і повноваження територіальних громад
Найважливішим компонентом правового (конституційного) статусу територіальних колективів є належні їм функції.
У науковій літературі останнім часом з´явилося чимало публікацій щодо теорії статусу територіальної громади, але в цілому питання конституційно-правового статусу цих локальних спільнот, а особливо такого елементу, як їхні функції, майже не досліджувалися. Адже тільки за допомогою поняття функцій надається конкретна визначеність цього інституту конституційного права. Функціональний аналіз діяльності територіальної громади (її динамічна спрямованість) сприятиме проникненню в політико-правову природу цього суб´єкта місцевого самоврядування, розкриватиме обсяг, характер і зміст його діяльності.
Функції територіальних громад — це основні напрями та види муніципальної діяльності цих спільнот щодо реалізації права громадян на участь в місцевому самоврядуванні, які виражають волю й інтереси місцевих жителів та забезпечують здійснення ними взаємовідносин з державою, її органами, органами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України. Функції територіальних громад зумовлені природою локальної демократії, її принципами, цілями і завданнями, реалізувати які прагне місцеве самоврядування.
Центральним питанням у дослідженні функцій територіальних громад є питання про їх класифікацію (поділ, групування, систематизацію). Однак успішне ви рішення цього питання можливе лише за умови виявлення будь-яких об´єктивних критеріїв, які служитимуть відправним пунктом класифікації. Такими критеріями є визнання об´єктивного характеру комплексу завдань, одо постають перед місцевим самоврядуванням. Класифікація функцій територіальних громад пов´язана з предметною характеристикою їхньої діяльності, тобто з тим, на які групи суспільних відносин вона впливає.
Діапазон функцій, які здійснюються територіальними громадами, дуже широкий. Систему їхніх функцій, як і інших суб´єктів місцевого самоврядування, складають функції, аналогічні державним, зокрема об´єктним (політичним, економічним, соціальним, культурним, екологічним — з числа внутрішніх та зовнішніх функцій), а також властиві виключно або переважно суб´єктам місцевого самоврядування (територіальним громадам, їхнім представницьким органам).
Досліджуючи функції територіальних колективів, І. Видрін відносить до них такі:
— інтегративну функцію, яка полягає в зміцненні міжособистіс-них зв´язків, об´єднанні зусиль людей в інтересах усіх і кожного;
— функцію соціального контролю за діяльністю і поведінкою членів колективу, яка, проте не має цілком регламентувати поведінку конкретної особистості;
— виробничу функцію, яка служить цілям задоволення повсякденних потреб членів територіального колективу;
— виховну функцію, пов´язану з формуванням політичної свідомості та активності членів колективу;
— політичну функцію яка покликана, з одного боку, представляти різні інтереси населення за місцем проживання, з іншого — забезпечувати реалізацію громадянами конституційного права на участь в управлінні державними і громадськими справами.
На думку О. Батанова, функції територіальних громад можна диференціювати за такими критеріями:
— за об´єктами, тобто цілями і завданнями муніципальної демократії; предметами відання, тобто певними галузями місцевого життя, що породжують питання місцевого значення. Такими сферами є політична, економічна, соціально-культурна, сфера захисту навколишнього природного середовища. Відповідно до цих галузей місцевого життя слід розрізняти об´єктні функції територіальних громад — політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні;
— відповідно до статусу адміністративно-територіальних одиниць, в межах яких функціонують територіальні громади (функції територіальних громад села і селища; функції територіальних громад міст (районного підпорядкування) і територіальних громад районів у містах (де вони утворюються); функції територіальних громад міст обласного підпорядкування, міст Києва і Севастополя);
— за засобами і методами діяльності територіальних громад.
Політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні функції, які складають комплекс об´єктних функцій територіальних громад, мають важливе конститугоюче значення для системи функцій самого місцевого самоврядування.
Серед цих функцій виділяються політичні, які виявляються в забезпеченні реалізації громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними та громадськими справами. Вони полягають у формуванні (обранні) громадянами органів місцевого самоврядування. Ці органи не є агентами держави і не пов´язані політичними завданнями. Тому до відання самоврядування територіальних громад віднесені лише ті функції, які держава може виділити без втрати для власної політичної єдності. Самоврядування не є формою здійснення політики. Не випадково відзначалося, що самоврядування в теорії конституційного права вважається прерогативою не громадян, а місцевих жителів. З іншого боку, політичні функції територіальних громад прагнуть представляти різноманітні інтереси населення за місцем проживання. Наділення місцевого самоврядування конституційними повноваженнями забезпечує механізм широкої участі територіальних громад у прийнятті рішень. Так, крім голосування, система місцевого самоврядування забезпечує й інші реальні можливості для участі громадян — членів територіальних громад у вирішенні не тільки регіональних, а й загальнодержавних справ, зокрема вплив на уряд через "групи тиску" чи шляхом безпосереднього контакту з обраним депутатом. Конституційні норми мають відобразити зростаючу роль територіальних громад у прийнятті управлінських, юридично значущих рішень, через систему місцевого самоврядування і шляхом посилення їх причетності до нормотворчо-го процесу.
Економічні функції територіальних громад спрямовані на утворення локального сектора економіки. Вони полягають у розгляді і вирішенні економічних питань місцевого значення, у тому числі діяльності щодо утворення, реорганізації та ліквідації комунальних підприємств, а також здійсненні контролю за їх діяльністю, у виконанні програм економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць тощо44. Тому виробнича функція, яка служить цілям задоволення повсякденних потреб, не може бути синонімом економічної функції, бо остання не обмежується тільки виробництвом.
Про наявність у територіальних громад соціальних і культурних функцій свідчить, зокрема, систематичне вирішення ними різноманітних соціально-культурних питань місцевого значення, реалізація програм соціального і культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Так, до відання представницьких органів територіальних громад віднесено управління закладами освіти, охорони здоров´я, культури, оздоровчими, які належать територіальним громадам, створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків народної творчості, національно-культурних традицій, художніх промислів і ремесел.
Функція територіальних громад щодо захисту навколишнього середовища {екологічна функція) полягає у створенні місцевих програм та участі в підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля. Широкі повноваження в цій галузі надані громадянам — членам територіальних громад. У порядку, визначеному законодавством, вони мають право брати участь в обговоренні матеріалів щодо розміщення, будівництва і реконструкції екологічно небезпечних об´єктів та вносити пропозиції в державні та господарські органи з цих питань, а також у проведенні громадської екологічної експертизи, вносити пропозиції про організацію територій та об´єктів природно-заповідного фонду, виконувати функції громадських інспекторів охорони навколишнього природного середовища тощо (ст. 9 Закону України "Про охорону навколишнього середовища" від 25 червня 1991 р.).
Політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна функції територіальних громад певною мірою аналогічні внутрішнім функціям держави, мають об´єктивний характер, зумовлені цілями і завданнями муніципальної демократії та спрямовані на вирішення питань місцевого значення. Вони мають переважно внутрішній характер, їх реалізація, відповідає інтересам певної територіальної громади. Але локалізація функцій та інтересів має досить умовний характер, тому що територіальні громади не можуть існувати ізольовано одна від одної. Вони постійно контактують між собою, пов´язані певними господарськими, соціально-культурними зв´язками, мають спільні інтереси в інших галузях місцевого життя. Це зумовлює виділення у системі об´єктних функцій зовнішніх функцій територіальних громад, що мають регіональне значення та виступають у вигляді "територіальна громада — територіальна громада"; "територіальна громада — держава", "територіальна громада — аналогічні інституції іноземних держав".
Відповідно до цього зовнішні функції територіальних громад можна класифікувати за певними критеріями, зокрема: 1) за об´єктами зовнішньої діяльності територіальних громад, тобто за певними галузями і сферами життя (наприклад, зовнішньополітична, зовнішньоекономічна, зовнішньосоціальна, зовніпшьокультурна, зовнішньоекологічна); 2) за рівнями управління (наприклад, стосунки між територіальними громадами; зв´язки між громадами, державою та її органами; міжнародні зв´язки територіальних громад).
Зовнішній характер цих функцій зумовлений діяльністю місцевих жителів поза адміністративно-територіальними межами існування окремої територіальної громади, вирішенням певних питань та реалізацією місцевих інтересів, які мають значення для декількох територіальних громад.
Так, зовнішньополітична функція територіальних громад виявлення у формуванні асоційованого рівня самоврядування — районних і обласних рад, що представляють спільні інтереси територіальних громад, формуванні органів державної влади, в участі у всеукраїнських референдумах тощо.
Зовнішньоекономічна функція територіальних громад виявляється в укладенні в установленому законодавством порядку договорів з іноземними партнерами на придбання та реалізацію продукції, виконання робіт і надання послуг, в організації спільних підприємств, утворенні вільних економічних зон. Така діяльність є одним із перспективних напрямів регіонального розвитку на сучасному етапі. До факторів, що враховуються при формуванні вільних економічних зон, слід віднести волю місцевих жителів (наприклад, проведення місцевого референдуму).
Зовнішні соціально-культурні функції територіальних громад мають свій вияв в організації та проведенні різноманітних фестивалів, конференцій, семінарів за участю представників різних територій, відкритті спільних центрів і установ, що спеціалізуються на вирішенні культурних питань. Серед багатьох форм міжнародного культурного співробітництва, що використовуються місцевими радами, найбільший інтерес становлять обміни творчими колективами, виставами, виставками, інформаційними полосами газет та статтями часописів, що дозволяє зарубіжній спільноті та мешканцям міст і селищ-партнерів глибше пізнати різноманітність культурного життя України. Найбільш ефективними є форми безпосереднього співробітництва (професійні та молодіжні обміни, масовий і спеціалізований туризм, співробітництво навчальних і професійних закладів тощо), які дозволяють реалізувати міжнародні гуманітарні зв´язки, що входять до системи глобальних кроскультурних комунікацій. Завдяки цьому Україна безпосередньо має позадержавну систему міжнародного культурного співробітництва, що спрямована на вирішення важливих завдань зовнішньої політики Української держави і суттєво доповнює систему міждержавних культурних відносин.
Соціально-культурні та господарські зв´язки територіальних громад на міжнародній арені активізуються завдяки практиці співробітництва міжнародних неурядових організацій місцевих влад, міжнародних міжурядових організацій, а також безпосереднім контактам органів місцевого самоврядування різних країн світу.
Виділення зовнішньо-екологічної функції серед зовнішніх функцій територіальних громад зумовлено тим, що екологічні проблеми сучасності вже вийшли за межі конкретної територіальної одиниці, маючи не тільки регіональний і державний, а й транснаціональний характер (наприклад, катастрофа на ЧАЕС). Але ці проблеми мають вирішуватися не тільки на міжурядовому рівні, а й у межах місцевого самоврядування (наприклад, створення спільних природоохоронних проектів за участю суб´єктів державного управління та місцевого самоврядування).
Таким чином, комплекс зовнішніх функцій територіальних громад має свій вияв поза "кордонами" певної територіальної громади. Такі функції характеризують включність локальних колективів в оточуюче співтовариство, відображають їх особливе місце у системі місцевого самоврядування та розкривають роль цих спільнот у здійсненні регіональної та загальнодержавної політики.
Однак поділ функцій територіальних громад на внутрішні і зовнішні не позбавляє їх взаємного зв´язку. Всі функції являють собою ту чи іншу систему функцій, в межах якої кожній функції, відповідно до її змісту і значення, відведено місце. Внутрішні і зовнішні функції територіальних громад перебувають в постійній взаємодії, яка здійснюється в межах єдиної функціональної діяльності та зумовлена природою муніципальної демократії. Зовнішні функції територіальних громад похідні від внутрішніх потреб і завдань, вирішити які прагне місцеве самоврядування. Зовнішні функції виступають як певне продовження внутрішніх функцій територіальних громад. їх щільний взаємозв´язок зумовлений спільною спрямованістю на вирішення питань місцевого значення та подальший розвиток локальної демократії в Україні.
З точки зору, деяких учених, зокрема М. Баймуратова та О. Ба-танова, важливе значення має відігравати класифікація функцій територіальних громад відповідно до статусу адміністративно-територіальних одиниць, в межах яких здійснюють місцеве самоврядування певні локальні колективи.
Відповідно до цього можна виділити функції територіальних громад сіл і селищ, територіальних громад міст (районного підпорядкування) і територіальних громад районів у містах (де вони утворюються) та територіальних громад міст обласного підпорядкування, міст Києва та Севастополя. Такий поділ та групування функцій територіальних громад майже не має свого відображення у спеціальній літературі. Складність проблеми класифікації за даними критеріями в тому, що комплекс функцій, які виконують "різнорівневі" територіальні громади, за своєю природою не відрізняється, вони спрямовані на вирішення однакових питань — питань місцевого значення. Тобто за своєю сутністю, об´єктами управлінського впливу вони тотожні. Однак, на думку авторів, чітке розмежування функцій територіальних громад, згідно з поділом території України на адміністративно-територіальні одиниці, відповідно до якого будується система державних органів і система місцевого самоврядування, стане на перешкоді втручання місцевих органів державної виконавчої влади та органів територіальних громад, які функціонують на вищих "поверхах" адміністративно-територіального устрою, у справи територіальної громади, яка працює на нижчому рівні адміністративно-територіального поділу, сприятиме цивілізованому співробітництву територіальних громад з іншими суб´єктами місцевої влади відповідно до принципів місцевого самоврядування.
В аспекті становлення і реалізації функцій територіальної громади становить інтерес характер її взаємовідносин з іншими інститутами місцевого самоврядування. Найбільше значимими тут є відносини з органами місцевого самоврядування і місцевими органами виконавчої влади. Зміст зв´язків "територіальна громада — місцева рада" і "територіальна громада — місцева державна адміністрація" складають відносини, пов´язані:
а) з формуванням громадами місцевих представницьких установ;
б) зі здійсненням населенням за місцем проживання управління державними і громадськими справами у повсякденній діяльності місцевих рад і державних адміністрацій. Особливість таких відносин полягає в тому, що територіальні колективи виступають управляючими суб´єктами не безпосередньо, а опосередковано — через інститути державної влади і управління, а також місцевого самоврядування;
в) зі здійсненням територіальними громадами функцій контролю за місцевими органами управління і місцевого самоврядування. У цій групі переважають форми безпосередніх зв´язків жителів з органами місцевого самоврядування. У межах цієї групи реалізуються відносини, пов´язані з проведенням звітів депутатів місцевих рад, дострокового припинення їхніх повноважень тощо. Здійснення контролю територіальною громадою за місцевими органами управління, які є агентами центральної влади, здійснюється опосередковано через місцеві ради.
У системі цих зв´язків формуються і реалізуються контрольна і фінансово-бюджетна функції територіальної громади. Контрольна функція виявляється, наприклад, у здійсненні загального контролю за діяльністю представницьких органів місцевого самоврядування, сформованих самою територіальною громадою (ч. 1 ст. 141 Конституції України). Стаття 142 Конституції визначає принципові засади формування і структуру фінансової основи місцевого самоврядування в Україні. Це зумовлено насамперед тим, що ефективне функціонування системи місцевого самоврядування залежить від наявності у володінні та вільному розпорядженні територіальних громад фінансових та інших ресурсів, необхідних для виконання покладених на них завдань. Складовою матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування є прибутки місцевих бюджетів та інші кошти, якими можуть розпоряджатися органи, обрані територіальними громадами. Самостійність місцевих бюджетів забезпечується наявністю власних прибуткових джерел і правом визначення напрямів їх використання. Іншим органам і організаціям заборонено втручатися в складання, затвердження та виконання місцевого бюджету. Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об´єднувати на договірних засадах кошти бюджетів для виконання спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій та установ, утворювати для цього відповідні органи і служби. Також територіальні громади встановлюють місцеві податки і збори відповідно до законодавства.
Матеріально-технічна функція територіальних громад полягає в управлінні об´єктами комунальної власності, піклуванні про підтримку систем, що забезпечують життєдіяльність населених пунктів (водопостачання, пожежна безпека, каналізація, транспортне сполучення). Територіальні громади мають право володіти, користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що їм належить. Вони можуть передавати об´єкти комунальної власності в тимчасове або постійне користування, здавати в оренду, продавати згідно із законами про приватизацію, а також перерозподіляти на конкурсній основі між власними підприємствами, організаціями та установами01. Своє соціальне призначення місцеве самоврядування може оправдати, лише ефективно управляючи комунальним майном, формуючи та раціонально використовуючи фінанси. Держава визнає за місцевим самоврядуванням право самостійно вирішувати всі ці питання. Тому територіальні громади, здійснюючи місцеве самоврядування, беруть на себе відповідальність за ефективність управління комунальним майном та місцевими фінансовими ресурсами.
У цілому ці функції служитимуть формуванню матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування.
Велике значення має функція соціального контролю та захисту інтересів і прав місцевого самоврядування. Вона полягає в реалізації різних інтересів, захисті гарантованих Конституцією і законодавством України прав жителів — членів територіальних громад та вживанні заходів щодо зміцнення громадського порядку.
Взаємовідносини територіальної громади з органами самоорганізації населення також різні. Останні розглядаються як самостійний інститут системи місцевого самоврядування і мають забезпечити: перехід від організації роботи за місцем проживання до розвитку колективної діяльності самих жителів; постійну участь їх у соціальному контролі за діяльністю державного апарату; вплив на формування думки територіальних громад тощо52. Таким чином, формується інформаційна функція територіальних громад, яка має двосторонній напрям: вона виявляється не тільки у відносинах "територіальна громада — органи самоорганізації населення", а й у відносинах "територіальна громада — конкретний мешканець відповідної території". Тут вона реалізується в інформуванні членів громади про роботу органів місцевого самоврядування, стан муніципального господарства, реалізації принципу гласності в муніципальній діяльності, що є важливою умовою забезпечення активної участі населення у вирішенні питань місцевого значення, контролю за роботою органів місцевого самоврядування. Ця функція може реалізовуватися через розвиток інститутів муніципальної статистики, інформаційної служби та муніципального маркетингу.
Таким чином, територіальні громади, реалізуючи право на місцеве самоврядування, здійснюють широке коло функцій технологічного характеру, що сприятиме більш ефективному вирішенню питань місцевого значення, які постають перед жителями певних територій.
Характеристика основних напрямів і видів муніципальної діяльності жителів відповідних територій дозволяє дійти висновку, що комплекс функцій їхніх локальних колективів і спільнот утворює певну систему, елементи якої (окремі функції) спрямовані на вирішення окремих завдань місцевого значення, а в цілому вона (система функцій) має на меті здійснення територіальними громадами права на місцеве самоврядування.
Критеріями виділення окремих функцій, їх класифікації і систематизації є об´єктивний характер комплексу завдань, вирішити які прагне місцеве самоврядування і предметна характеристика діяльності територіальних громад як первинних суб´єктів місцевого самоврядування. Наскільки багатогранні і різнопланові завдання, які постають перед місцевим самоврядуванням, настільки різноманітні за змістом і напрями діяльності територіальних громад, тобто їхні функції. Діапазон функцій, які здійснюються територіальними громадами, дуже широкий. Систему цих функцій складають функції як аналогічні функціям держави, так і ті, що властиві виключно або переважно суб´єктам місцевого самоврядування.
Охарактеризовані функції щільно взаємопов´язані та взаємно доповнюються. Визначення та чіткий розподіл функцій територіальних громад як основних суб´єктів місцевого самоврядування сприятиме зміцненню правового статусу цих інститутів, удосконаленню механізмів їх функціонування і реалізації, а також створенню системи гарантій прав і свобод громадян — членів територіальних громад, їхніх самодіяльних об´єднань та формувань у процесі їх самоврядування, взаємної відповідальності держави та самоврядування громадян.
Поглиблений розвиток демократичних процесів передбачає чітке закріплення в конституційному законодавстві політико-правового статусу територіальних громад як первинного суб´єкта місцевого самоврядування. Це прямо пов´язано зі становленням і розвитком функцій територіальної громади та її повноважень, які мають бути закріплені в законодавстві та соціальній практиці виявлятися в процесах становлення правосуб´єктності територіальної громади.
Визнання особи або організації суб´єктом права виникає при поширенні на конкретну особу або організацію дії відповідних правових норм. Кожний суб´єкт права внаслідок дії того або іншого закону, незалежно від участі в тих чи інших правовідносинах, має певний комплекс прав і обов´язків. Всі вони складають зміст правосуб´єктності або правового статусу конкретної особи чи організації.
Правосуб´єктність як категорія юридичної науки служить цілям визначення кола суб´єктів, які можуть бути учасниками суспільних відносин, регульованих правовими нормами. Той, хто має правосуб´єктність, і є суб´єктом права, тобто учасником правовідносин. Дослідження правосуб´єктності територіальних громад є перспективним напрямом вітчизняної науки муніципального права. У теорії права існує поділ правосуб´єктності на загальну, галузеву і спеціальну. Галузева правосуб´єктність — це здатність особи бути учасником правовідносин тієї або іншої галузі права, спеціальна обмежується певним колом правовідносин у рамках даної галузі права; загальна правосуб´єктність — це здатність особи в рамках даної правової системи бути суб´єктом права взагалі.
Віднесення до однієї з наведених категорій правосуб´єктності територіальної громади становить певні труднощі. Якщо порівнювати правосуб´єктність територіальної громади з правосуб´єктністю громадських об´єднань, то між ними можна виявити певну подібність. Громадські об´єднання відрізняються від органів держави специфічними формами об´єднання громадян у різноманітні колективи і спілки на добровільній, самодіяльній основі зі специфічними методами роботи, заснованої на організаційній ініціативі їхніх членів на засадах самодіяльності і самоврядування. Визначальним тут є те, що права й обов´язки громадських об´єднань конкретизуються в більшості випадків їхніми статутами або положеннями, які приймаються самими громадськими об´єднаннями.
Територіальна громада як колективний суб´єкт права за загальними ознаками має подібність з таким суб´єктом права, як громадська організація, тому що її діяльність добровільна і має самодіяльний характер. Проте якщо вона виникає і набуває необхідної організованості на основі волевиявлення її членів, то тоді існує тому, що держава за допомогою законодавчих актів уже визначила її існування як спільноти людей (громадян держави, іноземних громадян, апатридів, біженців), котрі мешкають у конкретному населеному пункті, мають нерухоме майно, а також є платниками місцевих податків і зборів.
Як зазначала Н. Руда, факт виникнення територіальної громади фіксується не з моменту волевиявлення тих, хто об´єднався між собою й у встановленому порядку зареєстрував свій статут або положення, а з моменту, коли парламент прийняв законодавче рішення про утворення територіального колективу, наділив його правом самостійно виріпіувати питання місцевого значення.
На відміну від членства в громадській організації, членом територіальної громади індивід може стати не тоді, коли він добровільно фіксує своє членство, виконуючи певні статутні вимоги, а тоді, коли народився або став мешкати в тому чи іншому населеному пункті. При цьому він повинен мати певне нерухоме майно у межах цієї адміністративно-територіальної одиниці і бути платникоїд комунальних податків. Правосуб´єктність фізичної особи як члена територіальної громади виникає з 18-літнього віку.
Відмітною рисою громадського об´єднання і територіальної громади є й їхній об´єктний склад — вони впливають на об´єкти, що значно відрізняються один від одного. Істотною різницею між об´єктами, на які впливають аналізовані нами суб´єктів, є те, що до об´єктів місцевого самоврядування відносяться не тільки питання місцевого значення (які при глобалізації аналізу можна визнати як ідентичні для цих двох видів суб´єктів), а й делеговані державою повноваження.
Уявляється, що в перспективі територіальна громада стане тим колективним суб´єктом права, який буде характеризуватися належною нормативною урегульованістю (закони, укази, постанови), тісно взаємозалежною із саморегулюючими локальними (корпоративними) нормами (статути, положення, рішення, прийняті самими територіальними колективами). Уявляється, що в цьому питанні законодавець пішов шляхом демократичних країн, закріпивши у ст. 19 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. право органів місцевого самоврядування на прийняття статутів територіальної громади села, селища, міста, у рамках яких можуть закріплюватися специфічні особливості організації та діяльності окремих самоврядних одиниць. Це стало свідченням довіри держави до органів локальної демократії і, що не менш важливо, за допомогою такої локальної нормотворчості з´явилася реальна можливість найбільш повного врахування інтересів територіальних громад.
Статут (устав, положення, хартія) територіальної громади має детально конкретизувати її права й обов´язки, визначати вид (модель) обраного представницького органа, його структурний і кількісний склад, порядок укладення різноманітних договорів та угод, де буде визначатися процедура їх затвердження і прийняття, обсяг матеріальної та іншої відповідальності, а також спосіб і умови внесення змін57. Подібні "комунальні конституції", на думку О. Карлова, мають стати робочим інструментом для депутатів і співробітників виконавчого апарату, взагалі громадян.
Законодавство України про місцеве самоврядування, зокрема профільний Закон України від 21 травня 1997 р. у ст. 19, закріпило право територіальної громади села, селища і міста на прийняття їхніми представницькими органами на основі Конституції й у межах цього Закону статутів відповідних територіальних громад. Основною метою прийняття таких документів є урахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування певною територіальною громадою. Разом з тим, слід враховувати, що право — не єдиний нормативний регулятор діяльності колективного суб´єкта права. Об´єктивно необхідним і не менш важливим нормативним регулятором суспільних відносин є і соціальні норми, які виробляються самими колективними об´єднаннями, — корпоративні норми. Вони можуть фіксуватися як у факультативних актах (статутах, положеннях), так і в локальних — внутрішньоорганізаційних нормах. Звідси можна дійти висновку, що фактично реальне положення колективних суб´єктів права нормативно відбивається і закріплюється як в основних державних законодавчих актах, так і у факультативних локальних нормах.
Виходячи з цього, уявляється, що першочергове значення в цьому питанні одержує розробка узагальненого наукового поняття правового статусу територіальної громади. У свою чергу, необхідно, щоб профільний закон про місцеве самоврядування визначав уніфіковане для всіх територіальних громад сіл, селищ, міст коло повноважень, яке б забезпечило їхні реальні суб´єктивні права, гарантуючи широку й активну участь жителів як членів територіальної громади у всіх сферах місцевого самоврядування.
Так, соціальні місцеві інтереси громадян окремо і територіальної громади в цілому, опосередковані нормами права, виступають у вигляді їхніх суб´єктивних прав. Щодо цього слід зазначити, що якщо в сучасній юридичній літературі досить широко дискутується проблема законних інтересів особистості, то щодо законних інтересів колективних суб´єктів права це питання на загальнотеоретичному рівні достатньою мірою не розроблене.
На думку Б. Гурнея, у вузькому розумінні статус місцевих колективі в означає порядок обрання членів місцевих асамблей і сукупність норм, що регулюють їхню діяльність. Видання цих норм не належить до компетенції місцевих представницьких органів. Може мати місце і гнучка система "основних законів", що дозволяє розробляти статуси стосовно до особливостей кожного виборчого округу або типів виборчих округів. Встановлення єдиного статусу місцевих колективів не.є обмеженням ідеї децентралізації, тому що "...хоча законом і встановлено однаковий порядок, місцевим колективам... надається можливість вносити до нього з урахуванням місцевих умов досить значні зміни".
Вже відзначалося, що територіальні громади і сформовані ними органи місцевого самоврядування мають виступати захисниками прав жителів — членів територіальних колективів. При цьому основними напрямами діяльності із захисту прав членів територіальної громади є:
— діяльність органів місцевого самоврядування та органів громадського самоврядування із забезпечення реалізації прав членів територіальної громади, у тому числі діяльність депутатів місцевих рад;
— особиста участь членів територіальної громади в захисті власних інтересів;
— судовий захист прав членів територіальної громади.
Найбільш широкі повноваження із захисту інтересів членів територіальної громади надані місцевим радам, які забезпечують реалізацію соціальних прав громадян у сфері надання житла, соціального забезпечення, медичної допомоги, освіти тощо.
Ефективність діяльності місцевих рад у захисті прав членів територіальної громади можлива за умови широкого залучення населення до процесу вироблення і прийняття рішень, формування й урахування громадської думки на рівні мікрорайону, кварталу тощо, що фактично випадають з поля діяльності депутатів. Вирішення проблеми можливе на основі положення або типового статуту "Про правовий статус територіальних громад і громадського самоврядування громадян в Україні", структура яких, на думку Д. Гараджаєва і В. Кураніна, має включати:
— порядок формування органів громадського самоврядування;
— визначення ролі місцевих рад з підтримки цих органів;
— повноваження (компетенцію) територіальних громад і громадського самоврядування;
— створення самостійної фінансової бази органів громадського самоврядування на основі закріплення в законі бюджетного фінансування діяльності цих органів.
Тільки в такому разі синтез права і дійсної (матеріальної) можливості самостійного вирішення соціальних програм у масштабі факультативних територіальних колективів стане ефективним заходом задоволення інтересів жителів — членів територіальної громади.
Розробляючи питання визначення правового статусу територіальної громади, слід враховувати специфіку цього суб´єкта права, яка полягає, на думку Н. Рудої, у тому, що організаційне забезпечення закону тут здійснюється без участі державних органів та їхніх посадових осіб, а безпосередньо самими територіальними громадами.
Разом з тим, слід відзначити й те, що повноваження територіальних громад, за винятком форм здійснення безпосередньої демократії, у Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. прямо не регламентовані, їх можна вивести опосередковано з повноважень органів місцевого самоврядування, сформованих територіальними громадами, і повноважень їх виконавчих органів.
Ігнорування правосуб´єктності територіальних громад — єдиного на території соціального субстрату, який має власні інтереси і визначає соціально-політичну, економічну, демографічну та культурологічну "фізіономію" території, її потенціал у міжрегіональних (внутрішньодержавних, міжнародних, зовнішньоекономічних) відносинах, — є істотним "бар´єром" на шляху становлення регіоналізму як державної політики — системоутворюючої домінанти, яка визначає не тільки напрями розвитку державності в Україні, а й є ефективним засобом сприяння демократії, стабільності і розвитку країни.
Тому невипадково становлення повноцінних територіальних громад, які мають реальну правосуб´єктність перебувати в центрі уваги законодавця, свідченням чого є передбачене Концепцією адміністративної реформи в Україні завдання "затвердження територіальних громад як первинних суб´єктів місцевого самоврядування".